第四节 隋唐五代的三省六部制

隋唐时代是中国封建地主经济繁荣发展的时期，也是中国封建政治制度趋于成熟的时期。封建的职官制度发展到隋唐，确立了三省六部制，这一方面使得那些负责皇帝私人事务的官署和官吏同朝廷的政务机构相脱离而自成系统，进一步加强了封建的中央集权统治；另一方面也使得封建官僚机构的设置更加完备、官吏的职掌分工更为细密，体现了整个封建职官制度发展到更高的水平。

一、隋朝的官制1.朝廷的三省六部等官署

从名义上说，在朝廷地位最高的是“三师”和“三公”。三师为：太师、太傅、太保，是“训导之官也”；(13)三公为太尉、司徒、司空，是“论道之官也”。(14)它们并无实职实权，往往是作为“赠官”赐予有功的大臣。

魏晋南北朝时期，中书省、门下省、尚书省的相互分工配合，表明三省制已初具规模。隋唐的三省分工更加严密，它们各自的官制也更为系统和完备了。由于隋文帝杨坚的父亲名杨忠，出于避讳，在隋朝职官中凡与“忠” 音相同的官名都做了改动，因此隋朝的三省称为：内史省、门下省、尚书省。

内史省，即过去的中书省，长官为内史令；后来改称内书省，长官称内书令，副长官为内书侍郎，专掌机密，草拟诏令，参议朝政。属官还有内书舍人、通事舍人等。内书令在炀帝时已不常置，多以内书侍郎行其职。

门下省，长官为纳言，掌管审查政令，内书令草拟的诏敕如有违失，门下省可以给予封驳退还。属官有给事黄门侍郎，掌纠正奏章违失；还有散骑常侍、谏议大夫等，都是谏官。

尚书省，长官为尚书令，下设左右仆射各 1 人为其副。尚书省是执行机构，统管全国的各项政务，职权范围很广，下辖吏、礼、兵、都官（后改为刑部）、度支（后改为民部）、工等六部。六部长官为尚书，与尚书令及左右仆射合称“八座”。

由于三省长官位高权重，是实际上的宰相，因此对于内书令，尚书令常不授人，而以其次官代行其职。于是又有以它官加“参掌机事”、“参掌朝政”的名号，行宰相之职。

三省之外，还有秘书省和内侍省。

秘书省掌管图书秘籍的收藏与整理，长官为秘书监，副长官为秘书丞。属官有秘书郎、校书郎、正字等；又有著作曹和太史曹归其统辖。著作曹负责修撰国史，太史曹负责天文历法之事。

内侍省是内廷的供给侍奉机构，长官为内侍，副长官为内常侍，隋初皆由宦官担任。隋炀帝改内侍省为长秋监，以长秋令、少令为其正、副长官， 皆用士人担任，只是低级役使人员用宦官。

在朝廷，除了上述五省外，还有太常、光禄等“九寺”以及国子、将作等“五监”。它们表面上似乎相当于秦汉的九卿，但实际上由于朝廷大政都归于三省六部了，它们只能办理一些具体事务工作。

监察职官系统

中国的御史监察制度发展到隋唐，已经比较成熟，监察机构的设置更加健全，监察职官的分工也更加细致。

隋初在朝廷设御史台，掌管对百官的纠察弹劾。隋炀帝时又增设了谒者、司隶二台，合称三台。

御史台长官为御史大夫，以治书侍御史为其副，属官有侍御史、殿内侍御史、监察御史等。

谒者台掌奉诏出使，慰抚劳问，并可持节按察地方，受冤狱而奏之。长官为谒者大夫。

司隶台掌京畿内外的巡察，长官为司隶大夫。属官有刺史 14 人，掌全国郡县的巡察。后废司隶台，改派京官以司隶头衔出使巡察。

地方官制

隋初袭用魏晋南北朝以来的州、郡、县三级地方官制。不久，于开皇三年（583 年）省去郡级，改为州、县二级官制，以州直接统县。州设刺史， 县设县令，这时还废除了汉代以来地方州郡长官可以自行辟除僚佐的做法， 一切官员均由朝廷任命、吏部考核。这样就进一步增强了朝廷对地方的控制。

隋炀帝时，又改州为郡，成为郡、县二级的地方官制。郡的行政长官称太守。每当年终时，各郡太守或其副职都要进京述职，称为朝集使。

隋初在州之上还设置总管府，总管刺史加“使持节”，可掌一州或数州的军政事务。隋炀帝即位后便撤消了总管府。

隋朝在地方还设有“行台尚书省”，简称行台省，是中央尚书省在地方的派出机构，权力很大，凡在其辖区之内的州县皆受其节制。

二、唐朝的官制

1. 唐朝的宰相

唐朝的官制是在隋朝基础上进一步得到完备和健全的。从名义上说，三省长官同为宰相，但因唐太宗在即位前曾任过尚书令，所以无人敢再担任此官，遂以其副职左、右仆射为尚书省长官，与中书令、侍中并为宰相。唐太宗时，因中书令、侍中位高权重，不轻易授人，于是又常以它官加“参议朝政”、“参预朝政”、“参知政事”、“参议得失”等名号作为实际上的宰相。后来又有以“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”（代宗时改为二品）的头衔行宰相事的。这样一来，尚书仆射如不加“同平章事”，反而不能参与宰相机务了。

三省长官各有官署，但遇军国大事需共同商议。唐初他们的议事地点在门下省，称政事堂。高宗时，政事堂改设在中书省。玄宗时，政事堂改称“中书门下”，并设置吏房、机务房、兵房、户房、刑礼房等五房，分曹办事， 这样原来仅是宰相议事处所的政事堂便发展成一个宰相的办事机构，以五房处理日常行政事务。肃宗以后，“中书门下”又简称“中书”与中书省不同。政事堂是朝廷的决策机关，凡全国军政机要及五品以上官员的任免升降，都

在这里议决。唐朝宰相一般有数人担任，多时曾达十余人，其中有一位是首席宰相，称为“执政事笔”。安史之乱后，改为宰相们轮流担任首席，十天一更换；德宗时又改为每日一更换，想以此防备宰相专权，但实际作用有限。

唐朝中叶以后，又有以中书令、侍中等宰相虚衔授与地方藩帅的做法， 以示恩宠。这样的地方大吏如来朝廷任职，为了与真宰相区分，便在官称前加“检校”字样。

唐朝中后期，翰林学士一职开始侵夺宰相的权力，对唐朝政治具有一定的影响。唐初曾于禁中设置翰林院，召集了一些文学之士及医、卜、棋、画等有一技之长的人，入内廷值班，随时准备皇帝召见，陪伴皇帝游居宴乐。皇帝有时也召集一些才智之士在此待诏，以备顾问。唐玄宗时，又专设翰林学士院，选文学之士以为翰林学士，专掌拟定皇帝直接下达的重大诏令事。这样便侵夺了中书省中书舍人的制诏之权，出现所谓“内制”、“外制”之分。翰林学士所撰诏令直接从禁中发出，称“内制”，用白麻纸写成；中书舍人所撰诏令通过宰相拟定，称“外制”，用黄麻纸写成。翰林学士因此被称为“内相”。但翰林学士并不是正式的官，而是一种职务，因此没有正式的官阶品秩，名额也无定数。宪宗时，于诸学士中选出一名资高望重的人作为学士院的首领，称“翰林学士承旨”，权任尤重。唐朝后期，皇帝也往往利用翰林学士来对付干涉朝政的宦官势力。

唐代翰林学士入院后，必须见习一年，方加“知制诰”的头衔，具有秉笔草拟诏书的资格。一旦成为承旨学士，很快便可正式拜中书舍人，然后授与宰相官职。这就形成了后世各朝拜相往往选自翰林的传统。

唐代宗时，在内廷又设置内枢密使，专用宦官掌管奏章传递、传达诏旨， 逐渐参与机密。在宦官专权的时候，枢密使可参预朝政，宰相之权多被侵夺。

唐朝也有“三师”、“三公”，同隋朝一样，是属于恩宠性的赠官。

三省六部

唐朝的三省六部体制已经十分完备，各个部门职责明确，部门之间相互配合，又相互牵制；各种职官分工细密，职守分明。又恢复了三省的传统名称：内史省仍称中书省，内史令仍称中书令；门下省的纳言仍称侍中。三省之间的分工是：中书省制定政策，草拟诏敕；门下省审核复奏；尚书省颁发执行。如果中书省所拟诏敕有失当之处，门下省有权予以封驳，要求重拟。对于各部门呈上的重要奏章，必须通过尚书省交门下省审议，门下省认可后， 方准送中书省呈交皇帝批阅；如认为有不妥之处，可驳回修改。由于中书、门下二省官署位于尚书省之北，所以二省合称“北省”，而尚书省被称为“南省”、“南宫”。三省及其长官名称在高宗、武后及玄宗时一度有变更，可参见表 1。

中书省 以中书令二人为长官，又以中书侍郎二人为副长官。重要的属官有中书舍人，掌参议表章、草拟诏敕及玺书册命等。中书舍人因职掌的特点，可以接触机务要政，并可以对军国大政提出自己的初步处理意见，签署自己的姓名，称为“五花判事”。属官还有右散骑常侍二人、右谏议大夫四人，掌供奉讽谏，大事廷议，小事上封事（上呈书面报告）。又有右补阙、右拾遗也是讽谏建言之官。

表 1 唐代三省及其长官名称变更表

门下省 以侍中二人为长官，又以门下侍郎二人为副长官，重要的属官还有左散骑常侍二人，左谏议大夫四人，皆掌规讽过失、谏谕得失。还有给事中四人，掌审核封驳文书。又有左补阙、左拾遗，都是谏讽之官。尚书省以尚书令一人为长官，但此职例不授人，而以其副职左、右仆射为实际长官。尚书省的官署又称尚书都省、都堂。左右仆射下有左右丞各一人，主持省内事务。

尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部。部的长官为尚书，副长官为侍郎。每部下辖四司，司长官为郎中，副长官为员外郎。六部及各司职掌见表 2。(15)

唐代六部分为三等：吏、兵为前行，刑、户为中行；礼、工为后行。各部官员的升迁即按后、中、前的次序递进，这就造成中唐以后六部尚书成为官员迁转的资历，不一定能表示实在的职务。

表 2 唐代六部及诸司职掌表

1. 朝廷的其它事务机构

唐代的中央职官可分为台省官和卿监官两类，前者指三省及御史台，属于政务职官；后者指九寺五监，属于事务性职官。唐代九寺是从汉代的九卿演变而来的，但其权位与职掌已经同汉代九卿大不相同了。唐代九寺是：太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府；五监是：国子、少府、将作、都水、军器。

寺的长官称“卿”，监的长官多称“监”。这些卿监官的政治作用都有限。这里需要说明的是，大理寺与刑部分工不同。大理寺负责审理中央百官犯罪和京师徒刑以上的案件，判决后要送刑部复查，死刑则呈送皇帝批准。刑部则负责全国的司法行政和审判重大案件，凡地方的死刑案件要送大理寺复查。

此外还有秘书、殿中、内侍三省，其长官也都称“监”。秘书省掌管经籍图书之事，下领著作局和司天台。殿中省和内侍省为内廷掌管皇帝诏旨传递和衣食起居等事的机构。

御史台

唐代御史台为最高监察部门，设御史大夫 1 人为其首长，以御史中丞为其副。

御史台下设台院、殿院、察院。

台院有侍御史六人，掌纠察百僚、弹劾不法；审判皇帝特命的案件，并与门下省的给事中、中书省的中书舍人分直朝堂，受理冤讼，号称“小三司”。侍御史还有专人分管御史台官署的日常杂务。侍御史在诸御史中地位最高， 职权最重。

殿院有殿中侍御史九人，掌殿廷供奉之仪式，纠察朝会典礼失仪和随驾检举非违等事。

察院有监察御史十五人，资历浅者称“监察御史里行”，掌监察地方官吏及尚书省的六部。唐代以“道”为监察区，唐太宗时全国划分十道，玄宗时增为十五道。每道派监察御史一人，后来也称巡按使、观察使、按察使等。

御史台三院的设置与明确分工，说明中国封建社会的御史监察制度已经发展成熟。为了保证御史能够独立地行使弹劾权，唐代改变了过去由御史台长官选任御史的做法，而由吏部选任，有些御史还是由皇帝亲自任命的。御史除了具有监察职能外，还有一定的司法审判权，这是中国御史监察制度的一个特点。这种情况除了前面提到的小三司外，如遇有特别重大案件时，可由大理寺卿、刑部尚书、御史中丞共同审理，称为三司推事。

地方官制

唐朝的地方官制，一般说安史之乱以前是州（府）、县二级制；至唐中后期则演变为道、州、县三级制。唐代的州、县都根据当地的地理位置、辖境大小、户口多少以及经济发达程度划分为不同等级。

州的长官为刺史。唐玄宗时一度改州为郡，长官称太守。刺史之下有别驾、长史、司马等官，称为上佐官，他们没有职权，朝廷往往以其品高俸厚安置闲散官员。但是如果刺史缺员，上佐官可以代理州事。刺史之下还有司功、司仓、司户、司法、司兵、司田等曹参军，负责处理各方面的政务，由录事参军事统领。这些官称为判司，具有实权。

县的长官统称县令，其下有佐助之官县丞，有分判众曹、催征租赋的县尉，有掌管文书簿计的主簿等官。

唐代的首都长安和陪都洛阳设府，长官为牧，一般由亲王遥领，实际主持政务的是尹。后来又增加了一些府，都以府尹主事。其下还有少尹、司录参军事等官。唐高宗及武后多居洛阳，因此那里的职官建置略同长安。虽然以后诸帝很少再去洛阳，但其职官衙署并未撤除，只是空存其名，不具实职。

又有都督府，属于大军区性质，管十州以上的称大都督府。长官大都督一般以亲王遥领，由长史主其事。一般的都督皆兼任所在州的刺史。安史之乱后，由于地方节度使势力的膨胀，都督府实际上已不存在了，而“都督” 也只成了“赠官”。

为了加强对周边少数民族的管理和巩固边防，唐朝还在边疆地区先后设置了六个都护府，有大都护府与上都护府之分。长官大都护一般由亲王遥领， 由副大都护主其事。上都护府长官为都护。作为边疆地区的都督府和都护府还管辖着若干羁縻府、州。羁縻是束缚、拢络的意思。唐朝为了便于控制边远的少数民族，在那些少数民族聚居地区设置羁縻府、州作为行政特区，大

者称都督府，小者称州，以当地少数民族的首领为都督、刺史，可以世袭。这些羁縻府州有一定的行政自治权，可不向朝廷交纳贡赋，但必须接受边区都督和都护的辖制。据《新唐书·地理志》记载，唐代的羁縻府州多达 856 个，比内地的府州还多。唐朝实行的这种少数民族自治的羁縻府州制度有助于稳定边疆地区的局势，加强中央同边远少数民族的和睦关系，同时对于这些少数民族地区的经济开发和文化发展也是十分有利的。

唐朝中后期节度使势力大增，发展成割据一方的地方分裂势力，最终导致了唐朝的灭亡。

唐玄宗时为了加强边防的军事力量，在沿边设置八个节度使，统辖边地军队，本是军事将领。安史之乱爆发后，中原用兵，于是内地也设节度使。为了适应战争形势的需要，节度使不仅领兵，而且兼任所在州的刺史，兼理民政。后来节度使又都加京官和御史大夫头衔，又兼观察使（原为监察官员， 后渐兼理民政，统管一道或数州）、营田使、度支使等，于是集军、政、财、监察诸权于一身，成为割据一方的藩镇。中唐以后，节度使的辖区也称道， 后来全国划成四十余道。这时的道已不是唐初那种单纯的监察区划，而成为实际的行政区划了。这种道也称为方镇。所以节度使对所属各官大多是自行任命的，除了设置原有的武职、文职官员外，还有一套幕僚班子。节度使把许多重要的职务委派给这些幕僚去担任，于是称他们为差遣官。这些幕职人员未经朝廷任命，有些差遣也非正式职官，无品阶，这就要向朝廷申请，授予他们郎官、御史等头衔。

这种办法称为“检校”。检校原为查核、察看之意。东晋最早设置检校御史，掌地方监察。至唐初，为暂时代理某官的意思；玄宗以后变为加官性质，凡加“检校”之官，皆无实职。

三、隋唐的品阶勋爵制度

为了区分各种职官地位的尊卑，隋唐时期还建立起一套比较完备的品阶勋爵制度。

职事官和散官

隋唐职官的名称可分为职事官与散官两类。中央的三省六部、九寺、五监和地方的州、县各官，都有明确的职掌、权限，它们属于职事官。另有一些官称，只能表示官员的身份地位而无实际的职权，叫作散官。

对于职事官按品阶划分等级。隋文帝时定为九品三十阶。炀帝时取消上、下阶的分法，只把九品分为正、从，共十八阶。唐朝又恢复了三十阶，只是正一品不授人，实际是二十九阶。对于每一阶给予一种官称，就是文散官的官称（见表 3）。此外还制

表 3 唐代文散官阶表

定了武散官三十一阶，这里不再详举。

职事官都是流内官。对于官府中的胥吏来说，则属于流外官和视流外官， 也各按九品分等。这些流外官经过一定的考课，可以升入低级的流内官。

在隋唐，九品以上职事官都带与品阶相应的散官称号，叫作“本品”。如果本品高而职事官低时，称为守某官，如果本品低而职事官高者，称为行某官。官员的待遇都以散官品级而定。

勋官与封爵

勋官原是赏给立有战功将士的荣誉称号，后来也赏给文职朝官。隋文帝定勋级十一等，唐高宗时确定为十二转（见表 4）。勋官只是虚名，既无职权，也没有固定待遇。

表 4 唐代勋官十二转

隋唐都实行九等爵制，爵名略有不同。表 5 为唐代爵位级别表。表中所列食邑户数只是虚名，称为虚封。只有特别标明“食实封”或“真食”时， 该官才能得到实在的封户，向他们收取租调。这种实封的经济利益可以世袭。

表 5 唐明爵位表

1. 俸禄

唐朝官员的俸禄包括禄米、俸料、土地三大项。

唐朝官员的禄米数量比隋朝有所减少，以年计数，分十八级发放，外官比京官减一等。若官员年终考绩得上等的，还可以获得奖禄一季或一年。官员每月还有月俸钱以及作为饮食杂用补贴的料钱，称为俸料钱。

唐朝官员还按品级得到职分田，如一品为 12 顷，递减至九品为 2 顷 50 亩。如被免官，要退出这些田地。从历史文献记载看，政府不一定实授这些田地，于是折合成粮食发给。

隋唐还规定，根据官员的散官品阶，决定官员的不同服饰。因此从官服的颜色、冠的形制、笏板的质料和佩带的饰物上，就能看出官员品阶的高低。佩带的饰物主要有腰带和鱼符。鱼符源于古代虎形兵符，以显示官员的权力。唐代因避讳，改为鲤鱼符，并有鱼袋盛放（武则天时，一度改为龟符、龟袋）， 规定五品以上官员必须随身佩带。了解官品同服饰的关系（见表 6），对于

我们正确理解历史文献、诗文等是有帮助的。

表 6 唐代品官服饰表

四、五代十国官制

五代十国官制大体沿袭唐制，朝廷以三省六部为主干；地方官制也是州、县两级，州设刺史，县设县令，重要城市设府。变化较突出的是枢密院地位提高。唐代宗时设内枢密使，本由宦官担任，掌传递诏旨密奏。唐末改由士人充任。至后唐时，枢密院长官枢密使可参议军国大政的决策了。后周规定枢密院专管全国军事，不管民政。这种情况进一步发展，就形成了宋代中书、枢密对掌文武二柄的职官体制。

五代十国的各个政权是唐末藩镇割据势力的延续，他们依靠武力维持统治，因此对于麾下的幕僚给予重用，对于许多重要职务作为临时差遣委派幕僚去做，这样就使旧有的一套正式官职近于虚设。这时期的官制虽然基本沿用唐制，但各朝又有不少变化。