第七节 清朝的职官制度

一、清朝内阁与军机处的设立1.议政王大臣会议的废除

清统治者入关前，曾有“议政王大臣会议”，由八旗的诸王和总理旗务大臣组成，凡朝廷的军国大政，都要由它讨论和决策。这说明，议政王大臣会议是满洲贵族控制朝政、维护自己利益的特权机构，这必然同封建的中央集权和君主专制发生矛盾和冲突。所以清王朝统一中国后，封建皇帝便通过允许蒙、汉大臣参加议政和设立内阁等办法，逐步削弱议政王大臣会议的权力，并最终于乾隆五十七年（1792 年）明令正式予以裁撤。

清内阁的设立

清朝入关前，朝廷设有内三院，即内国史院、内秘书院、内弘文院，分掌记注皇帝起居、编立史册、撰写实录、草拟国书制敕及为皇帝进讲等。内三院设大学士、学士等，可参预国家机要。顺治十五年（1658 年），清朝改内三院为内阁，设大学士，加殿阁头衔，满汉各半。并且仿照明朝制度，规定凡各处官员上呈的奏章，先由内阁代拟批旨（替皇帝拟出几种处理意见）， 再进呈皇帝；对于皇帝的诏令，也由内阁下达六部等衙门执行。开始时，由于规定大学士仅为五品官，至使内阁的权势反而低于原内三院。但是由于清朝皇帝利用内阁抑制议政王大臣会议的权势，使内阁的地位不断得到提高。雍正时，内阁大学士的官位品级升为正一品，成为朝廷的最高级官员了。不过，自军机处成立后，取代了内阁的许多职权，内阁官员也只是处理一些例行公事了，这时的“大学士”也成了文臣的一种荣称。

关于南书房

南书房在乾清宫的南庑，原是康熙皇帝读书之处，后来又选召翰林等官入内当值，称为“南书房行走”。康熙皇帝在闲暇时，便由他们陪侍赋诗作画等，进而参预机务，秉承皇帝旨意，起草诏令，一度成为发布政令之所在。不过，南书房只在康熙帝时才具有这种特殊地位。

军机处的设立

雍正七年（1729 年），正值清军在西北与准噶尔部作战，为了能及时处置军情，遂在内廷设军需房，直接转达前线军情及皇帝旨意，这样既可省去内阁的复杂手续，而且不易泄密。后又称军机房，雍正十年（1732 年）正式改称“办理军机处”，简称军机处，其职权也扩大为参预全部军国大政。由于军机处转达皇帝旨意、处置政务效率高，使得皇权专制达到最高峰，所以尽管它不是正式官署，却一直保留下来，并在清朝历史中发挥了重要作用。军机处设军机大臣，称为“军机处行走”、“军机大臣上行走”，无定

员，多者六、七人，一般以特选的大学士、尚书、侍郎等官充任，清末也有

亲王入选。领班的军机大臣叫作“首揆”。

军机大臣在军机处轮班值日，准备皇帝随时召见，商议军国大政。军机大臣也要根据皇帝意见拟定谕旨，发布到有关部门，叫作廷寄。当时，内阁发出的各种文件叫“明发”，相比之下，军机处的廷寄较明发具有勤、速、密的突出特点。

对于资历浅的军机大臣，授予“军机大臣上学习行走”，其地位稍低， 班次在后。军机大臣的僚属称为军机章京，俗称小军机，主管军机处的日常文书工作、撰拟谕旨、文稿等。

二、其它中央行政机构

清朝中央行政机构的设置和职掌，如六部、九卿、五寺、二监等，都和明朝一样，只是理藩院为清朝所特设。

理藩院，设尚书、侍郎为正副长官，专门掌管蒙古、西藏及新疆各地少数民族事务。此外，理藩院也分管部分外交、通商事务，如设俄罗斯馆等， 直至咸丰时才把外交、通商等职掌划归总理各国事务衙门。

三、清朝的都察院

清朝的都察院同明朝一样，是全国最高监察机构。以左都御史、左副都御史为正、副长官。明朝作为独立的监察机构六科给事中，在清朝归并入都察院。

清朝把全国划分为十五道监察区，都察院设十五道监察御史分掌稽核各道的刑名案件等，并且有权稽察在京各衙门事务。

都察院还在京城设五城察院，分东、西、南、北、中五城，每城设一衙门，以巡城御史为长官，专察京城地方的机构和官员。

此外，清朝督察院还设有宗室御史处，专门稽察宗人府事务；设稽察内务府御史处，专门稽察内务府事务。

四、清朝的地方官制

清朝的地方行政机构一般可分为省、府（州、厅）、县三级。

省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督和巡抚在明朝都是属于都察院的差遣职官，在清朝则成为正式的地方高级官员了。

总督一般管辖两省至三省，但四川总督就只管四川一省。总督例兼兵部尚书和都察院右都御史衔，这就使他掌握了数省的行政、军事、监察大权。总督又可称为“制军”、“制台”。

巡抚为一省的最高军政长官，例兼兵部侍郎、都察院有副都御史衔，这样便有权统管全省的行政、军事、监察等大权了。巡抚又可称为“抚军”、“抚台”。

督、抚之下设布政使，掌管一省的财赋、民政。布政使又可简称藩台、藩司。

又设按察使，掌管一省的司法、监察以及驿传事务。按察使又可简称臬台、臬司。

清代对于督抚、布政使、按察使，可合称三大宪。

清初，布政使下设左右参政、参议，驻守在某一地方，称为守道；又按察使下设副使、佥事等，可去分巡某一地方，称为巡道。乾隆时裁撤上述参政、副使等官，专设分守道、分巡道，带兵备衔，管辖府州，成为省和府州之间一级机构，叫作道员。在名义上，道应是省的派出行政机构。清朝还设立一些专业道员，如负责河务的，负责盐、茶、粮等。

省下设府，以知府为行政长官，掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。此外，顺天府和奉天府，分别是京城和陪都，地位较一般府要高， 设府尹为其长官。

还有与府同级的直隶州，直属于省，以知州为其长官。有属县。又在少数民族地区设立有直隶厅，直属于省，以同知、通判为长官。

府下设县和散州。县是地方行政的基层组织，长官为知县。散州多是因地而特设的，也以知州为其长官。

五、清朝末年的官制改动

清朝后期，西方帝国主义闯进了中国的大门，他们借口通商，一步步侵夺中国的主权。这时一些人想通过变法维新达到富国强兵的目的。新的形势迫使清政府对封建的职官制度不得不做某些调整。政府部门有增有减，有的改名。但是已经丝毫不能挽回整个封建制度的垂死命运了。

六、清朝的爵禄品级和官员服饰

1. 清朝的封爵

清朝的封爵分为王爵与世爵两套。王爵也称为显爵，是封给满族宗室的， 最初为十二等，乾隆时增为十四等，见表 8。当然表中出现的只是体现了名号上的等级差别，并非实指。另一套世爵是封给功臣贵戚的，见表 8。这些爵位中，有的又再分为一、二、三等。清朝取消了勋，有些勋名用于爵名了。

表 8 清朝爵号表

表 9 清朝文武官品阶表

清官的品阶

清朝文武官员都分为九品，每品有正、从，共十八级。清朝的文武散官官阶也是十八级。见表 9。由于品级的不同，朝廷授官的规格、使用的授予文书形式也不同。

清官的俸禄和服饰

清朝官员无论满汉、文武，其俸禄一律按品级定高低，以俸银和禄米发给。在外武官不支禄米，折合薪银发给。官员们除了正俸外，还有皇帝赏赐的“恩俸”以及养廉银等。

清朝官员的服饰与过去有较大区别，官员的服色不分品级，只有皇子和特别赐允的亲王、郡王可用金黄色，百官袍服一般为石青色或绀（深青带红） 色。清朝官员服饰的重要区别在于“顶子”和“补子”。顶子是指帽顶上的帽珠。不同品级的官员，所用帽珠的质料也不同，见表 10。当官员被罢免时， 首先要摘去头上的帽子，因为帽珠是他的身份的重要标志。

表 10 清朝冠顶、补服饰物表

清朝官员在袍服外面要罩一件襟褂，叫作补褂。补褂的前胸和后背各有一块绣成的方形图案，称为补子。补子的图案是文官为鸟类，武官为兽类； 御史监察系统的官员则不分官品，都绣獬豸（xièZhì），因为传说这种神兽能辨曲直。

此外，清朝高级官员帽顶后面还拖着一束孔雀翎毛，称为花翎。翎上的圆圈状花纹叫眼，于是又以眼的多少显示等级，有单眼、双眼、三眼之分。自唐朝以来，明黄色（淡黄）成为皇帝的专用颜色，这是出于五行说以

中心属土，色尚黄的理论。

由于清统治者信奉佛教，佛教的念珠也影响了清朝官员的服饰。清朝规定，官员在穿朝服时，都要在颈项上佩带 108 颗圆珠，称为朝珠。不同品级官员的朝珠质料与穿珠丝线的颜色也都不同。

（许树安）

注释：

(1)《史记·五帝本纪》。(2)郭沫若：《金文丛考》。

(3)《左传·僖公二十四年》。(4)《左传·成公二年》。

(5)《史记·齐太公世家》。(6)《汉书·百官公卿表》。(7)《汉书·中山靖王传》。(8)《汉书·诸侯王表序》。(9)《晋书·职官志》。 (10)《宋书·百官志上》。

(11)(12)《通典·职官六》。(13)(14)《唐六典》卷 1。

(15)引自左言东：《中国政治制度史》。(16)《明史·职官志一》。