四、责任政府的建立

19 世纪 20 至 30 年代英属北美殖民地改革运动持续不断并最终演变成

1837 年的起义，使英国政府受到了很大的震动，同时，也引起英国政界围绕其殖民政策的纷争。当时辉格党政府一方面受到托利党的攻击，托利党认为北美殖民地的局面是由于辉格党政府管理方面的错误造成的。另一方面，辉格党政府受到激进派的冲击。激进派在殖民地问题上存在明显的分歧。一种普遍的理论认为，殖民地成熟必然要与母国分离，自治政府的实现必然是独立的前奏，英国用于殖民地的费用可能只是赔本的负担。另外，以吉本·韦克菲尔德和德拉姆等人为代表的所谓“激进的帝国主义分子”或“殖民改革派”则提出新自由主义殖民政策理论。这种理论认为，殖民地绝不会是英国的负担，只要进行精心组织移民，加强对殖民地的开发，殖民地将会成为英国有价值的资本输出地和商品销售市场；实现自治政府的充分权利绝不会破坏帝国的统一，相反，感恩和利益的纽带会使殖民地与帝国更紧密地结合在一起，而如果英国不给予海外臣民充分的权利，反而会驱使他们走向离异。这两种理论虽有差异，但都是对英国传统殖民政策的否定。基于这些看法， 英国的激进派普遍支持英属北美殖民地的改革运动，甚至对 1837 年起义也深表同情。1838 年，英国梅尔本政府决定派遣德拉姆作为高级专员和总督前往北美殖民地平息动乱，并对起义的原因进行调查，提出相应的对策。英国政府委以德拉姆如此重任更多的是出于这样的政治考虑，即德拉姆是著名的激进派，在 30 年代英国的议会改革中发挥了突出的作用，不仅使他在英国享有很高威望，而且享誉殖民地，是英国改革派和殖民地改革派都能接受的最佳人选。

德拉姆到任之时，上下加拿大的起义高潮已经过去，只有一些小规模的动乱。德拉姆采取了一系列应急措施以稳定秩序，其中主要是解决起义人员的处置问题，发布了一项范围很广的赦免令，绝大多数起义人员免于被起诉， 只有帕皮诺、麦肯齐和 14 名领导人被禁止回国，否则处以死刑，另外 8 名起义者被流放到百慕大。德拉姆对起义者的态度较之上加拿大政府的做法要宽容得多。由于百慕大不属于德拉姆的管辖范围，他的国内政敌乘机以他向百慕大流放人是越权行为为借口，向德拉姆和梅尔本政府发起攻击，致使当初曾表示给予德拉姆“最坚定和毫不退缩支持”(9)的梅尔本被迫无奈也对德拉姆进行责难，德拉姆一气之下辞职，结果，他在北美殖民地只呆了 5 个月。然而，在这短短的时间内，他与韦克菲尔德和查尔斯·布勒一起对上下加拿大的问题进行了深入的调查和研究，收集了大量有价值的材料，并在 1839 年回国后，向英国殖民部提交了历史上有名的“关于英属北美事务的报告”， 又称“德拉姆报告”。

“德拉姆报告”涉及移民、公共土地、教育、运河建筑、地方政府、司法财政以及资源等领域，对每个领域的问题进行了分析并提出相应的改革意见，其中建立责任政府、帝国与殖民地事务分离和上下加拿大两省联合的建议是最主要的，也是最重要的。

首先，德拉姆在报告中对殖民地寡头统治集团进行谴责，认为他们长期把持政权，与议会严重对立，与公众的意愿相悖，是殖民地发生动乱的主要原因。他写道：“难以理解英国的政治家怎么设想代议制能够与非责任政府成功的结合。”(10)如果听任一小撮特权集团专制的局面继续下去，只能加大

殖民地的离心力，因为，这种局面是不能容忍的，因此，应该把英国的内阁制应用于殖民地，在殖民地各省建立责任政府。他认为，给予殖民地一定的自治权并不意味着殖民地与母国分离，相反，这种“信任”与“宽容”的政策可以大大加强加拿大人对母国的忠诚感情。他强调指出，联系的纽带不是靠法律的恐怖和军队的强力，而是靠与“自由”和“文明”相联系的英国制度。他相信，一种感恩的感情和共同的利益会使殖民地与英帝国更加紧密地联系在一起。

其次，德拉姆在报告中认为，英国政府以往实施的通过保护总督和行政权的独立性来维持其对殖民地的控制的政策造成了种种不良的后果，其中主要是英国政府往往直接卷入产生于地方原因而与帝国利益无关的纠葛，这种弊端必须克服。为此他提议，要把殖民地管理中的帝国事务与殖民地事务加以区分，英帝国只控制与帝国有关的事务，诸如殖民地宪法制度的改变、殖民地立法、外交政策、对外贸易、公共土地等，而所有其它事务则交各省的责任政府管理，这样使帝国超脱殖民地事务的纠葛，从殖民地党派之间的矛盾中解脱出来，既不损害帝国的主要利益，又有利于缓和帝国与殖民地的矛盾，有效地维护英帝国的统一和团结。

再者，他在报告中认为，英裔和法裔的种族矛盾是引起殖民地动乱的另一个根源，然而他把主要的过错归于法裔，他认为，法裔加拿大人是因循守旧的，“要在新的，不断进步的世界上保持一个陈旧的、停滞的社会”，(11) 他们的文化观念和种族分裂主义使他们阻碍所有的商业发展和反对一切增加英国人的措施，“他们把这个省看成他们的庇护所；把它不是看作有待开发的土地，而是看作一个已经开发完毕的土地”(12)。因此，他认为，只有责任政府是不够的，必须采取措施同化法裔，消除法裔民族主义的奢望。他提议， 将上下加拿大联合成一个省，实行按人口比例选举的议会制。他设想，上下加拿大合并，两地英裔汇合再加上英国新移民的迁入，很快会造成英裔人口对法裔的优势。这样一来，责任政府将会牢牢掌握在英裔手中，从而迫使法裔永远服从英裔的意志，法裔就会逐渐放弃分离的思想和宗教信仰，和平地同化进英裔社会，从而不仅永久地结束民族纷争，而且会促进经济迅速发展， 因为，英裔可以不受阻碍地发展圣劳伦斯商业和整个加拿大的经济。

“德拉姆报告”的主要目的就是针对当时英属北美殖民地的现实，为了更有效地维护英国的殖民统治而出谋献策，其中某些政策带有明显的种族偏见和歧视。同时，这个报告所倡导的政策反映了对英国传统殖民政策的调整， 这调整体现了英国对殖民地的一定让步，而这些让步又在一定程度上推动了殖民地的改革和发展。

“德拉姆报告”引起了不同的反响。上下加拿大的寡头统治集团和托利党人不能容忍对他们的指责，更不能接受建立责任政府的建议，因为这意味着他们传统权力的丧失。但是，下加拿大的托利党对联合的建议颇为赞赏， 因为这样他们就不会再单独面对一个强大的法裔集团了。法裔不能忍受“报告”的种族歧视和同化政策，只有上加拿大的改革派诚心实意欢迎这个报告。英国政府对“德拉姆报告”的反应极其冷淡。1839 年 10 月 14 日和 16 日， 执掌殖民部的约翰·罗素勋爵从伦敦发出两道指令，在第一道指令中，罗素明确宣布反对责任政府，他指出，总督接受国王的命令，他的殖民地行政委员会的意见可能与这些命令不一致，“如果他服从英国的指令，那么就完全不负宪法责任；另一方面，如果他遵循其行政委员会的意见，那么他就不再

是一位臣服的官员，而是一位独立的统治者。”(13)同时指出，英国政府能看到殖民地的事务能够与殖民地人民的意愿和谐一致予以管理，但是，归根到底，帝国的政策高于殖民地的要求。在第二道指令中，拉塞尔授予殖民地总督在必要时改组行政委员会的权力，他说“只要公共政策有足够的理由要求采取这样的措施，总督随时可以这样做”(14)。这两个指令说明，英国政府无意放弃传统的殖民制度，仍然认为责任制是损害其殖民统治的，同时也表明， 英国政府有意摆脱殖民地寡头统治集团这个声名狼籍的政治包袱，不想再把它作为政治上的依靠对象。这一点既可说是“德拉姆报告”影响的结果，也可以说是 1837 年起义对英国打击的产物。1840 年，英国议会通过一项关于上下加拿大联合的法案，该法案同意两个加拿大省合并，同时规定两个部分在新的联合议会中享有同等数量的代表权，在总数 84 个席位中各占 42 席。这表明，英国政府只是部分地接受德拉姆的联合建议，因为该法案把德拉姆提出的关于按人口比例的代表制和责任制这样的本质内容抛弃了。英国政府之所以这样做，除了其继续奉行传统殖民政策外，不能忽略这样的事实：当时上下加拿大的法裔人数仍大大超过英裔人数，如若实行按人口比例的代表制，将造成法裔议员在议会占优势的局面，这是英国政府最不愿意看到的。英国政府一方面想摆脱寡头集团，维护总督的独立统治，另一方面又想在没有责任制政府条件下，保持与议会的“协调一致”，这种“双重”立场事实上是难以持久的。因为，对总督来说，如果他执意坚持英国政府的指令，势必会产生独断专行；如果要同议会保持一致，必将导致事实上的责任政府。殖民地的改革派正是抓住这后一种可能性，迫使总督逐步走上责任政府的道路。

1839 年秋，查尔斯·波利特·汤普森接替德拉姆出任英属北美殖民地的总督，实现上下加拿大联合的任务落在他的肩上。在下加拿大，他径直通过一个特别委员会通过同意合并的决议；在上加拿大，他说服议会，不顾寡头集团的反对，由立法委员会通过同样的决议。他在采取这些措施促进联合的同时，允诺开建公共工程和提供 150 万英镑的贷款。这些政治经济措施不仅大大缓和了英国与殖民地的矛盾，而且也使汤普森赢得了较高的声誉，为此， 在他上任的第二年被嘉封为西德纳姆伯爵。然而，西德纳姆很快发现，恪守英国政府所规定的“双重”原则是极其困难的。他有意选择中间派人士组织政府，突出其无党派的色彩，同时极力拉拢改革派，修好与议会的关系。虽然这些措施收到一定的效果，总督与议会的关系有了明显的改善，但始终难以消除与改革派在责任政府问题上的分歧。西德纳姆曾把改革派领袖鲍德温拉入政府，但在第一次联合议会召开前夕，鲍德温要求建立一个改革派政府， 西德纳姆予以拒绝，鲍德温辞职。联合议会召开以后，鲍德温又在议会力促通过一系列要求政府向议会负责的决议案，西德纳姆赶紧指使其中间派支持者哈里森提出修正案。修正案肯定了政府与议会之间协调的必要性。但删除了责任政府的要求。由于改革派尚未成为一个统一的、在议会居多数地位的政党，他们意识到即使否定哈里森修正案，也不可能使自己的议案获得通过， 所以接受了哈里森修正案。但是，事实已经很清楚，一旦改革派形成统一的、在议会占多数地位的政党，那么，西德纳姆的折衷调和就会陷入绝境，“双重”原则必然破产。

西德纳姆总督与议会改革派之间的分歧之所以最终没有导致公开的重大冲突，一方面是由于西德纳姆采取灵活的现实政策，在责任政府的原则问题

上做了实际让步，另一方面则是由于改革派处于分裂状态，尚未形成足以与总督抗衡的力量。而造成改革派分裂的原因既有政治问题，又有种族问题。法裔一直对上下加拿大的合并计划愤愤不平，起先反对“德拉姆报告”的“英国化”政策，后来对英国议会的“联合法”中剥夺法语为官方语言、强迫下加拿大分担上加拿大的繁重债务，以及让 65 万人的下加拿大与拥有 45 万人的上加拿大平分议会代表权等种种不平等的规定耿耿于怀，这种情绪使法裔改革派对英裔改革派领袖鲍德温及其助手弗朗西斯·欣克斯联合起来共同争取实现责任政府的主张缺乏热情。加拿大联合成为事实后，法裔逐步认识到联合给法裔社会带来的有利条件：法裔社会传统制度原封未动，平等代表权为挫败“英国化”政策、维护法裔的利益提供了保障。法裔改革派也随之对英裔改革派的联合主张热心起来，在法裔改革派领袖路易斯·拉方丹的积极活动下，英裔和法裔改革派最终同意联合，把争取实现责任政府作为共同的政治目标。

1841 年 9 月，西德纳姆不慎从马上摔下而猝然去世，查尔斯·巴戈特接替他出任加拿大总督。当时英国托利党取代辉格党执政，斯坦利伯爵执掌殖民部，斯坦利比拉塞尔更有决心反对责任政府。巴戈特到任后发现英国的政策与加拿大的事实相距太远了，西德纳姆的“双重”政策濒于崩溃的边缘。任命中间派组织政府根本不可能得到议会多数的支持，在托利党和改革派之间搞平衡同样不现实，要使政府得到议会多数的支持，只有一种选择，就是依靠拉方丹所代表的法裔集团。没有这个党派的支持，任何党派在议会都将无所作为。1842 年，巴戈特屈尊邀请拉方丹参加政府。拉方丹懂得法裔改革派与英裔改革派之间维持联盟的重要性，坚持也要让鲍德温参加政府。而鲍德温则坚持改组政府，解除一些托利党人的职务。巴戈特没有别的选择，以议会不举行不信任投票为条件、改组了政府，鲍德温、拉方丹等 5 位改革派领袖参加了政府。这个政府仍然是一个多党联盟，总督依然掌握独立的最高权力，责任政府没得到正式的承认，但是，总督不得不选择议会多数派领袖参加政府这种事实已经说明责任政府已近在咫尺了。正如巴戈特给斯坦利的信中说：“不管责任政府是公开承认，还是策略上默认，实际上已经既成事实了”。(15)

1843 年，巴戈特因健康原因退休，刚刚卸任牙买加总督的查尔斯·梅特

卡夫继任总督。他决意扭转巴戈特的政策及其后果，维护总督独立的统治权。11 月，当鲍德温和欣克斯要求政府应得到对所有官员的任命权时，梅特卡夫以这是国王的特权为由，断然拒绝，政府除一人之外集体辞职，议会以“信任票”方式支持政府，梅特卡夫又解散议会，总督与改革派的关系破裂，形势骤然紧张，终于在 1844 年选举中发生了严重的暴力冲突。在选举中，总督及保守势力谴责改革派是贪婪的、不忠诚的权力欲者，极力败坏改革者的声誉，同时严重的骚动又引起中间派的恐慌，而保守派联合起来与总督并肩战斗，结果改革派只在原下加拿大获得胜利，而在原上加拿大遭受失败，保守派最终取得议会的微弱多数。从表面上看，责任政府的事业随着改革派的挫折而受到了打击，而实际上却是朝着这个目标迈进一步，因为，总督梅特卡夫必须依赖议会的这个多数来对付改革派，他必须顺从政府成员，否则难以维持其统治，这样，政府更象一个责任内阁，总督不过是一位总理。

1846 年，罗素政府在英国上台，格雷被任命掌管殖民部。格雷在 1846

年 11 月和 1847 年 3 月给新斯科舍的两份信中说，没有可能也没有必要让英

属北美殖民地各省政府处于与其居民对立的地位，这些政府只能按照当地居民的愿望才能维持下去，在殖民地实现充分的、直接的内阁制的时机已经成熟。(16)1847 年 1 月，德拉姆的侄子埃尔金伯爵被派往加拿大接替梅特卡夫任总督。埃尔金信奉其叔父的思想，立志完成其叔父的事业；同时在加拿大几个月的时间使其深信，在一个让政治和种族冲突以及经济危机搞得纷乱的社会中，总督与一党一派结盟反对改革，甚至与英裔结盟反对法裔都会触发新的起义。1848 年 1 月，改革派在议会选举中取得席位，为埃尔金实现责任政府提供了良机。埃尔金征得格雷的同意，正式召请鲍德温和拉方丹组阁。3 月 11 日，加拿大省的第一届责任政府诞生。经过长期的斗争，责任政府终于

以和平的方式实现了。虽然，当 1849 年议会通过“暴乱损失补偿议案”，决

定对 1837 年起义中受到损害的个人予以补偿时，托利党人以这是对“暴乱” 补偿为借口掀起骚乱，袭击改革派大臣的住宅，用石头砸埃尔金的马车，一伙暴徒甚至闯入蒙特利尔大厅进行抢劫和焚烧，企图使责任政府逆转，但是， 责任政府是大势所趋，托利党人极其孤立，不得不偃旗息鼓。

沿海各省的改革运动相对于加拿大省一直比较平静，但其中新斯科舍的改革运动一直很活跃，为英属北美殖民地的改革运动做出应有的贡献。1839 年，约翰·罗素伯爵在英国议会公然反对德拉姆报告中在殖民地建立自治政府的建议，顽固坚持只有杜绝自治政府，才能维护帝国统一的立场。新斯科舍的改革派领袖约瑟夫·豪挺身而出，连续发表 4 封公开信反驳罗素的观点， 同时，利用罗素授权总督改组政府的机会推动实现责任政府的斗争。1840 年2 月，在豪的鼓动下，议会对政府投了不信任票，虽然总督拒绝解散政府， 但这次斗争迫使英国政府召回总督。正是由于新斯科舍的改革派始终保持强大的势头，1846 年 11 月 3 日，格雷写信给总督约翰·哈韦，责令他实行责

任政府。在 1847 年议会选举中，改革派大获全胜。1848 年 1 月 28 日，新斯科舍建立了改革派的责任政府，比加拿大省早两月。随着新斯科舍和加拿大省责任政府的建立，爱德华太子岛(1851)、新不伦瑞克(1854)、纽芬兰(1855) 陆续建立了责任政府。

19 世纪 40 至 50 年代英属北美殖民地各省责任政府的建立，标志着英国殖民统治政策和殖民地地位的重大变化。首先，在统治形式上，那种总督在殖民地的权力至上、英国通过总督对殖民地实行直接政治、经济和军事统治的时代宣布结束，开始实行一种新的统治方式，各省的行政委员会变成内阁， 内阁成员不再由英王任命，不再向总督负责，而由议会中取得多数席位的政党组阁，内阁对议会负责。司法委员会变成了上院，虽然总督有权否定或延迟议会的议案，但他在更多的情况下只能充当名义的首脑。其次，随着统治方式的变化，国家的权力发生部分的转移，殖民地议会权力增大，殖民地地方事务由责任政府负责，英国只控制与帝国直接有关的某些权力。虽然，英国对殖民地的法律仍高于殖民地的法律，外交和防务仍由英国控制，但是， 英国的统治权力大大缩小了。这些说明，英国传统的总督直接统治的政策转变为殖民地自治的政策。

英国殖民政策的这种变化，首先归因于殖民地人民长期不懈的斗争，其中既包括暴力起义，也包括和平改革运动，这些斗争动摇了英国的殖民统治， 迫使其不得不实行让步，一步步实现改革。同时，推动这种变化的重要因素来自英国国内政治经济的变化。19 世纪 40 至 50 年代，英国完成工业革命， 经济迅猛发展，达到了“世界工厂”的极盛时期。在政治上，工业资产阶级

逐渐掌握政权，开始改变以往的保护关税的政策，推行自由主义政策，它的殖民政策随之发生明显变化，在以往，英国对殖民地的掠夺主要通过军事、政治和经济的强制手段，限制殖民地工商业的发展，禁止殖民地的贸易，维持殖民地原料产地和销售市场的地位来实现的；而现在，一般而言，英国的工业品纵横天下，仅靠自由竞争就拥有绝对优势，获取巨大的利润，而且这种政策冠冕堂皇，比原来的政策更有欺骗性，更容易达到目的。因此，旧的殖民政策过时了。与新的掠夺手段相适应，英国对其殖民政策进行调整，在一定程度上放松对殖民地的政治控制，允许殖民地在一定限度内享有自治权。正是在这种背景下，英国政府逐渐接受“德拉姆报告”的建议，同意殖民地建立责任政府。因此，责任政府的实现，对英属北美各省来说，是人民斗争的胜利果实；对英国来说，则是它在新形势下为维持殖民统治而进行的一次调整。

注释

(1)(2)(3)(4)(5)(6)(7)(8)(9)Edgar Mclnnis， Canada， A Political and Social Histo－ry(Toronto，1982)， pp.480， 250， 251， 252， 255， 255， 258， 258， 264.

(10)(11)(12)雷金纳德·库普兰：《德拉姆报告》，(英文)，1946 版， 第 51，23，33 页。

(13)(14)(15)(16)Edgar Mclnnis 前引书，pp.271—272， 272， 277， 278.