八、国家地位的上升

第一次世界大战给加拿大提供了一个提高国家地位的机会。在其后的 10 年间加拿大得以将博登的理想与实践以正式形式确定下来，使加拿大在由殖民地到主权国家的发展道路上迈出了决定性的一步。

尽管凭藉在第一次世界大战中表现出的势力，加拿大在国联中获得了同许多主权国家同等的席位，但从理论上说，它仍然是隶属于英帝国的一块殖民地。英国议会通过的法令适用于整个帝国，伦敦政府有权否决自治领政府的行政措施。由英国政府任命并直接听命于殖民部的总督，可以将任何法案划归须经伦敦批准的行列。更为重要的是，自治领不能享有治外法权，即不能将其法律用于超出其疆界以外的公民。英国枢密院仍保留着司法上的终审权。加拿大的宪法只是英国的一个条例，只有威斯敏斯特议会才有权修改。另外，第一次世界大战以后的加拿大基本上仍恪守帝国统一外交的原则，自治领既不能与外国签订条约，也不能在国外建立外交使团。

当然，对自治领的诸多限制往往是形式甚于实际。即使如此，这些限制对于 20 世纪蓬勃发展的加拿大政治、经济社会仍旧是一种不小的束缚。

自治领与母国之间最为突出的矛盾表现在帝国统一外交的执行上。获得相当发展的加拿大迫切需要提高自身在国际上的地位。因此特别关心自己的外交权利。在 1917 年的帝国战争会议上通过了一项决议，提出召开宪法会议来调整和规范自治领与母国之间的新式关系。其中一条内容就是让自治领在对外政策和与帝国有关的“所有重大事务”的磋商上享有充分的发言权。这一新规则曾被博登设想为战后联邦体系的基础。统一外交的原则仍然保留下来，尽管这里所谓统一并不意味着所有决定都须出自英国政府之手，而是以自由参加的形式策划出联邦统一的外交政策，然后交由外交部执行。劳合·乔治在 1921 年对这一变化作了形象表述：“过去是唐宁街控制帝国；现在则是帝国掌管着唐宁街。”(14)

然而，帝国统一外交的设想在实践中是难以行得通的。各个自治领在利益、兴趣上的差异使“统一”近乎不可能。即使各方均参与进来，这种机械性的安排对应付国际紧张局势也显得笨拙、迟钝。

对于加拿大来说，要在世界上确立自己的地位，首先必须在外交权利和英联邦内的宪法地位上有所突破。由于帝国统一外交规则的影响，加拿大既没有处理对外关系的主权，也没有处理对外关系的机构。争取外交自主权的努力是连续几任总理的奋斗目标。随着帝国内部形势和国际环境的变化，加拿大正在迅速接近这一目标。1926 年帝国会议产生的《贝尔福公报》被认为是帝国关系演化的里程碑。报告把自治领称作“英帝国范围内的自治社会， 在地位上平等，在国内外事务的各个方面都互不隶属。虽因其对英王的共同忠诚而联合起来，但却是作为英联邦国家的成员而自由交往。”(15)1931 年的威斯敏斯特条例给予 1926 年与 1930 年帝国会议上通过的各项决议以法律效力。其主要内容包括：(1)联合王国议会制订的法律将不被作为某一自治领法律的一部分而扩及某自治领，除非得到该自治领的请求和同意。(2)自治领议会有充分权利制订具有治外法权效力的法律，废止 1890 年《殖民地海事法院法案》第七项所作的有关殖民地海事法院的实践与程序的规定。(16)

威斯敏斯特条例并不意味着所有帝国权利的终结。英国议会在某些条件下仍然可以为整个帝国立法。该条例几乎没有涉及外交权力，表明英国当局

最不情愿在统一外交问题上作出让步。事实上，加拿大已经通过一系列事件打破了帝国统一外交的规定：其一是在 1922 年英、土爆发的所谓钱纳克危机中，金以英国的行动未事先与加拿大磋商为理由，拒绝了伦敦政府的援助请求。后来又表示不受英、土所签和约的束缚。事实上所谓未经事先磋商只是借口，根本的原因是那部分地区与加拿大没有直接利害关系。金的行动是对帝国统一外交提出的直接挑战。其二是 1923 年加拿大独自与美国谈判签订了比目鱼捕捞条约，没有按惯例加上英国外交大臣的签名。这一作法在同年举行的帝国会议上被作为普遍原则加以接受。其三是派遣驻外使节。1920 年加拿大只有一个驻伦敦的高级官员办事处，1926 年加拿大的第一位外交使节派驻华盛顿。1925 年一名加拿大顾问官员被派驻日内瓦。 1928 年和 1929 年又先后在巴黎和东京设立了使馆。在加拿大作出突破之后，其他自治领也纷纷效尤。总的看来，在英帝国向英联邦转变的过程中，加拿大发挥了决定性作用。