二、注重相关因素的综合运筹

新军事革命中的战争，弹指间就可能结束，涉及的范围也可能像蜻蜒点水一般。然而，政治对它的制约、经济对它的约束、科学对它的牵制、文化对它的影响、国际社会对它的作用，都将是前所未有的，任何地方发生一点战事，信息便会立即传播全世界，随即各种政治关系就会发生变动；战略指导者稍有不慎，就可能败军亡国、蒙受屈辱。因而，注重综合运筹与战争相关的各种因素，是战略谋划的一个突出内容，也是打赢高技术战争的重要一环。

20 世纪后期，国际安全环境发生了引人注目的变化，这就是军事与政治、经济和科技更加紧密地联系在一起，“强大的经济力量已是安全保障的重要因素”。时代发展到今天，就军事谈军事、就战争讲战争的历史已经过去。只有把战争放进整个社会大系统中全面筹划，才有可能取得胜利。这种关系可谓之小战争、大战略，就战争本身来说，由于它的“爆炸效应”，不仅影响到本国的政治、经济、科技等，而且还将对国际社会产生或大或小的牵动作用。战术、战役和战略各层次上的活动，都要表现在国与国之间的相互作用之中。国家的军事抉择往往会影响国与国之间的非军事交往，反过来非军事交往也可能影响该国的军事抉择。因而，“我们可以把军事行动之间的相互作用想象成贯通于各层次的垂直方向的水流，把国际间的相互作用想象成水平方向的水流，垂直水流构成战略的纵向，水平方向的水流构成战略的横向，它们在最高层次交汇，构成大战略”①。这种大战略具有广泛的综合性，横向、纵向因素交错，内、外关系交织。具体地说：不同政治制度的国家，一方面在意识形态上对立，一方面又在经济贸易上频繁往来；波斯湾、东南亚、西亚等地区，内部冲突不断，但又要结成各种同盟，以准备共同对外；双边矛盾甚深，但却受到第三边的制约而不敢动武；国内政治和利益要求发动战争，但经济、科技或军事能力不允许。诸多矛盾是客观存在的，战

① [美国]A·鲁特瓦克著：《战略——战争与和平的逻辑》，解放军出版社，1990 年版，第 183 页。

争运筹不能回避，只有在这错综复杂的矛盾关系网中分清主次、理出头绪来， 才能选择较优对策。

1. 相关因素的制约及其带来的困惑。把制约战争的诸多因素从关系网中挑出来，即按照人们的习惯说法，将政治、外交、经济：军事、科技，作为战争的制约因素，可以看到它们对战争的制约作用是巨大的，因而给战争指导者带来的困惑同样也是巨大的。

从政治上看，80 年代以来，和平与发展已明显的成为时代的主题，这与两次世界大战时期战争与革命的时代，甚至与五六十年代大战阴云密布的形势已成鲜明对比。80 年代末 90 年代初，东欧、苏联先后解体，二战后期形成的雅尔塔体制土崩瓦解，标志着冷战时代的结束，同时也使得世界大战的可能性进一步减小。在这种形势下，从客观上说，即便是发动小规模的战争， 已与时代潮流格格不入。

但是，一些霸权主义国家，为攫取扩大的霸权利益，依然把使用战争手段看作是有效方式；也有的国家为解决领土、资源、宗教、民族等矛盾，依然把诉诸武力看作是基本途径。这样，战争指导者就遇到了如何发动战争、进行多大规模的战争、采取什么方式进行战争（包括能不能使用核、生、化武器）等问题的困惑。

从经济上看，无论是战争准备还是战争实施，都需要以巨额资金为代价。高技术武器装备代价昂贵，购置一枚导弹需要数百万美元，一架飞机价值数千万美元，一艘航母要花费十几亿美元，这些昂贵的武器装备，不要说打仗， 就是平时的研制、训练、维修及管理，也需要有巨额军费作保障。平时支付多少国防费，是一大难题；战时，由于其消耗是常规技术战争的若干倍，再富的国家都难以支撑得起，这就使得战争指导者又处于两难境地。

美国战略理论家保罗·肯尼迪在研究 500 年大国兴衰史的基础上指出： “如果一个国家把它的很大一部分资源不是用于创造财富，而是用于军事目的，那么，从长远来看，这很可能导致该国国力的削弱。同样，如果一个国家在战略上扩张过分（如侵占大片领土和进行代价高昂的战争），它就要冒一种风险：对外扩张得到的潜在好处，很可能被它付出的巨大代价抵销了。如果这个国家正处于相对经济衰退时期，这种困境将变得更加严重”①。事实正是这样，苏联在 1972—1982 年间，国防费平均占其国家财政支出的 37.6

％，最高年度军费支出达 43.1％，再加上近十年的入侵阿富汗战争，使其经济不断衰退，通货膨胀率不断提高，以至国家走向崩溃（当然，国家崩溃不完全是经济原因）。美国在 1976—1986 年平均国防费也占其联邦财政支出的25.19％，使其债务和财政赤字不断增大。日本在 1976～1987 年间，国防费年平均支出仅占其财政支出的 6.33％，迅速成为一个经济大国，较少的军费开支自然是一个方面的原因。正反两方面说明，经济对现代战争的制约作用增大了。

在争取和平与发展的时代，增强经济实力已成为各个国家追求的共同目标。过高的军费投入或发动大规模战争，不仅与国家基本目标不相符，而且还可能引起整个国家经济衰退。

1990 年 8 月，伊拉克入侵科威特，随即受到联合国经济制裁，在海湾战争中又遭受巨大经济损失。战后两年内，通货膨胀率仍在不断提高，人民的

① [美国]保罗·肯尼迪著：《大国的兴衰》，求实出版社，1988 年版，第 2 页。

主要食品的价格上涨了 4500％多。据专家估计，伊拉克经济要恢复到战前水平至少需要 20 年。

在世界不断走向开放，经济发展日益趋向国际化的今天，各国经济相互渗透、相互融合，敌国的经济损失可能影响到多个国家，并可能包括自己。一些政治制度、意识形态不同或对立的国家，在经济上可能有着广泛的联系。一方发动对另一方的战争，在使对方经济遭到破坏的同时，本国的经济也将受到损失。这种情况对战争也有很大制约作用。

从科技和军事上看，科学技术水平与军事力量强弱对战争的制约更为直接，同时又都主要体现在武器装备上。一般情况下，科学技术水平高，武器装备质量就会较高，军事能力也会较强。而军事能力强弱或武器装备优劣， 直接制约着战争的发动、作战方式、进程和结局。技术手段强的一方，可以先机制敌，掌握战场主动权，左右战场的局势。技术手段弱的一方，为了掌握战争主动权，就要力求摆脱武器装备劣势的不利条件，把制约因素减少到最低限度，否则就不能夺取战争的胜利。

从外交方面看，在现代条件下，国与国之间、地区与地区之间、这一集团与那一集团之间构成了错综复杂的关系网，只要发生战争，就可能引起相关国家（或政治集团）之间，甚至整个国际关系的调整变化。许多情况下， 参战国之间会构成“蝉”的背后有“螳螂”，“螳螂”背后又有“黄雀”， “黄雀”背后又有“老鹰”这样一种复杂的斗争格局。这一情况势必制约战争的发生、规模与方式。因此，战争指导者在考虑每一个具体战争问题时， 都必须着眼干整个国际关系的发展变化，站在国际斗争的“大棋盘”上筹划军事行动。

在日趋多极化的当今时代，各个国家、民族、政治集团既走向独立又趋向联合，国际关系扑朔迷离、盘根错节，有人认为很像中国古代的春秋战国时期。在这样一个时期，超级大国为进一步巩固其称霸世界的地位，将以各种方式拉拢一些国家，孤立和打击与之在政治上相对立的国家。经济大国则不断谋求政治大国和军事大国地位，希图在世界上取得更多的发言权。某些发展中国家，为了本民族的利益或谋取地区主导权，在许多方面则会迎合或满足超级大国要求，与之发展各种各样的关系。因而，任何一个国家要发动战争，都有可能引起第三国、第四国甚至更多国家的参预。可见，当今外交对战争的制约力非常之大。

1. 在两难中运筹和通常遵循的原则。上述多种因素对战争的约束，必然迫使战争指导者在行与不行、好与不好、这样或那样之间，甚至在既不能这样又不能那样的两难窘境中徘徊、运筹。当实施战争时，既要按照政治的要求运用战争、指导战争发展，又要谨慎地使用武力，以避免把国家引入全面战争的危机，或避免陷于持久战的泥潭。

国家既要给予国防必要的投资，以尽可能地满足国防需要，又要避免过大投资而影响国民经济发展。对此靠估算或有过多的随意性都是不科学的， 或者说只在“黄油和大炮”之间权衡、选择已显得不够。有限的军费，如何合理、科学地使用，必须经过一番艰苦而复杂的筹划。这其中至少要涉及到战略方针、战争准备目标、军备发展、预算等各个方面。

就战略方针来说，是有效防御还是进攻；是陆地防御还是近岸防御、远岸防御？就战争准备而言，是准备全面战争还是局部战争；是准备进行一场局部战争还是准备同时进行两场局部战争？美国曾在 60 年代准备打两个半

战争，在 70 年代准备打一个半战争，而在八九十年代只重点准备打低强度、高技术战争，它是从战略环境和本国经济与军事实力出发作出的这种抉择。对于一些经济不发达、军费还非常有限的国家来说，也必须在各种战争方式之间做出选择，把军费有重点地投向某一种战争方式。美国战略理论家查·J·希奇说，我们不能准备打一切种类的战争，但我们却或许能准备打一种以上的战争。就军备发展来说，是重点发展还是均衡发展；就某一军种装备来说，先发展什么后发展什么，必须做出恰当的选择，在战略上统一筹划。预算则更是一个复杂而细致的过程，是指令性计划，还是由下而上的申请； 是全军统一预算、集中使用，还是各军种预算，尔后平均、分散使用。60 年代，美国国防部长麦克纳马拉根据“三军之间争夺预算”、“其结果是混乱一团”的情况，采取一揽子计划，将经费统一计划、分配与管理；把收入和支出、费用与效果联系起来，把近期计划与长期计划协调起来；并对一揽子计划进行滚动式检查、修改；同时，还将军费划分为研究和发展费用、最初投资费用和每年活动费用。这对美国 60 年代以及后来的军费管理产生了良好的作用，对此有入称之为“麦克纳马拉”战略。但官也不是尽善尽美，后来美国又有不少人批评麦克纳马拉战略，说这种战略太重于定量而疏于定性分析，因而有许多失误之处。各个国家情况不一样，战略运筹程序和方法肯定会有差别，但有一点是共同的，即都处于两难或复杂矛盾之中。那么，在诸多制约因素、诸多矛盾之中，怎样运筹、决策呢？一般来说，主要遵循以下原则。

1. 利益原则。国家利益是国家对外行为的基本动因。无论是什么性质的国家，它在运筹战略问题时，都首先考虑的是国家利益。尽管有多种因素对战争起制约作用，国家最高决策当局处于各种矛盾之中，但为了国家利益， 在使用其他手段失效的情况下，战争依然被当作重要手段。

不同的国家、阶级、政党、集团具有不同的国家利益观，因而其所进行的战争在服从国家利益要求上差别很大。资产阶级政治家们所主张的是本国利益高于一切，一切从本国利益出发，它可以在损害其他国家利益的基础上谋求本国的利益。为了使这一利益观合理化，西方国际理论中的现实主义学派提出所谓权力政治论。他们认为，国际政治在本质上是争夺权力的斗争， 国家利益是以权力来规定的，政治家的“思想和行为均以由权力来划定的利益为出发点”①。西方现实主义学派将国家利益与权力相联系，抽掉了国家利益的阶级的社会的内容，抹煞了国际政治战争中的正义与非正义、进步与反动的本质区分，国家之间的关系也就成了相互角逐权力的关系，这就为帝国主义国家推行以大压小、以强凌弱的扩张政策，任意损害其他国家和人民的利益，提供了理论根据。

正是在这样一种国家利益观的支配下，美国认为，世界各地的政治、军事活动，都“与美国的安全利益有关”，并声明“在美国重要利益可能受影响的地方，美国必须有捍卫其利益的决心”。美前总统卡特在 1980 年 1 月的国情咨文中说：“外部势力控制波斯湾地区的任何企图都将被认为对美利坚合众国根本利益的侵犯，这一侵犯必将遭到反击，包括使用军事力量等一切必要手段。这一政策就是所谓卡特主义”①。美前总统里根、布什都曾反复强

① [美国]詹姆斯·多尔蒂等著：《争论中的国际关系理论》，世界知识出版社，1987 年版，第 108 页。

① [美国]迈.曼德尔鲍姆著：《国家的命运》，军事科学出版社。1990 年版。第 146 页。

调，“世界没有任何地区超出美国关心的范围”，美国必须具有足够的军事力量应付全球任何地区发生的暴力行动，“在美国及其盟友利益受到了威胁，非动武不能解决问题时，毫不迟疑地使用有限武力”，美国在入侵巴拿马之前，认为在巴拿马运河和在巴公民的利益受到了威胁，“美国要么撤出巴拿马，要么是用尽一切办法呆下去”，“但美国又不能撤到同巴拿马相似的关塔那摩湾”，因而除了用武，“根本就没有其他选择”②。1990 年 8 月 2 日伊拉克入侵科威特的当天，美国布什总统即发表讲话说：“伊拉克占领科威特，并企图通过恫吓或侵略支配沙特阿拉伯，从而对美国的国家利益构成了真正的威胁，美国需要对此作出明确的反应”③。克林顿总统上台不到一年就多次宣称，在地区危机和冲突威胁到美国重大利益时，美将果断地使用武力。这些都充分表明，美国的国家利益即为全球霸权利益，当全球霸权利益受到挑战或与之相对抗时，便认为是对美国国家利益的威胁，因而用武不仅是可能的，还是“正当”的。为了适应其“保卫国家利益需要”，美国政府认为， 人权、核武器扩散、贩毒、恐怖活动等，已不属于一个国家的内政，美国完全可以干涉。这种说法实际上是为美国在世界各地进行军事干预行动提供口实。可以想见，由于美国国家利益的扩大化，发动战争的次数也必然增多。

与帝国主义国家国家利益观相反，真正的社会主义国家及其政党在处理本国利益与别国利益的关系上，主张在维护本国利益的同时，不去损害其他国家应有的正当利益。邓小平在 1989 年会见美国前总统尼克松时说：“我们都关心自己的国家，是以国家利益为最高准则来处理问题的。”①但我们是以“国家之间在不改变和不触及各自社会制度和利益的前提下，在平等和自愿的基础上，以非军事的形式解决争端和处理相互关系为准则。它不要求任何国家放弃自己的政治信念、价值观念、宗教信仰。相反，它承认并尊重现存的各种差异以至分歧，承认并尊重各国对政治、经济制度和社会生活方式的选择，并在此基础上实现共存、共处，争取共同繁荣”②。

尽管不同国家对国家利益认定和追求不同，但都要以某种方式维护它所认定的国家利益，这一点是共同的。当国家重大利益受到损害时，如果使用战争手段，将受到政治、经济、科技、外交等多方面的制约。但两害相权从其轻，国家重大利益是关系到国家生存与发展的要害利益，不对其维护将后患无穷。在采取其他方式不能制止这种侵害时，战争手段则势在必行。

1. 最小最大原则。在约束条件一定的情况下，运筹战争问题，要用最小的代价来获取最大的效益，这就是最小最大原则。当然，这只是就总体来说、相对而言，在某一方面最小，比如“军费最少，这样就可能使选择方案减少， 以致付出更高的政治和经济代价”③。最大是相对的，因为实际上不可能选择一种政策，它能够既把收益增至最大限度，同时又把费用减至最低限度，因为根本不存在这样一种政策。诚然，在比较政策甲和政策乙时，偶尔也可能出现甲的收益大于乙，费用却小于乙的结果。但甲的收益不会同时大于所有其他政策而费用又小于这些政策，因此甲不会既使收益增加到最大限度，又

② [美国]鲍勃·伍德沃德著：《800 天三次出兵》，军事译文出版社，1991 年版，第 146 页。

③ 《美国国防部致国会的最后报告——海湾战争》（上），军事科学出版社，1992 年版。第 25 页。

① 《人民日报》，1989 年 11 月 1 日。

② 宦乡：《和平、合作与发展》，《人民日报》，1984 年 11 月 2 日。

③ [美国]大卫·B·H· 德农著：《战略的约束——西方安全经济学》，军事科学出版社，1992 年版，第 15 页。

使费用减少到最低限度。从总体上对相对性的最大效益总是可以追求的。 根据一定的目的，将各种方案和要素进行排列，尔后再进行系统数量分

析，则是保证实现最优决策的基本方法。比如，用 100 亿美元购买两种不同的飞机。一种是性能较好，但价格较贵的战斗机；另一种是性能较差、价格比较便宜的战斗机。显然，购买前一种飞机则数量少，而购买后一种飞机则会数量多，从而增加截击和空战的次数。究竟购买哪一种飞机，需要对以下几个问题作出准确的答复。A、用 100 亿美元能采购和保养多少较廉价的飞机；B、飞机的架数和各种性能在截击中相对价值如何（即能与什么飞机对抗、效率如何）；C、性能较好的飞机优越到什么程度（与后一种飞机执行同样任务，效率如何）。对这些，既要聚集一批“专家”进行估测，又要进行系统数量分析，特别是要将地面防空、预警、侦察等与飞机相配合的作战系统加进去分析。美国海军 2000 年兵力规划就是采取这种方法制定的，其海军战略是为保障美国的总目标和军事战略的实现，海军应具有全球作战能力，有足够的攻击能力和支援能力，可以在地中海、太平洋以至前苏联的海域作战。根据这一战略，美国普列萨奇公司首先根据不同的预算条件提出 3 种规划方案，然后利用计算机作战模拟方法，模拟保卫海上交通线、本土防御和防御性攻击的各种海上冲突，并根据各次交战结果综合出总的兵力需求。最后， 以经费和兵力需求作为选择的出发点，再参照能否维持稳定，能否遏制危机， 能否阻止全球性战争以及风险度的大小等判据综合考虑，在 3 种兵力规划中

选出建立 600 艘舰船的方案为最佳方案①。这种方案投入较少，而效益较优。运用最大最小原则自始至终贯穿着经济分析因素。

A、选择目标。目标的选择具有根本意义，如果选择失当，就不能得出正确的分析结果，甚至南辕北辙。

B、途径筛选，怎样才能达到目标呢？应当说，途径和方法是多种多样的。在确认所有方法后，按最优原则对每一种方法进行筛选，对那些根本无法完成任务或费用太高的方法进行淘汰。

C、全程费用计算。每一种可以采用的达到目标的方法，也就是说每一个系统，都会带来某些费用和消耗某些资源。费用是分析中的负值，必须进行全程计算。比如为增大防空能力，对“准备购买飞机”这一途径进行费用计算，它包括采购费用、设施费用、训练费用、消耗（损耗）费用、每年活动费用，以及维修保养费用和可能换装费用等。当然，费用低的系统不一定是最适用的。这就要将影响每个系统的各种因素综合起来，建立数学模型，进行综合评定与比较（主要是投入、效益、资源和目标之间的关系），以此选择某种系统，并预测选择这种系统会带来的后果。

D、确立系统“标准”。由于各系统或方法的内容不同，有时很难进行比较，这就要确定一个可资比较的“近似”标准。选择一个适当的经济标准， 往往是规划系统分析时的中心问题。其基本原则是，在各种不同费用的条件下选择效果较大者，或者在保证达到目的及要求条件下选择较经济者。需要指出的是，效果较大者，不一定最不经济。比如，新装备往往比旧装备昂贵， 但这并不意味着使用新装备就不经济，如同在工业中使用现代化的更昂贵的设备，并不一定就不经济一样。

1. 实力原则。各种因素对战争的制约，归根到底还是力量问题。一般地

① 《世界军事年鉴》1991 年，第 240 页。

说，经济、科技、军事实力越强大，战争受到的制约力就越小，筹划战争的自由度就越大。因此，许多国家对战争的运筹，特别注意从根本上增强战争力量，即以发展经济、科技实力为基础，并保持经济与军事的协调发展。

20 世纪 80 年代，越来越多的人们已认识到这样一个问题，战争能力与综合国力，即与国家的总体实力关系越来越密切，一个国家的强大已不完全取决于军事实力。美国在世界上是超级军事大国，但由于长期保持和发展过大的军事力量，80 年代下半期以来，每年的军费开支近 3000 亿美元，致使债台高垒，国力日衰。前苏联由于在阿富汗战场深陷 10 年之久，致使经济衰退，国家四分五裂。而日本、德国，由于其有强大的经济实力，只要允许其发展，很快就可能成为军事大国。这种反差虽然并不能完全归结于军费所占国家财力不当引起的，但这确是一种重要因素。“在国家的生产力和取得收入的能力与军事力量之间，从长期看有一种非常重要的相互依存关系”①。国家经济力量增长和技术进步，不仅影响到本国军事力量强弱，还会使全球力量结构发生变化。据此，无论是西方还是东方，无论是政治家、军事家，还是经济学家，都提出了“发展综合国力”共同的口号。邓小平曾指出，衡量一个国家的国力，要综合地看，全面地看②。江泽民在中国科学技术协会第四次全国代表大会上说：“国际间的竞争，说到底是综合国力的竞争，关键是科学技术的竞争”③。美国乔治敦大学战略与国际研究中心主任克菜恩，采用数学方法，从国家基本实体、经济能力、军事能力、战略意图、国家意志五个方面对各国综合国力进行评估，提出了著名的克莱恩方程。他对 1978 年世界主要国家综合国力评价的分值是：苏联 458；美国 304；巴西 137；联邦德国 116；日本 108；澳大利亚 88；中国 83；法国 74；英国 68。我国学者、军事科学院战略部研究员黄硕风运用动态方程，对综合国力进行动态性量化， 得出 1989 年和 2000 年世界主要国家综合国力的评估值（见表 01）：

表 01 世界主要国家综合国力发展预测④

① [美国]保罗·肯尼迪著：《大国的兴衰》，求实出版社，第 2 页。

② 《人民日报》1992 年 2 月 26 日，第 2 版。

③ 《人民日报》1991 年 5 月 24 日，第 1 版。

上述综合国力分析表明，一些资本主义国家，特别是美国和西欧国家， 在经过一二百年发展之后，仍保持强劲势头，今后相当长一段时间仍处于领先地位。在表 01 中尚未涉及的国家，如南朝鲜、新加坡、菲律宾、墨西哥、意大利、埃及、瑞典、瑞士、芬兰等，国家的综合国力发展相当快，它们的国家意志与凝聚力、工农业生产、人均收入、文化教育等，实际已走在世界前列或正在追赶发达国家。中国占有国土大、人口多的优势，十一届三中全会以来发展比较快，是一个正在崛起的发展中国家，但在今后相当长时间内， 与一些发达国家相比仍有一定差距。目前和今后一段时期的情况是，综合国力强的国家力求保持其领先地位，后起的发展中国家力争赶上发达国家，全世界范围内已经并将继续进行综合国力的激烈竞争。

首先，各国都把发展经济、提高经济实力作为国家战略的中心。美国克林顿总统上台伊始，针对美国经济不景气、财政连年赤字居高不下，布什政府重外交轻内政的偏向，提出了“振兴经济”的口号，强调国家安全主要是“经济安全”，“强大的经济力量是安全保障的核心因素”，并主张依据冷战后的国际形势和振兴美国经济的需要，调整美国的防务战略。西欧国家正进一步完善共同体机制，建立欧洲统一大市场，以此来带动本国经济发展。北美、东盟、亚洲的一些国家正加快建设各种形式的经济圈，以使本国经济与地区经济、世界经济融合，设法缩小本国经济的某些差距。为此，各国在高科技及产业化、贸易保护、货币汇率价格、战略资源控制、高科技人才等领域里展开了激烈竞赛。

其次，各国都把发展高科技放在关键位置。许多国家认为，现阶段，高科技主宰着社会，塑造着社会，正在改变着战争的形态。经济、军事发展以及其他各行各业发展都要依赖高科技。因此，80 年代西欧共同体提出的“尤里卡”计划、日本的“振兴科技的基本政策”、美国的 SDI 计划中的许多项目、中国的“863 计划”等正在加紧实施，表现在生物、信息、新材料、新能源、空间、海洋等领域中的技术不断有所突破。美国在这场高科技竞争中仍保持领先地位。1992 年 7 月，美国国防研究和工程署公布了新的国防科技战略。该战略瞄准 21 世纪，提出了 7 项需求 11 项关键技术。这些需求项目包括全球监视与通信、精确打击、空中优势与防御、海洋控制与水下优势、

先进的地面战、综合环境、改善经济承受能力的技术；11 项关键技术包括计算机、软件、探测器、通信联网、电子器件、环境效应、材料与工艺、能量储存、推进与能量转换、设计自动化、人一系统接口。一些发展中国家除在集中人力、物力和财力加紧发展高科技、研制新技术装备之外，还想方设法购买发达国家的高技术设备（尽管很有限，并不是最先进的）。各国在军费预算普遍下降的情况下，仍在逐年增加技术开发费用。法国军事科研费近 300

亿法郎，占军事预算的 15％；意大利军事科研费达 10717 亿里拉，比 1991 年增长 48.6％。美国科技研究、发展与试验经费为：1991 年约 362 亿美元； 1992 年约 370 亿美元；1993 年 388 亿多美元。有的发展中国家技术开发费用增长比率更大。其基本目的都是为了增强科技实力，从根本上增强战争能力。

第三，各国都在调整军队结构，以进一步增强军事实力（这一点将作为专门一个问题叙述），与此同时，各国都在加强对外关系，力求在国际上取得更大的发言权和有利的地位；加强资源的开发与保护能力；加强文教卫生事业，增强民族的文化素质，提高人民的健康水平；加强国家和民族意识教育，进一步增强民族凝聚力；改进政府和各级领导机构作风和职能，以进一步增强国家控制力和协调力等。总之，各国普遍认为，只有增强综合国力， 考虑和筹划战争问题才有可靠的物质保证。

1. 集中原则。在各种因素对战争的制约中，很重要的一点是物质条件。在现代化军事活动中，需要耗费国家大量资金；在战争中，需要大量的物质来保障。而物质条件是很难充分满足军事活动或战争需要的，有时还是相当缺乏的。但“军事家活动的舞台建筑在客观物质条件的上面⋯⋯不能超越物质条件许可的范围外企图战争的胜利，然而军事家可以而且必须在物质条件许可的范围内争取战争的胜利”①。那么，就战争运筹来说，通常是采取集中的原则。在战争中，集中兵力是一条基本原则。在和平时期的军备建设中， 也应当采取集中原则。不过，这一原则在实际执行中往往很难运用，因各军兵种、武器系统都处于军队大系统之中，它们都需要不断完善、更新和发展， 各强调自己的重要。最高决策部门为避免“争吵”，通常采取均衡分配财力物力的办法。这几乎没有什么运筹，更多的是采取会计方法。毫无疑问，这是决策方面的失误。究其原因，主要是对战略环境判断不准，战争准备目标不明确，军备建设途径不清楚所致。

管理学认为，没有重点就没有决策，在国防费很有限的情况下，不将国防费集中起来有重点的投入，军备建设就不可能有高质量、高速度。任何一个国家，财力物力都不可能填满军备这个“无底洞”。平均分配财力通常只能维持“机器运转”，却很难使它得到更新。

从历史的反觇中可以看得很清楚，自从有了军队内部分工、出现多军种之后，国家对军队的建设就有所偏爱。海洋性国家比较偏重海军建设，大陆性国家偏重陆军建设。富于侵略性国家，特别注重发展远程作战能力；善于防御性国家，又往往注重国土设防，提高防御作战能力。

由于各个国家的战略环境、战略目标、战略手段，以及战争指导思想不同，在军备建设政策上也有所不同。有的国家重点发展空军或海军，有的国家则重点发展陆军或战略导弹部队；有的国家重点提高国土防御能力，有的国家重点提高远洋作战和远程输送能力。

① 《毛泽东选集》第一卷，人民出版社，1991 年版，第 182 页。

如何集中财力物力进行有重点的军备建设，归结起来，首先是对战略环境有较透彻的分析，包括现状和今后一二十年发展，对主要对手的认定以及对战争威胁的基本判断。其次是确定军备建设的目标。确定目标的基本原则应当是：与战争威胁判断一致；财力物力允许；目标宁小勿大。再其次是按照军备建设目标，遵循系统原则。有计划、分步骤地把军备发展经费的主要部分投向关键项目；与此同时，还应坚决舍弃在整个军备系统中一般性发展项目。

1. 制衡原则。国家间各种关系网的客观存在，为战略运筹、创造制衡机制提供了有利条件，不同国家、不同民族、不同社会利益集团之间，由地缘关系、政治联盟关系、经济利益关系、军事互助关系、意识形态异同关系等， 构成纵横交错、非常复杂的关系网。不同社会制度的国家在经济上日益相互渗透、相互引进、相互竞争，形成对称与不对称、平等与不平等的依赖关系。在有利害冲突的国家之间，也有政治、经济、文化以及意识形态等方面的渗透与交流。充分利用这些关系，可以创造一种制衡机制。利用国家间的矛盾和利益关系，可以分化瓦解对手和联盟，孤立敌人，增加敌人内部的矛盾， 同时联合对自己有利的力量，以达到制约对手的目的。

“螳螂捕蝉，黄雀在后”，这在一定程度上反映了生物界内部生存斗争中所形成的力量相互牵制、保持着生态平衡的关系。在国际关系格局中，同样存在着一种平衡关系。这种关系一旦被打破（发生战争），就可以创造一种新的关系来保持新的平衡，并同时能够对敌方进行牵制。敌对双方政治关系破裂了，除可以利用国际上第三方、第四方以至更多方的军事力量对其牵制外，还可利用国际上业已存在的经济关系、技术关系、民族关系、宗教关系、文化关系、民间关系等制约敌方，迫使敌方放弃战争企图或作出让步。