农业保护政策：国际经验与中国的现实蔡 昉

一、农业保护政策的由来

现代经济活动中配置资源和分配产品最有效的方式是利用价格机制，相对价格作为一种引导信号，既是由资源或产品的供求所决定的，也可以调节这种供求，一旦人为干预价格的形成，就为当事人提供一种错误的信息，使当事人的活动和努力朝向相反的方向。我们把这种政策干预视为政策扭曲： 政府使用强制政策手段，人为将生产要素和产品的价格偏离市场均衡的水平。

从农业政策的扭曲来看，一个明显的事实是，几乎所有的发展中国家的政策都倾向于对农业的剩余进行剥夺；而在发达国家，则倾向于对农业进行补贴（Olson， 1996 年）。或者说，发展中国家的农业政策是对农业征税的政策，发达国家的农业政策是补贴农业的政策。在征税的场合，农民从事生产活动、出售农产品所能获得的收入低于按照市场原则情形下所应获得的；在补贴的场合，农民生产、销售活动的收入高于按照市场原则所应获得的。

既然对农业征税的政策和对农业进行保护的政策都是扭曲的政策，其对于农业发展的实际效果，固然会在短期内或表面上达到某种政策初衷，如在发展中国家达到了从农业转移资源的目的，在发达国家达到了保护农民收入的目的，但归根结底会伤害国内的农业发展，也会造成对世界经济的不利后果（Cai， 1996 年）。

政策不是中性的，即不会是对所有人或所有集团一视同仁的。因此，预期会受到一种政策影响的个人或集团就会千方百计地影响政策的制定，目的是使政府选择的政策对自己有利。哪些人或哪些集团最终对政策制定的影响力大，取决于他们的谈判地位。具体到农业政策的选择，与之相关的至少可以划分为两个大的利益集团，一个是作为农业生产者的农民，另一个是非农产业的生产者暨农产品消费者。

我们首先要明确的是，政治家或政策制定者在实施一项政策或取消一项政策时，是如何权衡得失的。在经济学中，政府或政府的人格化代表政治家

（官员）也是与生产者、消费者等相同的一个经济当事人，也有自身的利益最大化目标。政治家或决策人所提供的服务是政策等公共产品，只有在其职位上他或她才能实际提供这种服务。所以，政治家或决策者的利益目标是执政机会的最大化，即尽可能得到人民或社会的支持，使自己的在位时间尽可能地长。对于这个利益目标来说，他们所提供的服务可能起积极的作用，可以视作政治家在政治市场上的收益，但某些政策可能对其利益目标起消极的作用，则构成政治家在政治市场上的成本。显然，为了达到利益最大化，政治家力图提供这样的政策，使其政治成本最小，而政治收益最大。

政治家实施一项政策的成本和收益可以用由此政策所导致的支持票数的增减来反映，由于很少有哪种政策可以同时取悦于所有的利益集团，所以一项政策的出台，总是会一方面得到一些集团的支持，另一方面受到一些集团的反对。这种政治上的支持或反对，反映在政治过程中，就是前者以投支持

票的形式支持该政治集团的继续在位，构成这项政策的政治收益，后者以投反对票的形式反对该政治集团的继续在位，构成这项政策的政治成本。

政策实施中的成本和收益，并非仅通过支持或反对票数得以反映。事实上只要在位的政治集团具有竞争者，或面临着潜在的替代者，他们就会在乎这种成本和收益。既然政治家提供政策的激励取决于他们由此得到的相对支持或反对，那么，在一个贫困的国家里，农民人数众多，为何剥夺农业的政策倾向占主导，而在农民人数大大减少的发达国家里，保护农业的政策倾向又占了主导呢？我们接下来就要解释为何会形成这个“数量悖论”。

一个社会中的利益集团对于特定政策的支持或反对，要想变成对政策的实际影响，必须通过一定形式的行动才会发生，这就是所谓的集体行动

（Oison， 1980 年）。与个人行动不一样，集体行动要取得成功则需要相应的条件，即在采取集体行动的集团内部要达到认识和行动的一致。要达到一致，首先需要沟通和交换意见。为此，居住的集中程度和通讯联络手段就是至关重要的。其次需要有足够的激励。为此必须使“免费搭车”现象减少到最低程度。现实中，人数上占优势的利益集团，恰恰在这两个条件上占了劣势。集团规模越大，沟通的难度越大，越难避免“免费搭车”的现象。

具体来说，在不发达的经济中，农民占人口的比重最大，然而却居住相当分散，沟通、联络要更强地依赖于通讯手段的发展，而不发达的重要特点之一又恰恰是交通、通讯手段的落后。另一方面，要使诺大的人口形成集体行动，意味着当某些人出面进行组织活动时，他们个人要承担活动成本和不成功的风险，一旦成功却要与整个集团分享收益。所以，贫困经济中农民的集体行动十分困难。面对不利于农业的发展战略和扭曲激励的农业价格政策，农民表现出束手无策。

相反，贫困经济中城市工业企业家和城市居民虽然占人口的较小比重， 但他们的组织能力较之农民却强得多。这些利益集团居住集中，联络便利。由于规模较小，免费搭车的现象不如在农村那么严重。此外，城市居民的集体行动也最容易对政策产生影响，因而他们具有较强的游说能力。另一个原因是，贫穷经济中食品支出占生活费用支出的比重很高，为了保持工业发展的低成本，工业企业家希望维持农产品低价格，而领取低工资的城市工人， 也不能忍受食品高价格。

在富裕经济中，农民人数大大减少，城市人口比重提高；农村的交通、通讯条件也改善了，农民组织集体行动的成本相对降低，免费搭车的程度也相应减低。这时，农民组织起来对政策施加影响的能力就增强了。更重要的是，随着经济发展和人均收入的提高，城市居民生活费用支出中用于食品消费的比重大大降低，因而无论是工业企业家还是普通城市居民，对于食品价格提高不再给予过分的抵制。因此，对农业征税的政策有可能转变为对农业进行保护的政策。

以上仅仅是从集体行动的特点出发解释所谓的“数量悖论”，要解释在贫困国家和富裕国家实际发生的政策偏向，还需要考察不同利益集团在不同经济发展水平上寻求政策支持的利益动机。如果在贫困国家实行歧视农业的政策使非农利益集团所得高于农民所失，或者在实行保护农业的政策使农民所得高于非农利益集团所失，则可以令人信服地揭示出不同经济中所具有的游说激励类型。一项最近的经济研究，恰恰揭示出这样的现实（安德森、速水， 1996 年）。

在富裕国家与贫困国家中农业政策会产生不同激励效果的原因，在于两种类型的经济具有的一些十分不同的特征。第一是消费类型的不同。在贫困国家，农产品消费占家庭支出很大的比重。而在富裕国家，该比重则小得多。相反，在后一场合，制造业产品和服务等非贸易品占绝对多数的比重；第二是农业在产出和就业中所占地位的不同。贫困国家中农业的产出比重和就业份额都占很高比例，而富国的这两个比例都已降低到较小的水平；第三是所购买的投入品和资本品的不同。贫穷的农业经济中农民很少购买中间投入品和使用资本，而富裕经济中的农民强烈地依赖购买的中间投入品和物质资本；第四是税收方面，贫困国家中农民通常不缴纳所得税，因此较小的城市部门的实际收入，对于所得税的需求变化，比在富国更加敏感。

经济学模拟结果（安德森、速水， 1996 年）表明，由于贫困国家与富裕国家以上几个方面的差异，形成在两种类型国家截然不同的游说激励类型。例如，在贫困国家，实施农业出口税会导致的农产品价格相对降低，但每降低 10％所减少的农民收入不到 4％，却可以使工业企业家的收入增力 40

％，其他部门企业家和工人收入也可以提高 3％左右；另一方面，工业品价格的上涨，对工业企业家的收入具有巨大的正面效果，对农民的负面效果却很小，对其他部门企业家和工人几乎没有影响。

在富裕国家，农产品价格每上涨 10％，可以提高农民收入 23％，却只减少工业企业家收入的 3％，减少其他部门企业家和工人的收入不到 1％；工业品价格的上涨对农民的伤害几乎是对工业企业家帮助的 5 倍，其他部门企业家和工人则基本不受影响。

这种模拟结果有力地解释了，为什么贫困国家的工业企业家和富裕国家的农民具有相对强大的游说激励：贫困国家农业利益集团寻求农业价格支持和反对工业保护的激励只是富裕国家相应集团的 1 /9 至 1/6；贫困国家剥夺农业的政策给工业企业家带来的收益，比之带给农民的损失高出九倍多；富裕国家农民需求保护所得到的收益比工业企业家的损失高 4 倍以上。

至此，我们可以比较完整地解释对待农业的政策倾向的变化机理。即在贫困国家，由于农民组织集体行动的成本较高而激励较小，同时由于城市企业家和居民组织集体行动的成本较低而激励较大，所以，集体行动和政治家追求利益最大化的结果是形成歧视农业、保护工业的政策倾向。在富裕国家， 由于农民组织集体行动的成本降低而激励提高，同时由于城市企业家和居民组织集体行动的激励相对减小，所以，集体行动的结果是使政治家转而对农业进行保护。