二、现行关税职能的政策定位

中国在全面降低关税率过程中，实行扩大税基的方针，其具体措施就是清理和取消一部分过时或不合理、不规范的减免关税优惠政策，其中一个目的就是为了使在降低关税率后不减少实际关税收入。因此，中国降低关税率并不意味着实际减少关税收入水平。而且事实上，随着国家对外贸易规模的扩大，关税收入逐年增加，已成为国家，特别是中央财政的一项重要财源。从而使要求增加关税收入的决策倾向对关税政策调整和改革具有重要影响。形成这种倾向的原因一方面来自中央财政的客观需求；另一方面也来自计划体制残留的习惯影响。

首先，从 1994 年国家实施国内新税制以后，完善新税制的征管需要一个过程，因此造成国家财政对关税收入的依赖性加强，关税的财政职能突出出来。从历史习惯来看，我国中央财政收入对关税收入的依赖性一直较大。1985 年关税收入占中央财政收入比重高达 29.4％， 1990 年降至 11.7％，

1993 年又上升至 15.3％，1994 年仍达 11.4％①，相比之下，我国关税收入占中央财政收入比发达国家要高许多，比一些发展中国家也高。例如， 1994 年韩国关税收入占其中央财政收入比重为 4.8％，新加坡 1992 年为 1.64％，白俄罗斯 1992 年为 4.42％，保加利亚 1993 年为 9.12％，埃及 1992 年为 9.95

％，伊朗 1993 年为 7. 63％，巴西 1992 年为 1. 51％，智利 1993 年为 9.89

％。②。关税收入在中央财政收入中比重过高，从而突出了关税的财政职能，这种结果往往使决策者在降低关税率的政策调整中要反复权衡是否带来减少关税收入的不利影响。

其次，在计划经济条件下，海关税收可以按计划征收，由于在计划控制下，进出口贸易的数量和结构都用计划管理办法，关税只是一种简单的加价，因此关税收入是一种简单的价格转移方式。关税征收可以按计划执行，按计划上缴。换言之，关税收入可以预先确定，在国家财政的预算收入中是能够预先确定的来源项目。但在市场经济条件下，进出口贸易是根据市场供求来调节的，关税作为调节进出口贸易的经济杠杆之一，是通过不同的税率来实现的。不同的税率和不同的贸易流量、结构发生联系，这与预先确定关税收入的计划管理方式必然发生矛盾。在市场经济条件下，关税收入的规模只能是依率计征的结果，而不可能预先确定下来，而税率的制订要服从于贸易政策和国民经济宏观调控。如果把关税预算收入作为关税政策的龙头，必然会使税率扭曲。目前，我国关税收入按计划管理征收，以国家财政预算收入进行编列的形式下达任务给海关执行的方式依然保留下来，而没有随着关税政策的调整和关税率的降低而加以改革。尽管计划征收在一定速度上也考虑到关税率下调的因素，但这样一来，关税率下调的幅度也必然要考虑计划征收能否实现，这就使关税政策调整和改革明显受到关税计划征管体制的制约和影响。

财政性关税的政策倾向性，其根本原因是来源于理论上的认识误区。长期以来，对当代关税的理论认识，滞后于改革开放新形势的现象是很普遍的，许多观点还停留在计划经济和封闭经济的旧认识上。有些观点虽然并非完全

① 关税收入包括进口环节税。

② 引自 IMF：《GovernmentFinanceStatisticsYearbookl994》。

过时，但也有片面性，其中一个突出观点是认为关税的属性与国内税相同，关税的基本职能是组织税收。这种观点至少在发达国家已经过时，在一部分发展中国家也已经得不到实践的支持。因此，重新审视我国关税的财政性功能，使之在关税经济职能中占据合理地位，是关税政策调整和改革不容回避的问题。

关税政策调整和改革受到另一种政策倾向的影响是关于关税的产业保护职能，从新中国成立到改革开放初期的三十多年间，我国实行的是高关税保护政策。调低关税率后，关税的保护职能已经明显弱化，但一般人对关税职能的认识还滞后于改革开放实践，主张通过关税手段保护本国产业的看法在关税政策制订中也还有一定影响。这种倾向性一方面是由于国内内资企业改革滞后，从而要求关税调整减速所形成，另一方面是认识上的片面性造成的。

由于企业改革滞后而要求关税保护，最终只能是保护落后，我国许多产业已有很长的发展历史，需要通过竞争刺激来焕发新的生机，提高效率，不应该无限期保护下去。一些关系国计民生的战略产业，需要适当保护，但也不能完全排斥竞争，改革恰恰就是要引进竞争机制。所以，针对国有企业改革滞后，适当降低关税率正是促进其改革的有效办法。

对关税保护寄托过高希望的认识片面性来自三方面：一是对国内市场的实际开放情况认识不清。由于外商投资企业在中国大量建立，许多产品在国内市场上已占有很高份额，国内市场在高关税下也已经大大开放，国际资本流动和生产国际化的发展已经使关税保护在相当程度上丧失有效性，在这种情况下，高关税保护的并不是内资企业，而只能保护的外商投资企业。二是对产业保护的手段缺乏全面认识。当代各国对幼稚工业的保护，都是以产业政策手段为主，关税手段为辅。这样可以增强幼稚工业的竞争能力，而不是让幼稚工业在无竞争环境下成长。三是对产业保护的对象有扩大化的片面理解。一些幼稚工业在其成长期间，需要给予一定保护，但并不是所有工业都具备幼稚工业的条件，它要求被保护的幼稚工业具有成长的潜力，而且只是短期保护，从而使保护的代价有可能是短暂的。

上述说明，片面强调关税的财政职能和产业保护职能是影响当前和今后关税政策调整和改革进一步深入的两个主要因素。因此，对我国关税职能定位的探讨是深化关税改革的理论认识前提。

关税职能的定位，既要从我国实际出发，又要符合国际惯例，各国经济史表明，关税的职能不是一成不变的。它随着一国社会经济条件以及外部环境的变化而变化。欧美各国在 1870 年以前，关税具有财政性倾向。 1870 年至二次大战结束，欧美各国普遍实行高关税的产业保护政策。二次战后，各国多次进行关税减让谈判，关税的财政职能和产业保护职能明显弱化。在发达国家中，调节对外经贸关系日益成为关税的主要职能；在发展中国家，用关税调节进出口贸易结构，对国内产业实行适度保护，既适应了当代世界经济一体化和降低关税的发展潮流，又兼顾了本国经济发展的特殊需要。

我国在扩大对外开放的新形势下，关税调节对外经贸关系的职能日益突出，关税的各项经济职能有的正在强化，有的面临调整。各项经济职能的发挥，既需要统筹兼顾，又要适应开放的形势，才能合理、有效地发挥其应有作用。从当前我国的实际出发，我国关税经济职能的合理定位应是：发挥关税的宏观调控作用，以调节进出口贸易和国际经贸关系为主，兼顾增加中央财政收入和保护幼稚工业的职能。