三、关税改革的政策目标

中国实行关税改革并推进贸易自由化是从本国改革开放的大局和总体设计出发的，因此不会受外界的干扰而中断。“九五”期间我国关税政策调整和改革的内容与目标大体上应包括以下几方面：

继续降低关税总水平，优化关税结构。

我国已不需要太多时间就可以把关税总水平从现在的 23％降至 15％，而且这也已经不是很大的难题。关键是关税总水平降至 15％以后，我国还会依据国家产业政策的要求随时对关税结构进行调整，这将是今后调整关税率的主要工作和政策目标。根据有效保护理论和国际经验，我国优化关税结构的政策目标将从我国产业发展的实际出发，运用关税手段保护我国不具有比较优势的那些产品或产业，而不是所有产品和产业。继续降低投入品和一部分中间产品的关税率，对制成品也将根据其在国际竞争中的比较优势状况实行不同的合理税率，从而形成原料品、中间产品、最终制成品；比较优势明显产品、比较优势不明显产品、不具有比较优势产品由低到高的梯形的关税结构。我国是缺乏资源的大国，人均耕地很少，初级农产品和矿物、非矿物原料产品今后应继续降低关税率，经过 1996 年 4 月的降税，我国农产品进口关税平均水平仍达到 32.6％，这不符合合理关税结构的要求，应有较大幅度降低。我国轻纺工业，特别是劳动密集型产品，以及家用电器产品，都具有劳动密集型的比较优势，也应进一步降低关税率。在资本货物产品中，理顺原料品、中间品和制成品的关税结构，也还有许多问题要研究，有许多工作要做。

在运用关税手段保护本国产业中还应认识并注意做到，保护本国产业应以产业政策为主，关税手段为辅。在当代条件下，关税并非保护本国产业的主要手段，更不是唯一手段，关税政策应服从于产业政策。一国制订的产业政策，一般包括了对幼稚工业的扶持和保护。通过产业政策引导。对某些部门给予投资、信贷、技术改造等方面的扶持，是比关税保护更积极主动的措施。因此，对优化关税结构所能达到产业保护的效果，应有合理的预期，应在健全完善的产业政策手段下配合使用。

清理税收减兔，统一税收，公平税赋，扩大税基。

这不仅是建立社会主义市场经济体制的要求，符合国际通行规则，而且也是真正发挥关税作为主要调节手段的必要条件。当然也要保留一部分减免税政策，不可能全部取消，例如残疾人办的企事业，对其进口的关税仍有必要予以减免。

1996 年 4 月对外商投资企业进口设备的免税优惠予以取消，既是统一税政、公平税赋的需要，也是逐渐对外商投资企业实行国民待遇，使之与国内其他企业公平竞争的需要。在改革开放的初期阶段，由于计划体制在相当程度上还在经济生活中发挥作用，国内民族企业既受其约束，同时又享受计划在物资供给、价格、市场销售方面的保护，因此给予外商投资企业以若干优惠待遇，正是为了使外商投资企业能与民族企业公平竞争。现在改革已进行了 17 年，计划体制发挥作用的范围已经极其有限，国内民族企业已基本面临市场环境。在这种情况下，外商投资企业仍然享受的优惠待遇就成为不平等竞争的主要矛盾。例如 1995 年我国进口的机电产品中约有 80％左右得到关税和增值税减免，而国内机电企业进口设备、原材料、关键零部件都要照缴

进口关税，产品出厂要缴增值税。两种不同的税负待遇和进口成本，势必造成产品价格上的不平等竞争，使国内一些机电企业如机床、工程机械等企业产品销售困难，生产下降，经济效益严重滑坡。因此，今后我国在深化改革中，一方面要逐步弥补对外商投资企业给予国民待遇不足的部分，另一方面也要逐步把给予其超国民待遇的部分减少下来或同样也给予国内其他企业。加工贸易政策的调整，也是统一税收、扩大税基、加强税收征管的一项

重要内容。1995 年加工贸易进出口值已占我国外贸进出口总额的 47％以上，其中进口占进口总额的 44％①。按现行规定，海关对加工货物实行保税政策，加工出口产品免征关税和进口增值税，加工贸易的进口料件免领进口配额、许可证，同时允许转厂加工、委托加工、再加工装配，因此容易形成“飞料”，造成偷漏税并冲击国内市场。另外，由于进料加工实行出口退税，来料加工免税不退税，所以大量存在以来料加工冒充进料加工骗取退税。针对这些问题，加工贸易政策调整的主要措施是实行银行保证金台帐制度，其主要内容是指加工贸易合同在主管海关登记备案以后，经营加工贸易的单位，凭外经贸主管部门批准的加工贸易合同的批准文件，凭海关核准的手续，按照合同备案料件金额，向指定的中国银行申请设立加工贸易料件保证金台帐，在规定期限内加工成品全部出口的，经过海关核销以后，由银行核销保证金台帐，由于保证金台帐并不真正收取保证金，只是“空转”，因此其目的主要是加强银行监督。另外对加工贸易范围重新界定为来料加工、进料加工、外商投资企业从事的加工贸易业务这三方面。

对加工贸易加强监督有助于堵塞“飞料”漏洞，稳定税基，扩大关税杠杆调节的范围。但考虑到我国加工贸易继续发展的趋势，加工贸易进口到本世纪末可能会占进口总额的 50％～55％，因此关税税基扩大的余地也不会很大。近一二年可能从 13％～14％扩大到 18％～20％；到本世纪末可能扩大到35％左右。

继续减少进口贸易中的非关税限制措施。

在复关谈判中我国已经承诺要在复关以后 8 年时间内取消绝大多数的配额许可征管理，仅仅保留七十多项配额，主要是汽车，还有一些产品如天然橡胶、化肥、橡胶轮胎、羊毛等。不管我国复关和加入世界贸易组织的目标在何时实现，我国继续减少配额许可证管理的品种中范围的努力将不会停止。在本世纪末，我国应从现有 399 项配额许可征管理的品种减至 200 项左右，而且在实行配额许可证管理的品种中将扩大实行招标方式，增加配额许可证管理的透明度。目前 399 项配额许可征管理的商品，其进口金额约占全年进口金额的 20％～25％，削减至 200 项商品以后，占进口金额的比重也将随之下降至 10％～12％左右。

① 根据《海关统计》中数据计算。

开放市场同时必须把握好两个“度”，一是要“适度”，二是要有“梯度”。