二、陕甘宁边区的民主政治建设

实行民主政治，是中国共产党的基本纲领的一项重要内容。陕甘宁边区依据中国共产党抗日民族统一战线的政策，于 1937 年 4 月制定出第一个选举

条例，并从 5 月开始，实行不分阶级、不分党派、不分宗教信仰、男女平等、

民族平等的民主选举。到 1937 年 11 月，完成了乡、区、具各级选举，成立了边区各级议会和人民民主政府，从而奠定了边区抗日民主政权的群众基础。

① 1937 年 11 月至 1938 年 1 月，亦称陕甘宁特区政府。

① 中央档案馆：《中共中央文件选集》第 11 册，中共中央党校出版社，1991 年版，第 679 页。

实行议会（后为参议会）民主制度，是抗日战争时期陕甘宁边区政权建设中的最重要的民主制度。边区在乡、区、县各级选举的基础上，于 1937 年底进行边区议会的选举。毛泽东和边区政府十分重视这一选举。

1937 年 11 月 13 日，毛泽东致电八路军各级领导和政治机关，要求八路军必须积极的热烈的参加特区大会的选举，并指出：“当此抗战紧急，中华民族生死存亡关头，特区政府在党中央的领导下，首先在西北广大地区，实施抗日的普选的民主政治，做全国民主政治之先导。特区大会的开幕，将更进一步推动全国的民主力量，围绕在特区政府周围，在活的榜样之下，为实现全国的民主制度而努力，为救亡图存而抗战到底。特区民主政治的实施，在巩固和开展全国统一战线的基础上，也是国共合作迅速走上新的阶段的推动力。”①1937 年 11 月 22 日，中国共产党陕甘宁边区委员会向特区各级党组织发出《关于进行特区政府民主选举的指示》，提出这次选举运动的总方针是：“要使特区成为抗战与民主的模范区域，去影响与推动全国的民主运动，改造南京政府的政治机构，实行全面的全民的抗战，以争取抗战的最后胜利。”“特区政府的民主选举是要产生真能领导抗战保卫特区的政府。”② 1937 年 12 月，陕甘宁边区经过选举，产生了 500 多名边区议员，但由

于战争环境和其他原因，边区议会未能及时召开。1938 年 11 月 25 日，陕甘宁边区根据首届国民参议会制定的省、市参议会组织条例，决定将陕甘宁边区议会改为陕甘宁边区参议会，所选的边区议员改为边区参议员。

1939 年 1 月 17 日至 24 日，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开。到会参议员 145 人（其中有边区政府聘请的开明绅士特约参议员 12 人）。中共中央领导人毛泽东、王明（陈绍禹）、洛甫（张闻天）、陈云、王稼祥等出席了开幕式，并作了讲演。

会议听取了边区政府主席林伯渠所作的《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》。报告强调指出：“边区今后工作的总方针，就是团结边区全体人民，坚持巩固和扩大抗日民族统一战线，坚持持久抗战，保卫边区，保卫西北，保卫全中国，为争取抗战最后胜利，实现三民主义新中国而奋斗。”③会议还听取了边区政府各厅、处以及高等法院的工作报告。经过热烈的讨论，大会一致通过了政府工作报告和《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》是由中国共产党陕甘宁边区委员会提出的，它是中国共产党为之奋斗的革命三民主义在陕甘宁边区的具体实施。纲领规定在边区实行“坚持巩固与扩大抗日民族统一战线，团结全边区人民与党派，动员一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、收复一切失地而战”的彻底的民族主义；“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”的彻底的民权主义；“确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益”，“增加农业生产”，“发展手工业及其他可能开办之工业”，“发展边区商业”，以改善人民生活的彻底的民生主义。①

会议还通过了《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、

① 中央档案馆馆藏档案。

② 《党的工作》第 48 期，1937 年 12 月 1 日。

③ 《解放》第 68 期，1939 年 4 月 4 日。

① 《解放》第 68 期，1939 年 4 月 4 日。

《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》和《陕甘宁边区高等法院组织条例》，以及根绝汉奸、土匪，扩大地方武装和统一战线，发展经济、教育等 12 件重要提案。

大会选举高岗为陕甘宁边区参议会议长，张邦英为副议长，选举高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路志亮（女）、王观澜、高述先为边区参议会常驻参议员。选举林伯渠力边区政府主席，高自力为副主席，林伯渠、高自力等 15 人为边区政府委员。选举雷经天为高等法院院长，曹力如为边区政府秘书长。

陕甘宁边区第一届参议会的召开，具有重大的意义和深远的影响。边区参议会的创立，使边区的人民抗日民主运动进入了一个新的阶段。它奠定了边区抗日民主政治的基础，保证和推动了边区政治、经济、文化教育等各项事业的发展，并且为各敌后抗日民主根据地，以至全国实行民主政治树立了榜样。

1939 年 2 月 6 日，边区政府委员在延安宣誓就职，第一届民选政府正式成立。至此，边区各级抗日民主政权机关进一步健全起来。朱德指出：“在中国，由议会选举政府，决定施政方针，边区是第一个。”①

陕甘宁边区的政权结构是：（一）参议会，是最高权力机关，参议员由人民直接选举。（二）政府机关，设边区、县、乡三级，主要领导人由同级参议会选举产生。专员公署和区公署，分别为边区政府和县政府的派出机关。

（三）司法机关，边区设高等法院，专区设高等法院的分院，县设县法院，边区和县的法院院长，由边区和具参议会选举产生，边区参议会、边区政府和边区高等法院，是三者统一的一元化的民主集中制。

陕甘宁边区的政权是抗日人民的政权，它的阶级基础除了工人、农民、小资产阶级外，还包括了其他一切愿意抗日的阶级、阶层。“这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”②它实行民主集中制，即民主基础上的集中，集中指导下的民主。

陕甘宁边区的民主政治，突出地表现在人民当家作主，实行民主选举等方面。

第一，边区政权是真正的抗日的人民的政权。它属于抗日的人民，一切抗日人民都能够而且被吸收参加政权工作。

边区的最高权力机关边区参议会、边区最高行政机关边区政府以及各级地方参议会和政府，都由人民选举产生。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中规定，“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关”，“各级参议会之议员，由人民直接选举之”；边区参议会之职权：“选举边区政府主席、边区政府委员，及边区高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府之政务委员；批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划”等。①《陕甘宁边区选举条例》规定：“采取普遍、直接、平等、无记名之投票选举制”。“凡居住边区境内之人民，年满十八岁者，无阶级、职业、男、女、宗教、民族、

① 《陕甘宁革命根据地史料选辑》第 3 辑，甘肃人民出版社，1983 年版，第 75 页。

② 《毛泽东选集》第 2 卷，人民出版社，1991 年第 2 版，第 741 页。

① 《陕甘宁边区政府文件选编》第 1 辑，档案出版社，1986 年版，第 156～159 页。

财产与文化程度之区别，经选举委员会之登记，均有选举权和被选举权。”② 这些重要的法律政策规定，切实保证了人民群众参加政权、管理政权的权利，充分体现出由人民当家作主。

在边区各级政权的组成成分上，包含了各个阶级。例如在 1937 年固林、延长、安定、曲子四县当选的各级参议员中，其成分的百分比如下：

此外，各级参议员中，都有相当数量的妇女。

第二，边区的民主是抗日人民的民主，一切抗日的人民都享有真正的广泛的民主权利。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确规定：“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信之自由”，“实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位”，“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”，“实行普及免费的儿童教育”，“发展民众教育，消灭文盲”，“确定私人财产所有权” 等等。

第三，边区人民享有真正的政治自由，边区政府不仅从政策上规定了人民的政治自由，而且从实际上保障了人民政治自由的实现。由于边区民主政治的实施，边区民众的绝大多数都参加了民众团体，例如各业工人有 95％加人工会，农民全体加入了农会，妇女 70％以上加入了妇女救国会，绝大多数青年加入了青年救国会，商人也组织了商会，儿童组织了儿童团，此外还有各种抗日救亡团体及文化技术性质的组织。

第四，保证了少数民族的民主权利。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定：“实现蒙、回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等的原则，联合蒙、回民族共同抗日”，“尊重蒙、回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化的发展”。《陕甘宁边区选举条例》规定： “在选举区域内，如有少数民族⋯⋯其人数⋯⋯有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人。”边区政府坚决执行正确的民族政策，扶助少数民族发展经济，正确处理汉回、汉蒙之间的争执与纠纷，尊重少数民族的风俗习惯，在蒙民、回民居住的地区，开办抗日蒙回学校，并重视对少数民族干部的培养。

第五，边区政府是廉洁的抗日政府。边区各级政府工作人员都是由各级参议会选出，而各级参议会议员，则由选民根据生产单位与区域直接选举出来。人民有权监督、检查政府的工作，提出批评和改进意见，对于渎职或不称职者可以随时予以罢免。边区政府的各级工作人员，上至边区政府主席，下至乡政府乡长，都实行最低的津贴制度。

1939 年，边区行政领导每月最高的津贴为 5 元，县长每月津贴 2.5 充，

每天粮食 1.4 斤，菜钱 4 分。边区政府严禁任何贪污，贪污 500 元以上的，即要被处死刑。这种廉洁的作风，在我国政治史上是一个光辉的创举。

陕甘宁边区在中国共产党的领导下，在战争环境和艰难险恶的条件下，加强民主政治的建设，进一步巩固了抗日民族统一战线，加强了各抗日阶层的团结和合作，充分发挥了广大人民当家作主的责任感和参加抗战及各项建设事业的积极性，使陕甘宁边区这个历史上曾是政治落后的地区，变成为全国抗日民主运动的模范，成为新民主主义共和国的模型，使全国人民看到了光明和希望。

② 《陕甘宁边区政府文件选编》第 1 辑，档案出版社，1986 年版，第 160～162 页