二、财政参与调控落后地区经济

和美国相比，我国面临的经济矛盾有许多与美国是不一致的，这根源于两国历史任务和经济基础以及制度基础的差异。但在区域经济结构问题上， 中国与美国有共同点：两国都存有内部区域差异，而且这种差异都对整体社会进步和经济发展造成了极为不利的影响，威胁着国家长期利益。因此，中美两国都在寻求良策，期望妥善解决问题。尽管美国的区域矛盾尖锐程度和表现形式以及背景条件有所不同，但美国的经验仍然具有一般性，解决问题的思路和手段有较大程度的普遍适用性。

第一，区域经济发展不平衡是一种历史现象衍生的现实问题。它的具体成因是异常复杂的，有时甚至根深叶茂。即便是市场经济高度发达的国家也难免。因此，要有效地消除、缓解区域差异，必须多方入手，而且应当采取

较为强硬的措施。

第二，在市场经济条件下，市场配置资源的过程，实质上就是利益增长机制引导资源和收益流动的过程。从区域经济角度考察问题，市场对资源的配置，难免造成区域差异。因为区域条件和历史基础以及投资偏好等因素在利益诱导机制的影响下，会把更多、更好的资源配置到经济发达地区，落后地区只能望洋兴叹、无力回天。这种现象，客观地说，有积极的一面，但从最终效果角度看，弊大于利。因此，社会有必要予以调治。但在市场经济条件下，私人根本不可能出面解决，只有靠政府。政府是解决区域差异问题的主体，这是它的职责。只有政府把区域差异问题放到相当高的位置上，问题才会真正得到缓解。政府调节落后地区经济应在立法的基础上，只有如此， 各种措施的出台和实施才会有完整的社会保证。

第三，在市场经济条件下，政府调控落后地区，主要应依靠财政手段， 因为财政本身的职能就是维持国家机器运转。保证社会稳定、促进经济增长并优化资源配置，故而财政行为本身没有商业性，完全带有公益性。

第四，财政调控落后地区经济，并不应单纯着眼于注入资金，而应通过注入资金创造促使落后地区摆脱贫困的动力机制。因此，中央财政向地方拨付开发资金时，应沿着两条线进行：一是直接的经济开发项目或刺激私人投资；二是投入人力资本开发项目。在向落后地区投入经济开发资金时，应明确指定项目，并且规定好项目的整体进度。在投入人力资本开发资金时，应多层次展开、形式多样。

根据美国的实践经验和上述理论，我们认为：中国目前开始实行的分税制财政管理体制，这本身就是要强化财政的调控经济职能。基于此，财政应强化对落后地区的开发。有必要把这点提到关系到国家前途的高度来认识。因此，财政拟可采取如下措施，调控落后地区的经济：

第一，中央财政向落后地区实施转移支付的过程中，有必要明确指定用途，把这些资金的大部分用在基础设施建设和人力资本开发上，从而起到完善投资环境和优化劳动力素质的作用，最终形成落后地区的自我发展能力。第二，目前税政权高度集中于中央。中央在确定税收优惠政策时，可考

虑更多地扶持落后地区。我们建议：似有必要利用税收减免手段扶持落后地区企业、鼓励私人资本流入落后地区。

第三，财政可采取贴息手段，鼓励银行贷款给各类投资主体把资金投入落后地区。