第二节 美国的货币政策

美国的金融业是国家干预较多的经济领域，货币政策既与金融调控有关，又是美国实施宏观经济管理的重要手段。

在美国，政府明确规定中央银行管理货币信用的宗旨，就是调节宏观经济，货币政策必须服从整体宏观经济政策。具体来说，货币政策有四大目标： 充分就业、经济增长、稳定通货、平衡国际收支。

美国实现货币政策主要依靠三个工具：一是准备率；二是贴现政策；三是公开市场业务。

所谓准备率，原指美联储会员银行必须按照联储当局的规定，保持一定的存款准备金对存款的比率，后来随着形势的变化，准备率的内容也有了一些具体变化。二战以后，就有三次变化。第一次是 1960 年。当时美联储重新规定：会员银行的库存现金可以作为法定准备金，过去会员银行必须以联储银行的现金存款为法定准备金，这在一定程度上减轻了部分中小银行为筹措准备金而被迫退出联储的现象。第二次是 1972 年，当时美联储规定：全国准备率由美联储统一规定，具体比率依存款种类和规模来定。在此之前，准备率是按银行所处的三类地区分别制定的，即划分为中央储备城市、储备城市和其它地区。第三次是 1980 年。 1980 年新银行法规定：自 1980 年 9 月 1 日起，所有接受存款的金融机构，不分会员或非会员（包括国外银行在美国的分支机构），都必须向联储银行缴纳准备金，准备金可以用金融机构的库存现金及其它各种存款来构成。这三次改革实际上表明联储控制金融机构的权力越来越集中。美国联储调整法定准备率的具体影响是提高或降低法定准备率会相应减增货币供应量。这个政策工具有两大特点。一是同其它工具相比，这一政策工具的效应特别大。只要调低准备率 1％，就能够为银行系统提供 30 亿美元以上的自由准备金。按照货币乘数效应原理，银行可以增发数倍的贷款。因此，美国政府一般不动用这个工具。二是调整准备率对各类银行的影响程度不一致。一般来说，大银行吸收资金的办法多，调高准备率对它们来说并不可怕；但中小银行则不然，有时被迫会向同业拆借高利资金或出售证券，这时，一旦负担过重，部分中小银行会要求退出联储。

美国的联储体系是银行的最后贷款者。当会员银行暂时出现准备金不足时，可向所属联储银行借入所需资金，并拿客户借款时提供的票据要求再贴现或其它抵押品作贴现保证。贴现一般是短期的，1～2 周。美联储的贴现率一般又称再贴现率或官方贴现率。美国的贴现率制度源于 20 世纪 30 年代。贴现政策作为政策工具，作用也在于通过影响会员银行的准备金数量来调节货币供求量。调高贴现率，会员银行向联储银行借款的代价增高，因而会自觉减少借款额度，并相应收缩对客户的贷款和投资，从而缩减货币供应量。调低贴现率，实质上就是增加准备金的额度，最终导致社会货币供应量加大。美联储就是利用贴现率的调整来松紧市场银根的。美联储运用贴现政策时主要注意两个问题：一是制定一些限制性措施，防止众多会员银行无限制地向联储借款。二是注意利用种种手段吸引商业银行从联储贴现资金，而不是通过其它渠道筹集资金。目前由于各银行的资金融通渠道增多，美联储利用贴现政策调节货币供给量的效能有些下降。

公开市场业务是指联邦储备银行在公开市场上买卖有价证券，主要有国库券、联邦政府债券、联邦机构债券、银行承兑汇票等。公开市场业务的目

的有两个：一是灵活运用联邦储备体系的多余资金，二是促使贴现政策更为有效。公开市场业务是通过影响银行系统准备金增减和联邦基金利率而起作用的。当美联储体系购进有价证券时，会增加会员银行的准备金，使之可增加贷款和投资；相反，联储出售有价证券，实际上则是在收缩货币供给。公开市场业务目前是美国最重要的实现货币政策目标的工具。这一工具的运用具有五个特点：一是公开市场业务大致可以决定整个银行系统的基础货币量；二是该工具的运用是对金融市场主动出击，而非被动等待；三是该工具的运用可以对资金市场运作逐步进行微调；四是该工具的运用具有较强灵活性；五是该工具的运用根据金融市场信息不断调整方式，可产生持续效果。美国的货币政策有两套中介目标：一是远期；二是近期。远期指标包括

货币总量、利率、银行信用量。近期指标也有三个，包括银行存款准备金、短利率和货币市场行情。

二战以后，美国经济潮起潮落，其间宏观经济政策不断变化，货币政策也相应变化，大致分五个阶段。

第一个阶段是战后至 40 年代末期。当时社会投资需求旺盛，百废待兴。美国政府的宏观经济政策总体目标，是促进充分就业格局形成、加大生产和购买。因此，联储当局实行的货币政策是压低利率、对国库券价格和收益采用钉住政策。此时，利率已被压到经济萧条严重时期的一般水平上。

第二个阶段是 50 年代。此时，美国经济政策的总体目标是实现适度的通货膨胀与高就业和高经济增长相伴随。因此，在共和党执政期间，联储当局对通货膨胀很重视，但书实上货币供给管理还是偏松的。

60 年代是第三个阶段。此时，民主党处于执政党地位。面对 60 年代初的经济危机，政府采取了较为宽松的货币政策。肯尼迪上台后，政府采取厂廉价货币政策和赤字财政政策。因此，60 年代，美国货币供应量增长率日趋上升，1956～1960 年，年增长率在 1％，1961～1964 年上升到 3％，1965～ 1969 年又增至 6％。当时美国还实行了投资税信贷和折旧自由化政策。在此阶段，美联储也与通货膨胀展开了斗争，采用了信用紧缩措施。

70 年代是第四个阶段，此时美国经济开始进入滞胀状态。尼克松上台后，采用了较为宽松的货币政策。此时，联储银行的贴现率逐步下降，银行对大企业的优惠利率也下降。这刺激了经济，但也带来了通货膨胀。福特上台后，展开了与通货膨胀的斗争，规定了货币供给增长率幅度。卡特上台后则实行了高利率政策，目的在于削弱通货膨胀。

80 年代是第五个阶段。里根上台后推行了宽财政紧货币政策。 1980 年美国的新银行法取消了利率上限规定，并规定一切存款机构负担相同的存款准备率。此间美元不断贬值，这和高利率政策存有正向连带关系。

在西方国家，政府和商业银行间结成了特殊的密切协作关系。这种关系的形成和演变，以商业银行服从全社会利益为原则，以政府保护商业银行健康发展、尊重商业银行利益为基础，以协调政府意图和银行意图为出发点。实践表明，没有这种协作关系，商业银行业自身不可能正常运转，政府的货币政策、财政政策和产业政策也艰难贯彻。

西方国家政府和学术界普遍认为，银行业是一个特殊行业，政府应对银行采取特殊的行业管理政策。其具体理由主要有四点：一是顾客对银行业务往往不知情，不了解风险成本究竟有多大，因而政府有必要约束银行的经营行为，以减少客户利益的不确定性和意外损失。二是银行存款具有强大的乘

数效应，是货币供给的主要追加创造者，因而银行倒闭一旦连锁化、普遍化， 那么，货币供给与商品生产和商品流通各自之间的关系就会失调，从而引发经济滑坡。对此，政府应予以干预。三是银行本身承担着维持社会支付系统运转的职责，如果银行行为变形，会直接造成支付系统运转混乱、甚至停顿， 这对社会稳定的破坏作用非常大，政府有义务防止此类事件发生。四是当某一家银行倒闭时会引起恐慌，造成公众对经营状况较好银行进行挤兑，把这些银行也搞垮。对此，政府不能坐视不管。

因此，西方各国政府普遍建立了严密的商业银行监控体系。这一体系一般分三个层次：一是法律层面；二是中央银行；三是存款保险公司。这三个层次各有各的针对性，解决不同的问题，为商业银行的运作设定了轨道，并确立了商业银行正常经营的条件。

有关商业银行的法律，主要规定了商业银行经营者的资格、商业银行可以干什么、可以怎样干。概言之，法律确定了商业银行的行为准则，是政府判断商业银行行业性质的唯一依据。例如联邦德国的《信贷机构事务法》， 该法明确规定了商业银行的开业条件、本金数额、偿付能力、信贷风险限额等。瑞士是银行相当发达的国家，该国很早就确立了银行法，该法内容丰富、细致入微，任何商业银行经营者不得违背。可见，法律对商业银行的监控是基本的、直接的、强制性的。

中央银行的根本任务是调控商业银行的业务活动，这种调控虽不具有强制性，但对商业银行的经营行为具有强烈的制导性。目前西方各国中央银行的具体职责有两点：一是确保商业银行和金融体系能够顺利运转；二是执行货币政策。西方国家的中央银行制度始于 19 世纪，美国于 1913 年建立了中央银行，英国和瑞典更早一些。西方国家控制商业银行货币供给行为，主要依靠法定准备金、贴现率和公开市场业务三大武器。这三大武器的利用过程， 同时也是贯彻政府货币政策的过程。

政府建立存款保险公司的目的有两个：一是确保存款者经济利益在银行遇到危机时不致过度受损；二是提高银行信誉，便于银行吸收存款。美国于1934 年就建立了联邦存款保险公司。目前绝大部分美国商业银行都参加了联邦存款保险公司。这一公司对新商业银行的成立拥有否决权。

从上述管理体系内容来看，西方国家对商业银行的监控，并不是简单的控制，而是兼顾公众和银行双方面利益，确实具有完善商业银行经营行为和经营环境双重作用。正是因为这点，西方国家商业银行大多欢迎政府监控， 愿意与政府合作。反过来，政府在监控商业银行的过程中，也非常注意倾听商业银行方面的意见，常常会根据这些意见完善监控行为，甚至包括银行法的修正。例如瑞士，鉴于 90 年代以来世界经济形势和资本市场形势发生了较大变化，银行界普遍反映原有的银行法已过时，不利于本国资本市场的发育和银行家的竞争实力增长，瑞士联邦政府决心修改银行法，责成联邦财政部负责制定落实。在修改银行法的过程中，政府与各大商业银行如瑞士联合银行、瑞士信贷银行等反复协商，沟通观点、寻找共识、明确分歧。目前该法已修改完毕，即将提交议会审批。

商业银行在接受政府监管、实行政府制定的规则和法律的同时，深知政府和银行有共同利益，因而常常主动协助政府工作，当政府遇到难题时，也会帮助政府，其间即使商业利益暂时受损，也在所不辞。

首先，当中央政府和地方政府面临财政困难需要发行债券时，往往会找

商业银行界协商。此时，银行界大多积极协作，帮助政府设计发行方案、寻找市场切入点，并代理发行，有时甚至冒较大风险承购包销政府债券。

其次，商业银行在贷款方面对公营企业大多比较“照顾”，在可能的条件下，总是予以公营企业一定的利率或数额优惠。这样做的目的，在于增强公营企业的经济实力和运转能力。

再其次，在西方国家，没有商业银行的主动配合，政府的货币政策是不可能落实的。西方国家的商业银行一般都赞成政府的货币政策，积极实行。换句话说，政府货币政策的贯彻，要依赖政府调控银行行为和银行自觉实行货币政策“两根线”，缺一不可。因为政府实行货币政策主要是在总量层面， 而结构层面则要依赖商业银行把资金输入到政府希望输入到的区域和行业里。比如日本和德国，两国商业银行贷款流向的行业结构，基本上是与政府货币政策的要求相吻合的。再比如美国，从 60 年代开始，政府就主张调节区域差异、发展南部经济，在政府的鼓励下，商业银行有意识向南部输入了一定量资金。

目前我国的金融体制改革处于攻坚阶段，其中一个重要内容是把专业银行逐步转化为商业银行。如何处理政府与商业银行间的关系，显然是一个迫切需要事前认真研究的问题。西方国家的经验是上百年“磨合”的结果，对我们是有启发的。

首先，商业银行与政府并不是相互隔绝的，政府应为商业银行运转制定规则、提供便利、削减风险，反过来，商业银行应配合政府。

其次，商业银行应主动贯彻政府的货币政策，应把此点看做是应尽之责。再其次，政府与商业银行问应经常性交换意见，相机共同调整双边行为。