第一节 美国财政的职能

财政职能是指财政在社会经济生活中的具体功能。财政职能的形成取决于多种因素，如政府职能、社会经济制度等。由于决定财政职能的因素本身并非一成不变，一个国家或地区的财政职能难免会发生变化。当一个国家的社会经济制度发生变革，该国财政的职能势必发生实质性转变。

要理解美国财政职能的发展变化，要认识当今美国财政职能的具体效应，就必须首先对西方宏观财政理论有一个较为全面的了解，因为美国当今财政职能是以宏观财政理论为确立和完善的依据，美国政府偏重发挥财政哪一方面的职能，也是以这一理论为根据的。

当代西方系统的宏观财政理论的形成，是以凯恩斯的宏观财政理论为基础的。凯恩斯在分析宏观经济时，首先假定社会是封闭型的，只存在二元经济，即只存在个人和企业两个要素，其中企业向个人提供最终产品和劳务， 个人向企业提供各种生产要素。在这一简单模型里，全部最终产品有两个用途：个人消费和投资。全部最终产品卖掉之后，将形成地租、工资、利息和利润。个人收入不外有两个用途：一是消费支出；二是个人储蓄。因此，二元经济条件下，社会总产品供求均衡的条件是投资等于储蓄。在二元经济模型条件下，总供求从理论上说存在三种形态：一是总供求相等；二是总需求小于总供给；三是总需求大于总供给。上述第二种情况就是凯恩斯所说的有效需求不足。所谓有效需求，是指市场上商品的总供给价格和总需求价格达到均衡时的总需求。凯恩斯认为，失业是由有效需求不足引起的，而有效需求不足的出现则导源于如下三个基本心理规律：一是边际消费倾向递减规律；二是资本边际效率递减规律；三是流动偏好规律。基于此，凯恩斯进一步提出了他的三模型学说。即：在现实经济社会里，总需求＝消费＋投资＋ 政府购买＋政府转移支付＝消费＋投资＋政府支出，总供给＝生产要素供给

＋政府提供的劳务＝生产要素报酬＋政府提供的劳务报酬＝消费＋储蓄＋税金。因此，当有效需求不足时，特别是投资需求不足时，就需要政府采取赤字财政办法，通过扩大财政支出来弥补缺口，进而推动有效增长，缓解失业。很显然，凯恩斯把财政视为政府干预经济的重要渠道。

半个多世纪过程中，凯恩斯的宏观财政理论不断得到补充和完善，形成了不同的流派。以保罗·萨缪尔森、托宾、索洛等美国经济学家为代表的新古典综合派，又称美国凯恩斯学派或后凯恩斯主流经济学派。该派的先驱者之一汉森与希克斯联合提出了 1S—LM 分析，与萨缪尔森提出了乘数论与加速原理相互作用分析，因而提出了补偿性财政政策。萨缪尔森研究宏观经济时， 试图把宏观分析和微观分析结合起来，希望能够通过政府的需求管理政策来弥补市场机制的不足，而财政政策则被他视为实行政府需求管理政策的关键手段。萨缪尔森提出了现代收入决定理论，该理论是美国凯恩斯学派宏观财政理论的基础或说核心。这一理论认为：凯恩斯所说的消费随收入的增加而增加、消费倾向递减两个结论，只适合于单个家庭或个人，但从全社会角度看则不然，消费占国民收入的比重是长期稳定的，而非递减。因此，只要政府巧妙利用财政政策和货币政策，就可以创造购买力，就不会存在有效需求不足和非自愿失业。美国凯恩斯学派还在投资理论方面对西方宏观财政理论进行了完善。他们认为：凯恩斯只注意到投资乘数作用，没有注意到投资的加速作用，因而有必要提出加速原理。所谓加速原理，是说收入增加将引起

消费增加，进而引起投资增加。这样，政府在实施财政政策、调控宏观经济时，还有必要通过增加收入来加大需求。哈罗德还从经济增长角度分析了宏观财政问题。他认为，凯恩斯所从事的是短期静态性分析，只说明了短期内投资和储蓄的关系，现在有必要说明长期内投资、储蓄和经济增长之间的关系，索洛在哈罗德理论的基础上进一步完善了经济增长理论。他们总的观点是，必须通过国家干预来调整劳动与资本的配合比例，以及资本——产量比率来实现经济稳定增长。因此，财政支出的规模、消费性支出和投资性支出的比率，势必关系到整体国民经济中的投资规模和投资增长率，关系到经济增长速度。因而宏观财政理论必须解决税收与国民收入的比率、政府消费性支出对国民收入的比率、政府资本性支出对国民收入的比率等问题。

当代宏观财政理论的另一个流派是新剑桥学派的宏观财政理论。这一学派的主要代表人物有琼·罗宾逊、卡尔多、斯拉伐、T·帕西内蒂。他们认为， 新古典综合派把新古典经济学与凯恩斯主义综合在一起，是对凯恩斯理论的歪曲，因而主张复归李嘉图思想轨道，建立起以分配理论为核心的理论体系， 通过改变分配状况来完善宏观经济运行。这样，新剑桥学派的思想也就和宏观财政理论紧扣在一起，所提出的政策主张也都是围绕着财税制度。剑桥学派认为，分配理论要研究的内容，是国民收入中的工资和利润所占的比例如何确定和如何变动，研究这些问题时不能以边际生产力理论为基础。要以价值理论为基础，琼·罗宾逊甚至认为有必要把李嘉图、马克思和凯恩斯的理论打通，相互补充，从而最终实现经济理论上的“第二次凯恩斯革命”，新剑桥学派对增长福利分配变动趋势分析得出的结论是：利润在国民收入分配中所占份额越来越大，工资所占比重越来越小，因而经济增长反而加剧了资产者和工薪阶层的矛盾，使工人处境相对恶化。因此，目前资本主义社会面临的矛盾并不是有效需求不足，而是收入分配失调。要医治资本主义经济中的顽症，必须从争取收入分配均等化入手。新剑桥学派因而主张，财政必须把如何调节收入分配关系放在首位。

总之，西方经济学界已经摆脱了狭隘的财政观念，把财政、税收和公债等同国民收入、投资、储蓄和就业等宏观经济范畴结合起来，把财政视为宏观经济的一部分，把财政税收政策作为“反危机”的主要手段，从而也把财政置于政府干预经济的前沿，一旦社会经济运行偏离政府意图，首先就要调整财税政策。

正是在上述理论的指导下，经过几十年的摸索，美国财政的职能逐步稳定下来，不管政府怎么更迭，不管财政政策和财政体制如何变动，财政职能始终没有变。也正是在上述理论的指导下，美国财政职能的发挥，总会对重大宏观经济问题的解决做出一定程度的贡献。

具体来说，美国财政具有三项职能：一是资源配置；二是公平收入分配； 三是经济稳定。下边我们将分述这三项职能。

美国财政的资源配置功能，本质上是指通过财政收支行为，调节公共物品和私人物品的供给规模与供给结构，进而使社会资源配置状况符合全社会利益和个人利益的共同要求。在美国，政府和经济学界普遍认为，市场机制非常适应于私人物品的供应，有利于供求双方的买卖选择。但对公共物品的供应来说却并非如此。因为：首先，公共物品的消费需要多个人来参加，否则公共物品的供应就是低效益的。其次，很多公共物品供应的社会效益远高于它的私人效益，人们消费公共物品活动本身具有极强的连锁效益，有时甚

至关系到整体社会经济运转格局发展变化趋势。再其次，由于公共物品关系到很多人的共同利益，要由多个人来共同消费，再加之公共物品的消费有时具有很强的迫切性和时效性，如果公共物品供应被利润原则所控制，供应活动被私人财团所垄断，那么公共物品的供应难免走入畸形，会影响全社会整体利益。正是本着这些观点，美国财政发挥资源配置功能的首要表现，就是各级政府财政出资兴办公共物品供应事业。在 80 年代，美国的公共物品的80％由政府提供。政府在提供公共物品时，把维护社会利益、促进社会进步、优化宏观经济环境、优化市场运营放在首位，把经济效益放在第二位。因此， 美国政府兴办的公益事业和基础设施建设事业，很多是微利、甚至亏损的。这种做法弥补了市场不足，对美国整体社会进步和经济稳定起到了促进作用，也维护了低收入阶层的消费利益。

美国财政的公平收入分配功能，实质上就是通过税收和转移支付手段来弥补收入分配差距。这种差距包括三类：一是社会阶层之间的收入分配差距； 二是产业之间的收入分配差距；三是地区之间的收入分配差距。在美国，市场配置资源并不是万无一失的，其中突出的问题是收入分配不公。收入分配不公，对美国的社会稳定和经济发展来说，负效应是非常强烈的。就前一方面来说，收入分配不公引发了各种新的社会对抗，激化了各种原有的社会矛盾。就后一方面来说，收入分配不公则直接限制了消费对生产的适应性，使广大消费者得不到希望得到的物质产品和劳务，把生产和消费的差距逐步拉大。可以肯定，这直接把美国经济推入停滞状态，使投资扩张的最终需求基础相对薄弱。为此，美国政府把调节收入分配格局当做要事来抓。其中最主要的手段，就是通过累进性的所得税制来调节个人和企业各自之间的收入分配格局，把高收入者的部分收入集中到政府手里，再以各种形式转移支付到低收入者手中和有必要发展的经济环节和社会事业。另一方面，通过征收社会保险税筹集社会保障资金，之后，向有关人员发放。这种完整的转移支付体系，起到了缓解收入分配不公的作用。同时，美国还利用退税和税收减免等手段，来实行税式支出以刺激企业的投资、调节企业投资结构。

在美国，财税政策的确立必须有利于经济稳定的实现。美国政府所言的的经济稳定包括四层含义：一是适当高度的就业率；二是适度的价格波动幅度；三是外汇收支平衡；四是适度经济增长。美国经济学界认为，虽然市场本身是充满活力的，但由于价格和工资具有下降刚性，市场并不能完全充分调动资源运转，以使经济增长保持适当高度。有鉴于此，政府应出面从需求管理角度利用财政和货币等政策去刺激经济增长。美国政府采纳了经济学界的意见。这样，美国财政支出往往有意识去调节社会总需求规模和结构，税收的增减也具有明显的结构调整意向。当总需求膨胀时，美国财政支出会有意识减少；反之，则会增加。此外，美国财政的赤字增减也直接用来调节通货膨胀。同时，美国的税收体系的调整如税率、税目、税种以及税基选择的变动，也都具有调节倾向。

美国财政职能的实现，主要体现在它的财政政策上。一段时间的财政政策所表现的内容，实质上就是财政职能作用发挥的侧重点。具体来说，财政政策是政府为达到预期经济目的而制定的财政收支活动准则。美国财政政策基本的目标是削弱经济波动、压低通货膨胀。美国的财政政策基本上分为两大类：一类是自动的财政政策；另一类是机动的财政政策。所谓自动的财政政策，在美国又称为内在稳定器。意思是说，美国的财政制度由于具有累进

税制和转移支付体系，可以自动地去稳定经济、自动地反周期。当经济膨胀期，这种财税制度能够自动地把通货膨胀收益转移到政府手中，而政府又可主动把这些收入用在弥补部分人的通货膨胀损失上。而当经济衰退期，这种财税制度又可自动地向企业和个人转移收入，减少他们的税赋，从而加大社会需求，刺激经济增长。机动的财政政策也称相机抉择的财政政策。这种财政政策的含义在于：政府根据经济形势的变化和需要，采取应付性的财政收支行为去缓解经济矛盾。机动的财政政策包括如下内容：政府采购水平的变化；税率的调整；转移支付条件的修正；等等。美国财政职能的实现，正是依赖自动的财政政策和机动的财政政策的交叉使用才得以最终落实。