第二节 美国的财政体制

财政体制是贯彻财政政策、实现政府财政职能的组织保证。美国财政职能之所以能够顺利发挥作用，是和它的有效的财政体制分不开的，是和财政体制的不断完善因果相连的。

美国财政体制是分级财政体制。美国财政体系分三大块：一是联邦财政； 二是州政府财政；三是地方政府财政。各级财政有不同的事权范围和收入范围，也有不同的职能侧重点。所有这些内容，都有相应的法律保证，都有确切的宏观经济政策依据，都有它特定的实现方式。从法律角度看，各级财政都是相对独立的，彼此之间没有行政隶属关系。就整体而言，美国财政体系的特征是体现中央政府权威的，这种权威集中体现在美国的宪法精神之中， 美国建国之初就把这点写入宪法。建国 200 多年，美国的财政体制不管怎么变，这点没有变。正是财政上中央政府权威的存在，使得美国中央政府的各项宏观经济政策得以贯彻。

在美国，各级财政都有自己的税收和支出权限。这实质上与美国的联邦制有关系。从整体上看，美国中央政府的财权是在不断扩大的，这集中体现在中央政府财政支出占整个财政支出的比重不断上升上。 1902 年，美国中央财政支出占整个财政支出的比重仅为 36.4％，本世纪 50 年代以后就逐步稳定在 60％多，70 年代达到 65％以上，80 年代又步入 70％的高峰。同时， 州级政府财政支出占总财政支出的比重，本世纪呈缓慢上升趋势，而地方政府财政支出占总财政支出的比重则呈下降趋势，从 1902 年的 52.4％下降到1982 年的不足 20％。在美国的公共物品支出方面，趋势是一致的，中央政府财政支出所占比重，从本世纪初的 21.2％上升到 1982 年的 64.4％，州级财政则从 13.9％爬升到 20％左右，地方财政从 64.9％下降到 30％左右。中央财政地位的不断加强，是适应美国政治经济变动状况的必要举措。美国建国之后没有多少年，就感到如果中央政府享有弱小财权，那么全国性政权和全国政令的统一就是虚弱的，不可能长久维持，同时，全国经济的统一协调发展也很难展开。 1789 年 3 月美国制定了新宪法。该宪法第 1 条第 8 款规定， 联邦国会有权规定征收各项税捐和关税、偿付债款并安排包括国防在内的各项公共利益支出。在此之前，联邦政府除关税权外没有这些权利。此后，美国联邦政府又开征了国内消费税，并创建了管理货币供给的中央银行。南北战争结束以后，美国形成了真正的统一性资本主义国家，中央政府权威随之完整化，联邦财政的地位相应大大提高。特别是 19 世纪末叶，联邦财政预算

规模快速膨胀，税收结构相应变化。 20 世纪 30 年代经济大恐慌以后，美国政府加强了对经济的干预，财政成为政府干预经济的主要渠道，中央财政的全国性预算开支项目如福利救济、公共工程和农业生产支持等活动不断增多，因而大大强化了美国中央财政的权威，使得中央财政可以统筹规划各级政府的部分财政资金的运用。这样，联邦财政预算收支占全国财政总预算收支的比重又升到新的水平。二战以后，美国政府奉行凯恩斯主义，加强了中央政府的宏观调控能力，建立了完整的宏观调控体系；另一方面，美国面临的宏观经济矛盾日渐复杂化，通货膨胀与经济增长交替上升，地区经济发展差异拉大，经济发展与环境保护相互挤压。因此，美国政府只得依赖中央财政实力的强化来协调区域经济发展，来贯彻政府宏观经济政策。

美国的分级财政，是以中央政府和州政府及地方政府的事权划分为基础

的。美国各级政府间的事权划分具有明确的法律依据，最主要的依据体现在美国的宪法之中。美国联邦政府的事权包括：国防、外交、空间技术、跨地区公共设施的建造、社会福利供给、宏观经济调控等。因此，联邦财政预算支出的主要项目是国防支出、国际事务支出和空间技术研究支出，这三项支出占国民生产总值比重大约为 6％左右。其次是对农业的补贴和产品收购。再有一大块支出是社会保障支出，约占联邦政府财政支出的 30％多。美国州政府的事权范围是州级行政管理、州级社会福利、州内义务教育、州级债务、州内基础设施建设。州财政支出范围与此相对应。地方政府的事权范围，主要是负责地方级行政、治安、消防、交通管理、公用事业、部分文化娱乐设施建设以及地方债务等。地方财政支出范围与之相对应。就总体而言，各级政府事权划分的基本原则就是依照政府涉及区域范围大小来确定职责，各级政府提供与之相对应的公共物品。应当指出，美国各级政府的事权范围并不是样样都无重叠的，有些事情还是要由各级政府共同来解决，只是上级政府对如何办事有更大的发言权和主动权。

在各级政府事权划分明确的条件下，美国各级财政又划分了财权。美国的财权划分是以税种划分为基础的，换言之，美国各级财政是按照税种划分收入的。经过一段时间的磨合，美国各级财政的税种划分逐步稳定下来。从总的情况看，美国各级政府间的税种划分是贯彻保证中央财政权威地位原则的，因此，一些主要的大税全归中央，一些不便于统一征收的零散税种归州和地方政府。这样，中央政府财政收入占全国总财政收入的比重达到 60％以上，比重相对小一些的是州级财政收入。美国各级财政间的税种划分情况大致如下：联邦政府的主要税种有个人所得税、公司所得税、社会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠与税，其中主要的税是个人所得税和社会保险税。州级财政的税种包括销售税、州个人所得税、公司所得税、消费税等。其中最大的税种是销售税，该税占州级全部税收的 43％左右。各州的税赋水平基本一致。州政府有一定的税政权。地方政府财政拥有的税种较多，但每个税的税额都不大，只是积少成多。地方财政的主要税种包括：财产税、地方销售税、个人所得税等，财产税是地方政府的主要收入来源，征税对象是不动产，如土地、住房、厂房、机器设备等。财产税占全部地方税收的比重大致稳定在 70％左右。美国政府间税种划分格局也是有法律依据的。在设计和调整税种划分格局时，美国政府要充分考虑各级政府的实际利益，考虑美国政治制度的要求，同时考虑政府与市场关系的协调与处理。还有必要指出： 美国实行分税制，按税种划分收入，是以完善的税制为基础的。从整体上看， 美国的税种结构、税政权划分、税率体系以及课税范围架构基本上是明确、科学的，便于政府进行税种划分。

恰恰是事权划分和财权划分的明确性、法制化，使美国财政收支活动具有相当完整的规范性和可预见性，也在很大程度上预防了财政收支活动中可能出现的主观随意性。

美国中央财政集中了较大一部分财政收入，并不是全用在本级财政支出项目上。联邦财政的很大一块收入要转移给其它各级政府使用。这种做法的意义有两点：一是平衡区域财政收入差异，进而促进落后地区社会经济事业发展。二是便于把中央政府的宏观调控意图贯彻到底，形成自上而下完整的财政宏观调控体系，把财政政策完整地落实到社会各层面。

美国联邦政府对州和地方的财政补助历史较长。1802 年联邦国会就先后

通过各项法案，利用公有土地出售收入对各州建设活动进行资金补助，当时内容主要包括道路建设、设立农业学院高等院校、建立农业试验场以及进行就业教育。联邦财政对其它各级政府财政补贴规模扩大化，是从 30 年代大危机开始的。1934 年联邦财政对其它各级财政的补助数额达到 18.03 亿美元。二战以后，数额不断增长，1963 年联邦财政补贴项目已达 181 个，共计金额

83.24 亿美元，1973 年增至 500 个项目，共计 431.21 亿美元。 1978 年补助总数达 829 亿美元，相当于州地两级预算本身数目的 33％。进入 80 年代， 数额仍在继续扩大。

美国联邦财政对下补助的种类是较多的。分类别补助、项目补助和体制补助三大类。这三类补助又可分为有条件补助和无条件补助两种。无条件补助一般来说属于收入共享性的，它具有明显的平衡区域收入差异色彩。美国的专项补助是指用在特定项目上的补助，中央政府对这种补助不但规定用途，而且直接规定数额、用款方法和用款进度以及用款条件。使用这笔款项时，相关财政部门必须按期向联邦政府汇报补助资金的使用情况。在分配项目补助资金时，美国政府尽量排除随意性，按照一定的分配公式进行。专项补助的实际意义，在于引导地方政府的投资行为与中央政府的宏观调控意图相衔接，保证全社会投资合理化。分类补助的使用范围比较宽，只规定资金的部门或行业使用方向，究竟如何用，权力在受补助地区。分配此类补助时， 联邦政府也依照公式来进行，这一公式的设立由国会的专门机构来进行。使用分类补助也要向中央政府提供书面汇报材料。从美国的实践来看，政府间转移支付制度的科学化，是确保分级财政体制顺利运转的主导因素，转移支付可以说是处理中央与地方关系的一个重要手段。

美国的预算管理体制是其财政体制的核心内容之一。美国预算管理体制的完善过程，实质上也就是收支活动不断优化的过程，它也反映出了财政收支活动的日渐复杂化。

美国财政预算管理不像我国，由政府一家进行，而是由议会和政府共同参与进行。在政府内部，预算管理由预算管理局和财政部两家进行，相互协调，最后由总统提交议会。

美国的预算管理局全称是美国行政管理和预算局。该局简称 OMB，是美国总统办公厅的下属机构，其主要职责是协助总统制订和贯彻国家预算、检查法规、改善管理系统、改进采购业务、完善行政效率。该局创建于 1921 年，当时称为预算局。美国行政管理和预算局的地位比较特殊，它虽然是总统办公厅的下属机构，但局长是总统的内阁成员之一。此局的具体职责是：

①在国家的财政和经济政策上向总统提供咨询；②编制预算并系统地阐述政府的财政计划；③监督行政部门的预算执行情况。此局的预算人员负责协调和考察政府计划，制订预算，监督国会批准的开支，负责起草财政、经济和财务分析与预算的报告，并参与制定预算、税收和信用政策。该局预算处负责从总体上编制不同项目的工作业务程序，分析预算执行情况，考察政府各部门的基金需要。该局专门研究处就既定计划进行深入研究，为制定基金需求计划和相关政策创造基础条件。美国的财政预算实质上是政府的资源配置计划，涉及到的领域相当广泛。美国总统一般在 1 月份为明年 10 月 1 日开始的财政年度向国会递交一份连同辅助说明材料在内的联邦预算提案，主要包括总统的预算咨文。这个咨文内容解决三个问题：一是陈述下年度预算的主要目标和基本要求；二是联邦政府重点项目的说明；三是详细的单项拨款

计划。预算准备工作大约在财政年度开始前的 18 个月就着手进行，其间，财政部、经济顾问委员会和预算局要共同考察分析国家的经济前景，预测影响收支计划的因素。全部需在财政年度内优先开支的款项都要向总统报告，然后由预算局组织多次计划评论会议审议。到 4 或 5 月份，预算局就把预算最高限额送给行政部门的执行机构，9 月份执行机构再把他们的项目计划以及下年度财政需求预算送给预算局进行分析。在预算编制过程中，总统经济顾问委员会再次评估经济条件，为总统准备经过修订的预算收支预测报告，此后，预算的变化不超出总统初步决定的预算决议基础。预算咨文通常是在 1 月中旬向国会报告。在国会讨论期间，预算局要负责解释总统预算。国会可以批准、修改或否决总统的概算，有权改变基金标准、废除提案或增加非总统要求的基金项目，并制订税收立法和其它增加或减少预算收入的措施。国会讨论总统预算有一定的时间限制，国会的每一个专门委员会必须在 3 月 15

日以前把意见表达出来。在 9 月 25 日以前必须结束预算计划差额调整。预算局的工作大量需要预算审查人员来进行。有时总统也会根据预算审查人员提供的材料来选择决策。预算审查人员只是分析者，没有决策权。预算处的审查人员要结合预算的不同组成部分，分析财政和经济趋势，并为实施政策和总统指示设计具体的措施办法，同时也要拟定解释与审计政府计划和活动的方法。

美国国会在政府预算确立问题上有很大发言权。美国的参众两院都有拨款委员会，专门研究政府拨款计划。国会拥有预算授予权。预算授予权是指国会根据法律对一个机构或一个部授予花钱的权力。国会一般来说每次只为一个财政年度拨出预算授予权。个别时候国会允许预算授予权在两个以上财政年度继续承担义务。国会对于行政部门支出的监督是双重的。

综上所述，可见美国的预算管理是相当严密的。它结合了行政和立法的双重约束。美国预算的客观性、公正性和稳定性是与这种双重约束相连接的， 是一种既有民主又有集中的管理。