第四节 美国的财政支出

美国的财政支出可按不同的标志进行分类。从国家职能角度来看，美国的财政支出分为国防支出、外交支出、司法支出、教育支出、经济建设支出和医疗保障支出。从政府机构的实际组织角度分析，可把财政支出分为各部门支出，如农业、国防、立法机构、司法机构、能源、国家宇航局等。按照财政支出的用途，可把财政支出分为基本建设拨款、对农业援助等。这种分类实际上是对按国家职能进行分类的细化或说补充。按照财政支出，是否具有直接补偿性进行分类，可把财政支出分为购买支出和转移支出两大类。所谓购买支出是指政府以购买者的身份在商品或劳务市场上购进商品或劳务， 它的直接补偿是获得等价的商品或劳务，转移支出又称补助支出或无偿支出，意指政府通过一定渠道或形式，把一部分财政资金无偿地转移给居民或非居民，这类支出不获得直接补偿物。前一类支出直接计入当期社会总需求， 后一类支出则不然。按照财政支出是否进行资本购置分类，可把财政支出分为经常性支出和资本支出两大类，按照财政支出是否采用信用方式，又可把财政支出分为国库基金支出和财政信用支出两类。从不同的角度进行分类， 意在从多方面分析美国财政的作用。

每一个国家的财政支出结构都是在不断变化的。财政支出结构的变化与政府的宏观经济政策有关，是自动的财政政策和相机抉择的财政政策的具体表现。在个别时期，财政支出结构反映的是经济体制或政治体制变动，因为财政是经济型态和政治制度的具体表现方式，财政职能的构造和转型与政府职能的具体性质有直接因果联系。二战以后美国财政支出结构的变化，本质上充分体现了历届政府不同的治国思路和经济发展模式选择思路，体现了美国不同时期面临不同的基本社会矛盾和经济矛盾。

在 20 世纪 50 年代，由于美国发动了侵朝战争，再加上东西方对峙形成的冷战，财政支出结构中国防费的比重一直相当高，处于第一位，福利支出占第二位，这种状况延续到 60 年代末。及至 70 年代，由于美国经济处于滞胀状态，群众和资产者阶层均认为政府有必要刺激经济发展，以缓解经济矛盾，政府开始重视国内问题的解决，把思路转到以刺激经济发展为首要任务的轨道上来。因此，美国财政的福利支出开始不断增加，逐渐超过军费开支， 在财政支出结构中的地位上升到首位。例如 1955 年国防费支出占总支出的比重为 69.5％，非国防支出所占比重为 39.8％，到 1988 年，国防支出占总支出的比重降至 27.3％，非国防支出所占比重则升至 72.7％。

美国财政支出结构的变化，对美国经济具有多方面效应，是政府政策意图的表现。首先，支出结构的这种变化，实际上表明美国政府要通过政府采购和转移支付来加强对总供求走势的约束力，试图通过加强经济实力而非单纯的军备实力来增强自己的国际竞争实力。再其次，80 年代美国联邦政府财政支出分类结构变化情况表明，政府要人为调整产业结构，要自觉推动服务社会的形成，政府正在有意识地强化商业、服务业、交通运输业、教育、卫生保健等部门。再其次，80 年代美国的军费开支意义并不仅仅在于发展军工，而是试图通过尖端军火的研制和生产来促进新兴产业的发展。换言之， 军备开支已具有调控社会经济发展过程和发展方向的作用，并非简单的政府购买行为。又其次，80 年代以后，美国财政转移支付额不断扩大，这实际上强化了政府对再分配的干预，而转移支付规模的扩大；确实也极大地增强了

居民的现期购买支出和潜在购买需求，这对轻工业的发展是起到促进作用的。

美国财政支出的结构变化，本质上是以总量变化为背景的。美国财政支出总量从总体上看是逐步增加的，这种增加表现在绝对数和相对数两方面。实际上，从 19 世纪末期开始，美国财政支出规模就开始扩大。 1890 年美国财政支出占国民总产值的比重为 6.5％，1902 年达到 7.3％，1922 年就达到 12.6％。人均支出额 1890 年为 45 美元，1922 年达到 163 美元，支出总额

1922 年达到 179 亿美元，比 1890 年增长近 5 倍多。从 1940～1980 年的 40

年时间里，美国财政支出又增长了近 60 倍，财政支出占国民总产值的比重， 1940 年为 17.6％，1980 年达到 33.1％。从结构角度看，美国各级政府财政支出占国民生产总值的比重都在上升，其中比较快的是中央政府财政支出， 而更为值得注意的现象，则是联邦政府财政支出占整个财政支出的比重上升较快。这个趋势从 30 年代大危机之后就显现出来。这表明美国财政支出走向集中化。当然上述情况是就总体而言的，个别年份也有波动。

为什么美国财政支出会不断扩张规模呢？其中的原因是很复杂的。远在19 世纪 20 年代，德国经济学家阿道夫·瓦格纳就曾指出财政支出会不断扩大规模。他当时的论据是：伴随着工业化的逐步实现，国家职能要不断强化， 政府活动范围会加大，所需经费开支要相应上升。后来西方各国的情况确如他所料。可以说，美国战后财政支出规模的扩张，是与瓦格纳的理论相吻合的。具体来说，美国财政支出规模扩张有以下几个原因：第一，人口的增加。美国财政属于公共财政，各级财政主要提供公共产品。因此，财政支出规模是与人口规模相互挂钩的，两者有正比关系。财政支出数额的确定，要以人口数量对文化、教育、医药卫生、行政管理、社会福利等的需要为计算依据。这样，战后相对稳定的生活环境带来的人口自然增长，难免加大公共支出规模。第二，强化政府经济干预。二战以后，美国政府不断加强经济干预，利用资金层面活动的调控来约束、制导总供求走势。在这种背景条件下，财政成为政府控制经济的重要手段。为了强化政府配置资源功能，财政介入公共产品供给，同时扩大政府采购规模，这难免加大财政支出规模。第三，社会福利事业规模不断扩大。二战以后，美国经济确实有了实质性发展，产出规模扩大，产出结构不断优化，全社会物质文明发展较快。然而物质分配也出现了很多问题，高收入阶层人数和其拥有的财富数量反差极为强烈，中产阶级人数虽较多，且不断扩大，但财富拥有比重并不与其规模相对称，消费后劲疲软。收入分配不公一方面引发了种种社会矛盾，种下了“动乱”的祸根； 另一方面则使全社会现期购买需求实力相对下降。对此，政府只得出面干预， 利用转移支付手段补充低收入阶层消费实力，为社会中下阶层低价或免费提供各种公共物品，以平息阶层对抗心理。第四，政府机构膨胀。二战以后， 由于美国政府加强了国际事务参与职能，试图通过增强国际地位来维护国内资产者利益，同时对内又强化了政权建设和经济干预，政府机构难免快速膨胀，这直接助推了财政支出规模扩张。第五，通货膨胀持续爬升。美国的通货膨胀近 20 年处于持续爬升状态，这直接加大了政府采购的支出水平，也要求转移支付支出标准提高，以弥补通货膨胀损失。这样，财政支出势必呈现规模扩张。

美国财政支出规模是处于扩张状态，但美国并不是不控制预算支出规模。美国的预算支出控制，本质上反映着政府机构间的横向和纵向相互约束

关系。支出控制的形式及其效应依赖于中央预算机构和用款单位的内外部环境，取决法律和公共舆论的双重监督。一般来说，法律和政府规则约束作用较大。

美国财政支出的控制形式是多样化的。主要包括如下几点：一是直接控制。所谓直接控制，就是指中央机构对各类执行政策部门的决策提出目标， 以保证各执行部门的行为在中央机构设定的轨道上运转。二是刺激性控制。这种控制形式的意义是通过有选择、适度的经济刺激方式来诱导政府各部门把支出保持在较低的水平，当然，这要以不影响政策实行为前提条件。这也就是说，公共支出计划的设计和预算程序本身要带有刺激措施。三是协调性控制。这种控制形式本质上是让财政与其它机构相互监督、相互协作，基于此，把支出维持在适当的水平上。采用协调性控制的意义，在于正确处理分权化行政管理体制与计划管理手段之间的关系，它把财政部和其它部门之间的关系程式化，以防止各种不确定、非规范的财务关系的形成。但此种办法在财政资金紧张时往往不能发挥作用。四是政策控制。所谓政策控制，是指通过有关政策的完善来把支出扩张可能性边界尽可能缩小，使得用款单位没有多少理由争取增加预算数额。美国学术界曾对政策控制手段进行过较为热烈的讨论。一些人认为这种控制形式本身无存在价值，他们觉得政策本身在支出规模的选择上并无一定之规，有时政策本身就倾向于加大支出规模。从实际情况看，美国财政支出规模的控制面临多种阻碍。用款单位和预算管理单位之间常常会在支出数额问题上发生争议，而最终的妥协性结果并不是把预算压到真正的效益点上。

美国财政支出的控制方法具体来说包括如下几点：

第一，指明基金的用途。这是美国政府控制预算支出最常用的方法。它是指每一笔预算拨款都要说明具体支出目的。指明用途一般来说有两种类型：一是对税收的一定百分比的具体配量；二是说明归于特殊基金的具体数额。指明用途时，政府预算管理部门要根据宪法和特殊立法来进行，并不是凭部门想象的。指明用途的优点，在于直接把税收成本和税收使用效益结合起来。

第二，控制人员预算支出。美国始终注意自觉严格控制政府人员数量， 其目的在于确保政府的工作效率和公务员工资的正常增长。在控制政府人员数额时，有关部门注意做好两个工作：一是确定合理的人员需要量标准；二是在执行年度预算以前必须对用款单位指定出适当的、可控的人员增长率。在美国，政府往往会委派一些顾问去核定各部门人员增长的合理标准，为了减少政府支出规模，美国政府还有意识地对公务员增加实行阶段性冻结。在确定公务员工资和薪金时，政府要通盘考虑财政支付能力、通货膨胀状况以及其它行业工资状况。

第三，控制公共工程的预算支出。这是政府控制预算支出的主要方法， 因为美国财政支出的很大部分是用于公共工程的，控制好这部分支出，整体支出规模的膨胀也就容易被约束住。美国的政府公共工程包括道路、桥梁、机场、排水系统、码头、港口、运河、岛屿和海防工程等的修建，此外还有河谷工程、公共住宅、政府活动办公大楼、与电力和电讯有关的建筑工程等。由此可见，美国的公共工程与建筑业有着密切的联系，是政府活动发展的一个重要显示指标，政府兴建公共工程大体有三种方式：一是政府有关部门直接承办建筑工程；二是就具体工程与私人经济部门签订合同，只保留设计、

监督和初期雇佣条件等权力；三是监督公共部门和私人部门建筑活动对生态环境的影响。从总体上看，建筑业是政府花费大量支出的领域。近年来，公共工程的成本有迅速上升的趋势，工程最终成本经常要超出预计数好几倍， 而工程完工的日期又超过预算限制。这些都直接或间接助推了支出增长，甚至形成了浪费。为此，美国政府正在通过加强公共工程计划管理、完善投资基金使用等方式来解决问题。

有必要指出的是，尽管美国政府试图把财政支出控制在适度的数量内， 但美国财政仍旧是连年赤字，在美国，当预算年度内的支出总额超过收入总额时，就是预算有亏空。也有一部分美国学者把一个经济周期内出现的支出总额超过收入总额现象称为预算赤字。二战以后，美国的财政赤字不断增加。但究竟如何判断赤字的经济效果，人们的意见分歧较大，因而在预算赤字的解决思路问题上意见自然也不统一。有一部分人认为，政府应努力追求预算平衡，必须尽可能消除赤字。另一部分人则认为赤字并不是很可怕，在经济衰退期间，增加赤字会带来较好的经济效果。总的趋势是，80 年代以后美国历届政府都在采取措施尽可能压低赤字数额，因为前期财政赤字额的连续扩大已经造成了积重难返格局，使美国财政的债务依存度过快提高，这直接动摇了美国的财政基础。概括起来，美国的财政支出有如下几个特点：一是支出建立在法制化基础上，因而财政支出的确定性和可预见性程度较大。二是支出活动本身有明确的规则可循，具有明确、稳定的指向性；三是财政支出和财政收入的联系较为科学，这在很大程度上加强了支出的透明度；四是财政支出活动有广泛的民主性，纳税人对税收的使用有较大的发言权，无论是中央财政，还是地方财政，都把支出的效益性和科学性放到对国家和人民关系的科学处理高度去认识。

然而应当看到，受种种因素的限制，美国的财政支出制度也有一些地方需要完善。比如支出倾斜点的选择和支出方式以及支出程序等的选择，有时往往与政府宏观经济意图和财政管理意图相脱节，从而造成了低效益甚至浪费。