第五节 公债：美国财政筹集资金的重要手段

公债发行是西方各国财政的重要收入来源。第二次世界大战以前，西方自由放任主义财政理论提倡预算收支平衡，反对举债，把政府举债视为迫不得已的选择。这种观点基本上左右了政府理财行为。第二次世界大战以后， 西方经济学界在公债问题上转变了观点，较为一致的观点是：在经济衰退期间，通过发行公债来扩大政府支出，进而增加有效需求，最终刺激经济上升， 还是一种必要选择。这种观点也直接影响了政府理财行为。战后几十年，西方国家公债的种类、发行方式、管理模式以及宏观调控作用均在不断完善。对此，在认真理解、分析的基础上加以有选择的借鉴，对中国公债发行具有现实意义。

一、西方国家公债的种类、发行与管理

西方各国公债的性质有明显差别，但公债的种类有共同之处。目前西方经济学界和实务部门在分析公债类别时，往往从多个角度进行公债类别划分。一般来说，划分公债类别的视角主要有发行期限、发行地域、利息支付形式、公债计量单位以及推销方式等。

从发行期限角度看，西方各国的公债可分为短期公债、中期公债和长期公债三类。短期公债指发行期限一年以内的公债。由于此类公债发行期和偿还期相距较近，人们又称其为流动公债，中期公债指期限在 1～10 年之内的公债。由于此类公债发行期与偿还期的距离适度，政府可在较长时间内使用， 还债余地较大，西方各国的公债中，中期公债地位重要。比如美国的公债总额有 40％～50％属于中期公债。长期公债是指发行期限在 10 年以上的公债， 其中包括永久公债和无期公债。此类公债在西方各国的债务总额中比重较小，例如美国 1985 年底的可流通债券总额中，长期公债的比重仅为 10％。以上划分短、中、长期公债的标准是一般性标准，某些国家会有例外，如日本。

按发行地域划分，西方各国公债可分为国内公债和国外公债两类。国内公债的债权人大多为本国公司、个人，本息偿还使用本国货币。在国外发行的公债称为国外公债。国外公债的债权人多数为外国政府、公司和个人。国外公债还本付息，要使用外币。西方国家内债券自由流通，本币与外币可以自由兑换，因而国内公债和国外公债可以互相转化。

按公债本息的偿付方式，西方国家的公债可分为普通公债和有奖公债两类。普通公债即有息公债。各国公债多属此类。有奖公债具体分为两种：一是有奖无息公债；二是有奖有息公债。前者期满时，采用抽签方式确定奖金获得者；后者期满时，采用抽签方式确定高额利息获得者。目前西方各国很少发行有奖公债。

按公债可否上市来划分，西方国家公债分为上市公债和非上市公债两类。上市公债的主要特征是自由认购、自由买卖。债券可以高于或低于票面的价格买卖。债券行市随市场利率和市值的变化上下波动。非上市公债的特点是期限长、利率高，不能在证券市场上买卖或转移，只能由政府以现金偿还或转变为其它公债。一般来说，非上市公债占公债总额比重较小。

西方国家的公债发行大体有如下四种方法：

第一，直接发行法。实行此法是由国家财政部门或财政部门委托其他部门直接发行公债。此种方法的优点是能够普遍吸收社会资金；缺点是销售时

间长，政府难以快速取得巨额资金，假如货币市场上资金短缺，容易引起银根紧缩。西方国家通常采用招标方式实行公募方法。招标方式分竞争投标和非竞争投标两种。

第二，间接发行法，又称承受法。实行此法时，政府与金融机构协商发行数量、发行价格、发行费用，其后金融机构将政府发行的公债承购过来， 再转售社会公众。假如公债未能全部售出，余额由金融机构包揽。目前西方国家大多采用此种方式发行公债。例如日本 1965～1975 年间的普通公债，有84.5％通过此种方式发行。此种方法的缺点是，如果银行不能将债券全部推销出去，有可能造成信用过度膨胀。

第三，销售发行法，又称叫卖法。这种方法是政府将公债委托证券市场代为销售。采用此种方法时，公债价格由证券市场内资金供求行市所决定并呈波动状态。这种方法的优点是，财政部门可以根据需要参与证券市场内的资金供求竞争活动，取得游资，少负担一部分利息费用。该方法的缺点是公债的发行受制于资金市场，证券投机者会采用种种手段压低公债的价格、利用公债投机，抬高发行费用。目前西方各国已较少采用此法发行公债。

第四，交付发行法。采用此法是政府对债权人支付欠款时，不付现金用公债代替现金，也可能在支付薪金时搭配公债。这种方法大多只是在特殊时期采用，针对特定的经济背景。

如何管理公债，始终是西方各国政府和经济学界面临的难题。西方学者对公债管理有狭义和广义两种观点。狭义的观点认为：政府作为公债债务者只有公债偿付和公债管理两种责任。公债管理即掉换和整理新旧债务。广义的公债管理观点认为：公债管理指发行付息、还本的全部过程的决策和经营。西方学者认为，公债管理应坚持四项原则：一是促进经济的稳定和增长；二是满足投资者的需要；三是争取利息成本最小化；四是减少公债的流动性。

如何偿还公债，是公债管理的关键内容之一。西方国家偿还公债一般有两种方法：一是直接偿还法；二是市场购销法。目前西方国家还本大都采取一次全清和分期还本两种方法。市场购销法就是通过中央银行在证券市场上陆续购进某种债券，逐步清偿债务。

二、西方国家公债的经济作用

西方国家的公债规模二战以后是不断上升的。美国的公债很早就有。1835 年美国联邦政府就已有 4 万美元债务。第一次世界大战后，美国的公债数额

达到 266 亿美元。第二次世界大战结束之初，美国公债总额达到 2694 亿美元。

20 世纪 60 年代以后，美国公债数额不断上升。1970 年为 3897 亿美元，1980

年为 9307 亿美元。到 1991 年，美国联邦政府债务累计达 3. 23 万亿美元。其间债务结构的明显变化趋势，是外国机构和投资者持有的份额不断上升。英、法、德等国的公债规模二战后同样呈上升状态。英国公债规模 1950 年为

258 亿英镑，1980 年为 1128 亿英镑，1984 底达到 1336 亿英镑。联邦德国的

公债数额 1984 年底就已达到 6342 亿马克，而法国的公债数额同年则达到

9248 亿法郎，日本中央政府债务利息支出，占政府预算支出总额的比重 1986 年就已经达到了 17.7％，意大利则高达 18.7％。

西方国家公债规模不断扩大的原因是相当复杂的。从初始原因看，扩大公债规模是为了弥补不断增加的财政赤字。比如美国，1975 年联邦预算赤字为 532 亿美元，同期联邦公债占国民生产总值的比重为 35.6％；而到 1990

年，联邦预算赤字达到 1238 亿美元，联邦公债占国民生产总值的比重相应也

就爬至 56.7 ％。从后期原因看，公债规模的扩大则与前期债务过多，政府难以偿还，因而只得依靠发新债来还旧债，从而造成债务负担的循环增长、积重难返。

究竟公债和发行数量多少为好，西方国家政府、公众和经济学家始终在争论。一种意见认为：如果政府大量举债，难免造成通货膨胀，影响人民生活和经济稳定，故政府应限制公债发行数额。另一种意见则认为，公债数额可以无限扩大。因为伴随着公债数额的增大，公债和公债利息占国民生产总值中的比例反而有可能下降。这样，在国民生产总值快速增加的情况下，政府多发行些公债，于大局无碍。萨缪尔就坚持这种主张。从政府行为上看， 目前西方各国对公债发行数额是限制的。比如美国，国会每年基本上都确定并公开公债发行额，要求财政部不得超越。但财政部往往会根据财政年度的收入和支出状况，周期性地与国会协商公债发行调整数。从客观效应角度分析，西方国家公债发行对宏观经济运行具有较强的调节作用，政府发债的直接目的也是要调节经济运行。具体表现是：

第一，发行公债有利于政府调控全社会投资方向，促使国民经济在结构合理的基础上增长。西方各国政府发行公债时，一方面把企业和私人分散的资金集中起来，另一方面则把社会剩余资金转化为投资资金。之后，根据产业政策的要求，把这些资金投向基础设施建设、科学技术研究和教育等领域。这也就从总体上起刻了制导全社会投资结构的作用。

第二，公债发行可以对货币供应量进行调节。一国流通中货币供应量的多少对经济发展有着直接约束作用，直接影响到物价、就业和收入水平。当通货膨胀烈度递增的时候，国家发行公债，能够起到回笼货币的作用。而当生产下降时，政府大量购买公债，则可起到松动银根，增发货币，刺激生产的作用。

第三，政府公债发行规模的伸缩，将对社会信用规模变动产生重大影响， 起到调节全社会信用结构的作用，是实施国家财政政策和货币政策的重要工具。比如日本战后几十年，始终注意发挥财政投融资对社会证券市场变化的引导作用，利用公债的吞吐来影响资本市场的利率变动。