第二节 调节落后地区经济的主要措施

美国政府对落后地区经济与发达地区经济之间的差距及其社会后果始终予以高度重视，把这一问题的解决看做是事关全局、事关国家长期利益、事关国际经济关系的大事，而且把对这一问题的解决放在制度生存状况的位置上，视为影响到本国政治经济制度能否正常运转的要事。因此，美国政府对落后地区的经济调节体系不断完善，其中融含了法律措施、制度措施和经济措施多重手段。

美国政府对落后地区的经济干预，始于 1929～1933 年的大危机之后。当时，深重的经济危机把南部经济推上了崩溃的边缘。美国政府认识到这会影响到全国的稳定和发展。因此开始了干预活动。

罗斯福实施新政时，采取了针对落后地区的经济干预措施。1933 年 5 月， 美国政府颁布了“麻梭浅滩与田纳西流域发展法”和第一个农业调整法，同时也建立了“田纳西流域管理局”，专职组织和管理田纳西及密西西比河中下游一带水利的综合开发利用，目的在于推动该区的工业发展。

二战期间，美国政府有意识在南部大力发展军工生产，国防部把 500 多亿美元倾注到南部，其中绝大部分用来兴建尖端军火工业及其相关的民用企业，这对南部地区的工业发展奠定了基础。战争结束之初，美国政府又成立了南部地区全国计划小组委员会，意在推动该地区经济的协调发展。

60 年代前后，美国出现了生产过剩危机。南部地区遭受的打击最大，社会也出现较大程度的动乱并殃及全国。为了加强对南部地区的宏观调控，联邦政府在 60 年代初先后成立了地区经济开发署和经济开发署，负责落后地区的经济开发。与之相配套，60 年代美国又颁布了一系列重要法令，贯彻政府的区域开发策略。如“地区开支法”、“加速公共工程法”、“人力培训和发展法”、“阿巴拉契亚地区开发法”、“农村发展法”等。实施这些法令的目的，就是要使美国“从一个地区经济发展和人均收入极不平等的国家变成一个经济活动遍布全国，人们能较平等地享受幸福的国家”。具体来说， 当时美国开发经济落后地区的战略是：首先，通过广泛的财政、货币政策， 使贫困地区的经济发展保持较高的增长率。其次，通过失业津贴、医疗保健方案、公共援助等长、短期援助，减轻落后地区的痛苦。再其次，通过地区开发计划、职业培训和教育，使落后地区具有自我发展的能力。总之，是要从治标和治本两个方面促使落后地区摆脱贫困，形成自我循环能力。

很显然，美国的思路是借助政府机器助推落后地区经济发展。此间，财政措施成为主要的干预手段。这些措施不但单独调控落后地区经济、平抑区域差距，而且为其它宏观措施的实施创造条件、弥补实行过程中的不足。

美国中央政府对落后地区采取的调控措施主要包括如下几点：

第一，针对不同区域的经济发展水平实行不同的税制。从本世纪 30 年代起，为调节区域经济平衡，联邦政府对不同区域一直采用不同的税制，其根本出发点是给落后地区多留资金以培养它们的自我发展能力，对发达地区多征税，然后把增量部分转移支付给其它地区。二战以后，美国东北部和五大湖地区的税负始终高于南部、西部和山地诸州，其间虽有局部调整，但总体趋势没变。1987 年，居民每千美元收入纳税额北部有 7 个州超过 200 美元，

而阳光地带的 15 个州，只有 3 个超过 200 美元。这表明北部税负在 80 年代依然高过南部。从总体上看，由于落后地区经济不断发展，目前南北之间的

税负差异有所减少。

第二，利用转移支付手段调节落后地区社会经济发展。二战以后，美国中央财政始终注意对落后地区的资金补助。战后初期，联邦财政把援助的重点放在了南部，到 80 年代区域之间的补助差异有所减少，但落后地区的份额

依然较大。 1988 年东北部地区的补助额为 69.01 亿元，大西洋南部地区、

中部东南部地区、中部西南部地区和山区的美元补助额，分别为 169.91 亿、

70.36 亿、97.2 亿和 57.81 亿。战后很长一段时间内，南部和西部所得到的联邦补助款都大于所缴纳的税款。 80 年代以后，东北部和西南中部地区， 个人收入的很大一部分被联邦财政再分配给其它地区，突出的现象是五大湖地区的资金净外流，相当于该区个人收入的 6％，该区付给国库的税款远大于全国平均水平，而南部地区的资金净流入约占其财政总收入的 7％。

第三，利用军事拨款支持落后地区的工业发展。从 60 年代起，联邦财政的军事拨款一直向南部和西部倾斜，这两个地区持有的军火合同始终保持在40％以上，最高年份曾达到 60％。地理条件的相对优越加上这两个地区议员的“运动”，美国的很多尖端军火工业和重要军事基地都建在南部和西部。这样，从 60 年代起，南部和西部地区获得政府支付的防务薪金约占总防务薪金的 50％。巨额军事拨款，一方面促进了落后地区的工业发展，另一方面则带动了消费，扩大了该区的市场容量。

第四，政府出面组建经济开发区，加快落后地区的经济发展。美国于 60 年代颁布了“地区再开发法”和“阿巴拉契山区开发法”。两个法令的核心目的是，有计划地开发落后地区经济。根据前一个法令，联邦政府把贫困落后地区划分为若干个再开发区，分类综合治理。 1963 年，美国的再开发区就达到 1070 个。1965 年，美国政府又把开发区规模划分标准提高，把贫困落后地区划分为规模更大的开发专区、经济开发专区和经济再开发区域。开发专区由多个县或州组成，一般包括两个以上的再开发区，并兼容一个“增长中心”（较富裕地区）。这种做法的目的，在于使先进和落后两个地区相互促进、取长补短、流动要素。为贯彻这些法令，联邦财政特设专款，拨付贫困落后地区。截止到 1970 年，美国经济开发署投资成立了 137 个经济开发

区，其中有 92 个得到联邦财政支持。经济开发区成立的头两年，委员会的全部经费由联邦财政支付，以后拨款减为 50％。美国开发落后地区的最大举动是阿巴拉契山区经济开发区的建立。 1964 年，阿巴拉契山区各州州长联合

向联邦政府提出了开发阿巴拉契山区的计划。这个计划实际上从 50 年代就开始酝酿，这些州的州长们联合讨论统一人、财、物力开发山区的可能性。1964 年，约翰逊根据阿巴拉契山区州长们的计划，向国会递交了一项开发报告， 但未得到批准。1965 年国会重新审查，通过了“阿巴拉契地区开发法”，决定由联邦政府拿出 10.92 亿美元改变山区 12 个州的落后面貌，并确立联邦财政特别援助授权，以陆续解决该区基础设施建设问题。其后，很多落后地区提出了同样要求，政府和国会分别表态同意。在 1966～1970 财政年度，联邦政府又提供 32.5 亿美元专款，补助或贷款给这些地区，用于公共工程、技术开发等项目。在拨付这些款项时，财政提出了两条具体措施：一是要求受援区必须把钱用在交通设施、污水治理、兴建科学公园等方面上。二是拿出一部分款项支援私营公司，鼓励它们向落后地区投资。美国政府开发阿巴拉契山区，基本上贯彻了三项原则：一是因地制宜，要求各有关主管部门指示开发区选择符合本地条件的开发重点，以取得最大效益。二是打破行政区划界

限，实行区域综合治理。为此，联邦政府曾授权商务部，让其根据各区共同的文化特点、经济联系和经济矛盾，划定跨区的开发区，把各类补助方案和补助事项联接起来、协调起来，统一融合在长期开发规划当中。阿巴拉契山区就是根据这一原则，利用联邦政府拨款，建立了跨区的 2300 多英里“开发

公路”和 1000 英里的地方通道。三是充分调动各级地方政府的积极性。根据这一原则，联邦政府有关部门在确立开发方案时，一般尊重地方政府意见， 让地方政府提出总体设想。

第五，政府出资兴办水利事业，带动落后地区经济发展。在美国，由于水利工程耗资多、风险大、工期长、收益不稳定，私人资本一般不愿意涉及， 各级地方政府出于本位利益考虑，也不愿兴建跨区的大型水利工程。因此， 联邦政府采取统一规划、直接管理的方式，出面组织兴建跨州、跨县的水利工程，扶持落后地区的基础经济条件建设。比如，联邦政府成立了田纳西流域管理局，统筹该流域的经济发展事务。另一方面，政府也多方兼顾、综合治理落后地区的经济。例如，在开发田纳西流域时，联邦政府为该区兴办化肥厂，为农场主提供廉价肥料。同时兴建水力发电厂，为农村和工厂提供廉价电力，迫使私人电力公司降低电价，以吸引区外投资。此外，还出资兴建相关的环境保护工程。

第六，利用财政投融资手段，鼓励私人企业向落后地区投资。美国政府出资援助落后地区，实质上是在向社会做示范，真正的目的在于引导私人投资向落后地区流入。美国中央政府认为，没有私人投资的参与，就不会为落后地区创造持久的劳动就业机会并加强地方私人经济。因此，联邦政府对在落后地区投资的私营企业，通过经济开发署提供长期低息或无息贷款，其中固定资本的直接贷款额可达该项资本总额的 65％，而且对向落后地区投资提供贷款的私人金融机构提供信贷保险，并予以技术援助。另一方面，政府还出资在南部农村开办学校、医院，兴修水利、修建道路等，意在为私人资本投资创造良好环境。

第七，提高人力资本素质、引导人力资本流向。美国政府在促进落后地区经济发展过程中，并不仅注意物质投入，而是努力做到综合完善经济发展条件，其中主要的一点就是优化人力资本状况。为此，美国中央政府一方面增加向落后地区的教育投资，另一方面则通过物质鼓励手段，引导劳动力南移。为达到前一个目的，美国联邦政府 60 年代向落后地区投入的教育经费， 占教育经费总额的 45％。为达到后一个目的，联邦政府采取了给南移劳动者发放迁移补贴费、补贴住房费、提供就业培训费、提供就业信息、给投资者税收优惠等措施。

总之，美国联邦财政对落后地区的经济调控是全方位的。调控的意义并不仅仅在于输入资金，而是在于完善经济发展条件、调理经济运行机制、强化长期自我发展基础。尤为值得注意的是，这种调控是在法治化、规范化、协调性轨道上运行的，是立足于稳定全局、促进全国经济增长、优化全国市场运转基础上的宏观调控行为，它本质上在于构造新的区域利益分配格局， 在于相机调整整体区域分工格局，因而是对经济发展矛盾的主动裂解，是适应经济增长历程规律的政府行为。

由于出发点、落脚点和具体措施的相对合理，美国中央财政调控落后地区经济的效果是明显的。首先，通过联邦财政的调控，落后地区的工业有了长足的进步，门类更加齐全，质量不断提高。截止到 60 年代初，美国南部新

兴工业非常薄弱，1958 年新兴制造业的投资只有 6.4 亿美元。但 60 年代以后，新兴工业已遍布南部各州，航空、计算机、半导体和电气等工业实力渐增，目前，阳光地带的航空和航天设备占全国总产量的比重为 70％，就业人员占全国该业就业人员总数的 55％。同时，落后地区的重工业和轻工业也得到较大程度的发展。到 1975 年，重工业占阳光地带制造业总产值的比重达到51.3％，而 1954 年仅为 39.4％，重工业增加值占整个制造业增加值的比重

1975 年达 63.8％。从 1954～1975 年，阳光地带的轻工业就业人数增加了 34.4

％。南部轻工业发展最快的是纺织、食品和服装。50 年代这三个部门远落后于北部，但到 70 年代，南部这三个部门已超过北部。其次，通过联邦财政的宏观调控，美国落后地区的农业和第三产业不断进步。从 1950～1979 年，阳光地带的农产品销售额，由 74 亿美元增至 509 亿美元。60 年代以后，南部第三产业增速逐步超过北部。