第一节 自由竞争时期美国政府的作用

罗斯福实施“新政”以前，美国政府对经济采取的是尽量少干预的态度， 只是当形势紧迫，而且问题确实与制度弊端或制度供给不足因果相联时，同时私人也很难解决或根本不愿直接出面解决时，政府才介入经济活动。当时政府介入经济活动，一般也没有长期打算，更没有系统的规划，因而也就没有确立完整的政策目标体系和宏观经济调节体系，确立各项机构职责，一般也没有考虑如何完善反周期和抑制经济盲目性的制度。

美国政府当时之所以采取不干涉经济的态度，主要的原因之一是政府接受了自由放任的经济理论，把这一理论体系中的很多结论当做操作宏观经济管理系统的原则。

当时西方经济学界认为：市场经济本身是民主化的经济，人是市场经济的主体。在市场经济运转过程中，每个人都有权参与，而且可以自由选择参与的程度和方式。人们进入市场时，可以自觉寻找机会、把握机会，至于所获收入究竟有多少、收益的形式如何，则取决于个人的素质和能力。人们在市场内寻求经济利益时，同时也会促使社会福利的增大，也会改善他人的利益，也会完善全社会的物质环境和精神文明环境，社会整体的物质文明发展和结构完善，依靠的就是这种个人奋斗，依靠的就是个人对利益的追求。因此，人们对利益的追求会起到相互满足各方利益要求的作用。正是在这种背景条件下，社会总供求是平衡的，只要有供给就会有需求，供给决定需求， 即使出现缺口，也是暂时的，因而市场经济不会出现危机，其内部机制完全可以自觉矫正市场不足。所以，政府不要干预经济，需要政府做的事就是维持社会秩序，搞好对外关系和国防，同时建立起良好的司法体系。这样，政府规模越小越好，只要完成自己的职责就行，而且政府支出纯粹是非生产性支出，政府活动属于非生产性劳动，政府支出应尽可能缩小，应形成廉价政府。因此，政府总的职责就是为市场运营创造条件，通过协调社会总体分配关系和政治关系，来为社会经济增长铺平道路。

但这里有必要指出，上述观点是西方经济学界当时的主流观点，也有一些学者提出了不同观点，特别是当资本主义市场经济出现了垄断行为和经济波动之后，对上述主流观点提出异议的学者数量开始增加。比如西斯蒙第就认为政府应该逐步扩大自己的职能，虽然政府劳务是非生产性劳务，但有其特殊重要意义，而且他认为资本主义经济并非完美，并不是完全可以自动平衡，资本主义经济也会出现危机，因而他很怀念过去的小商品经济时代，怀念远古时期纯朴的社会人际关系。再比如马尔萨斯，他提出了著名的人口论。这一观点的真实经济理论意义，在于他等于提出在市场经济条件下供给与需求是有矛盾的，矛盾的根源在于人口的增长会超过生活资料供给的增长，从而造成供求矛盾。因此，马尔萨斯提出了政府应控制人口增长的思路。与此相关连，马尔萨斯也承认资本主义经济有可能出现危机，而且如果政府不加以调节，危机甚至会加剧、持续。面对这些观点和实际问题的存在，此时西方经济学界不得不逐步修正主流观点，对供求失衡提出了种种治理意见。这些意见的形成，和经济学内在逻辑以及理论体系的变化有严密的联系。为了弥补原有理论的不足和政策建议的缺陷，一些经济学家主张应从微观角度构造平抑经济波动的功能，有人提出企业制度创新理论，有人提出技术改造理论，还有人提出完善经营行为理论。这些观点直接影响了企业行为，但是，

也尚未从根本上改变政府在市场经济中的地位。

从现实经济运作看，政府当时对经济采取少干预政策也有它的客观基础。这表现在：

首先，美国的自由竞争市场经济时期，是该国从农业国转向工业国的时代。其间，市场本身的发育需要私营经济来推动，需要劳动者和资产者进行自由选择，需要他们主动开拓市场、优化市场，也需要他们从需求角度推进市场供给走入增长轨道。而要做到这些，美国必须具备一个基本条件，即： 要有私人资本积累规模的快速扩张。私人资本积累规模的扩张只有依靠个人的努力才会实现，只有依靠个人的利益追求活动才会逐步形成，而政府对此是不可能起太大作用的，因为资本主义经济是私有制经济，政府保护私有产权已写入宪法，而私有制经济的运营不可能不导致私人资本积累，否则竞争就没有意义，经营也没有动力，社会经济结构不可能变动，假如政府当时有充裕的资金和宏观经济调控能力，政府也可以承担起启动经济增长的职责， 也能直接大幅度改善宏观经济结构，但问题在于当时美国政府没有这个能力，而只能依靠私人资本。因此，政府当时只能扮演秩序管理者的角色。

其次，美国的市场经济本身是建立在移民和疆域拓展基础之上的。此时， 到处充满机会，到处都有未开垦的处女地，需求扩张和需求转变并存。对此， 政府是无法直接组织管理的，也很难对很多具体活动确立明确、细致的规则， 更没有可能直接把人们集中到一起实行公有化的生产经营活动，总之，此时政府并不具备构造市场的条件，所以，只能由民众自己去把握机会，去积累财富，去推动经济增长，把分散而活跃的私营经济汇集成冲洗历史尘埃的经济进步大河。

然而应当指出，在这一时期内，美国也不是说没有政府的经济调节活动， 政府也在一定程度上监控经济。从理论上看，这种格局的形成是因为经济学界虽然否认政府介入市场竞争的合法性和合理性，但是经济学界并不认为政府不可以介入公共事务，同时也没有明确划定社会公共事务与经济事务的分界线。美国政府当时对美国经济的监控范围事实上还是不小的，所起到的作用和间接效应也是不可忽视的，对美国市场经济的成熟是有助推效应的。

美国政府从 19 世纪开始就注意发展科学研究和教育事业，已经认识到有必要为社会进步和经济发展创造文化条件，有必要利用科技进步来提高工农业劳动生产率，利用教育发展完善劳动力素质。 1862 年美国颁布了莫里尔法令，这一法令对农业科学研究和教育事业的发展起到了推动作用。该法批准赠予各州土地用于农业院校和农业机械技术研究。各个州政府也相继成立或扩充了农业院校。1887 年美国又发布了哈契尔法令，该法令又给农业试验站和科学研究提供了新的联邦基金。1914 年初，国会通过了斯密、利维法令， 要求扩大联邦援助科研工作的范围，因此，州立农业院校通过各种信息渠道和展览会，把科研成果直接交给农场主。农业院校同时也向联邦农业部输送人才，以改善政府公务员的素质结构，进而搞好农业管理工作。1889 年起， 美国农业部在内阁中的地位不断上升，活动范围也逐渐扩大，新的农业管理局和分支机构纷纷建立起来，从事各方面科学研究和管理工作，例如出口肉类的检验、牲畜的检疫、新植物品种的鉴定和分配、农业害虫的控制、肥料和土壤管理技术的改进等等。正是由于输入了大批农业院校毕业生，农业部才能够承担起如此重任，并灵活运用政府的法令。此外，各个州还主动扩大支农范围，州政府拨款创办农业交易会、支持农业技术情报交流以及倡议办

农民学校。

美国政府从很早就插手劳资纠纷，其意义有两点：一是维持社会秩序； 二是确保经济运行不致停顿。当然，此时美国政府是偏袒雇主阶层的，因为政府惧怕投资下滑。在 19 世纪和 20 世纪交替时期，雇主对工会采取的种种破坏手段，甚至取得了合法地位。不仅如此，政府还动用警察和军队压制罢工。

当时美国的州政府已开始全面调控本地经济发展。每个州都着手进行推动经济发展的尝试，对那些专门受援的地方利益集团给予优惠和豁免。比如西部各州政府把大批土地赠予各私营铁路公司。同时，各州都制定了土地征用和资源利用的法律，授权各种特定的私营企业使用各类土地资源。此时美国有许多州司法部门制订的法令中，有关实际补偿的规则均有利于私人利益，因而私人使用资源所付的补偿较少。各州还从税政管理角度把免税及其它优惠措施扩大到铁路公司、采矿企业。西部各州建立各种机构，这些机构的职责是促进移民，它们发广告、做宣传、派官员到国外游说，甚至扩大移民路费贷款，井帮助移民定居。全国各州都给投资者重大优惠，有些州甚至把很多特殊利益赠给大公司。由于州政府介入本区经济实施调控措施，州政府的财政支出呈现出逐步增长趋势，因为调控活动需要大批专业人才、需要扩大职能组织机构。例如，纽约州政府支出费用中，管理机构支出额 1860

年是 5 万美元，1990 年达到 90 万美元，而社会福利与卫生支出则从 1860 年

的 26.3 万美元升至 1900 年的 650 万美元。 1913 年该州全部支出为 3.88 亿美元，1922 年达到 14 亿美元。

在 19 世纪，美国政府就已开始对银行业进行管理，从 1840 年到南北战争期间，联邦政府取消了对全国银行业的监督管理。因此，地方银行业日益繁荣。但进入 60 年代以后，货币制度和银行资金往来业务显现了新的高度复杂性，银行经营活动分散性和不稳定性的弊端逐渐暴露出来。因此，政府便酝酿制定新的银行管理办法。在这种背景条件下，国家银行法令于 1863 年成为国家法律，1864 年又对该法令进行了修正。修正后的法令要求授予至少有五个股东的团体以经营银行的特许权，同时，每家银行必须认购等于其资本数量 1/3 的联邦政府公债券，之后，国会才批准该行发行钞票，其数量等于所认购公债当时市场价值（不超过票面价值）的 90％。这种钞票属法市，也可抵顶政府债务。而且政府还规定国民银行必须保持有 25％的现金储备作为银行发行钞票和吸收储蓄的担保。这是银行业管理的一项重大改进。当时美国政府也已开始利用货币政策调节经济，比如采取紧缩政策抑制需求过度膨胀。此举虽引起了政府与工商业界的争论，但毕竟起到了一定的积极作用。