第十九章 经济制裁

经济制裁网络开，遍地哭声大地哀； 食物短缺物价涨，婴儿断奶死母怀。

联合国对伊拉克的经济制裁，虽没有造成窒息性的影响，但带给伊拉克人民的苦难也是严重的。

在美军开始部署的第六周的 9 月 21 日，萨达姆领导的革命指挥委员会发表的一份声明说：“任何撤退的可能性一点也没有⋯⋯让所有的人懂得，这次战斗将成为战斗之母。”

美国中央情报局送给布什总统的卫星照片和其他情报表明：“伊拉克正在有计划地摧毁科威特，在全国进行洗劫。一切珍贵的东西都正在被运回伊拉克，人民正在受到恐怖统治。”美国的情报声称，萨达姆有 43 万军队驻在科威特和伊拉克南部。伊军正在构筑工事，进入更坚固的防御阵地。这减少了萨达姆向沙特阿拉伯发动进攻的可能性。为了实施进攻，伊拉克人就必须离开工事，开到所谓的歼敌区，也就是开阔的沙漠地，而在那里，美国便可依靠其优势的空中力量和施瓦茨科普夫的地面部队消灭其部队和坦克。虽然在该战区的美军人数不及伊拉克军队的一半，但是国防部长切尼和参谋长联席会议主席鲍威尔将军对布什总统说，他们现在十分肯定，美国和盟国的部队能够保卫沙特阿拉伯。

布什听了上述情况的介绍，认为形势严重，“科威特的时间不多了”。他主张尽早开始军事行动，解放科威特。但鲍威尔却持有不同的意见。他认为遏制或困死行动正在起作用。一个非凡的政治外交联盟已经形成，使得伊拉克实际上没有什么盟友，它受到谴责、蔑视和孤立，在近代历史上也没有任何一个国家落到如此地步。情报表明，经济制裁正在切断萨达姆的高达 95

％的进口和几乎全部的出口。萨达姆在伊拉克和科威特实际上被封锁了。鲍威尔认为，其影响在几个星期内看不出来，可能需几个月的时间。在萨达姆只剩下最后一磅大米之前一个月或 6 个星期，将会出现这样的一个时刻，那时制裁将会引起某种反应。

美国五角大楼主管政策的副部长保罗·沃尔福维茨对鲍威尔说，他认为， 只要“困死行动”意味着不定期地实施制裁，它就是一种能力之辩护的立场。必须让萨达姆知道，他正面临着永久的困死行动。如果采取一项说明将实施制裁一年或 18 个月或暗含这种意思的政策，这个伊拉克领导人就会有一个他指望可以松一口气的时间。他将只需要告诉人民再坚持多少个月就渡过难关。沃尔福维茨说，他认为这种做法是不可取的。

鲍威尔去国防部长切尼那里扼要说明了实施遏制的理由。他没有把他的各种观点归纳起来写成一份正式文件，他只是说，在他们肯定制裁和“困死行动”已失效之前，要打仗是非常困难的。如果存在制裁可能起作用的可能性，那么，他们就有义务继续等待，至少要等待到某一个时候。在仍然有可能通过制裁实现政治目标的时候，过早地采取军事行动，可能成为一个严重的错误。

“我不知道。”切尼回答说，“我认为总统不会同意。”切尼认为遏制是不够的，他没有看到任何真正有说服力的说明制裁将要保证成功的证据。“总统是决心要获得政策成功的。”国防部长再次强调说，“遏制可能使科威恃听任萨达姆摆布。这将是政策失败，总统将不会接受。”

鲍威尔担心没有人向总统提供替代方案。布什可能听不到他需要听到的全部东西。应该把所有选择方案都提出来。过了几天以后，鲍威尔带着一个扩大遏制行动的方案到了切尼那里。但是这一方案并没有得到切尼的首肯， 这位国防部长只是一般他说：“这当然是另一种考虑这个问题的方法。”

接着，鲍威尔去我国务卿贝克谈遏制问题。这位国务卿是鲍威尔在政府上层中的“主要盟友”。他们在许多问题上的想法相同。这两个人“喜欢妥协甚于对抗或冲突”。这两个人都努力地影响新闻媒介，让他们的观点被人了解，并且以最有利的方式加以宣传。贝克对于谈论实施或制定进攻性军事选择方案是“非常不高兴的”。他要利用外交手段即国务院去获得政策胜利。他告诉鲍威尔说，他要手下的人对遏制的好处进行分析。贝克表示，这势必要促使在布什的内圈对遏制问题进行讨论，或者至少要公开地透露出去。

但是，在这以后白宫并没有开会或进行讨论。鲍威尔觉得，他是把他的想法“亮在旗杆上面，但没有任何人对之敬礼，甚至没有任何人对之发表评论”。他可以看得非常清楚，布什总统始终如一地坚持其主张，认为应该解放科威特。经过了两个多月以后，无论是联合国的各项决议、外交手段、经济制裁还是讲话，似乎都没有迫使萨达姆就范。鲍威尔以前看到总统让感情来左右政策的情况太多了。在伊朗与尼加拉瓜反政府武装问题的背后，就有里根个人对在黎巴嫩的美国人质的担心。鲍威尔决定去白宫见总统的国家安全顾问斯考克罗夫特。

斯考克罗夫特知道鲍威尔的态度，因为国防部长切尼已经对此作过暗示。因此，他直截了当地对这位参谋长联席会议主席说：

“总统越来越确信，制裁将不起作用。”斯考克罗夫特明确说明，他非常了解总统的想法。布什的决心是不加掩饰的，“他实际上已经排除了他的观点可以改变的可能性”。

鲍威尔看得出来，斯考克罗夫特同意布什的看法，并且在有力地加强总统的意愿。这是他作为国家安全顾问的份内事。作为政府的整个外交政策的监督人，他必须反映总统的看法。但是，安全顾问还有责任确保可以提出各种替代方案。

鲍威尔对斯考克罗夫特说，如果有替代战争的方案，应该肯定该方案得到充分的考虑。如果不必动用武力即可达到目标的任何可能办法，对于这种前景必须加以探讨。

斯考克罗夫特变得不耐烦了。“总统在做的每一件事都是可以想象得到的。”他说道。

鲍威尔败兴地走了。他对于国家安全委员会的程序和会议越来越不抱幻想了。斯考克罗夫特似乎无力或不愿意对海湾政策的所有组成部分——军事、外交、公共事务、经济、联合国——进行协调并使它们具有意义。鲍威尔认为，总统由于要履行国内和政治职责而不能担任总协调人。这应该由国家安全顾问来担任。可是，斯考克罗夫特却成了总统的“第一伴侣”。他对此表示遗憾。这样一来，解决海湾危机只有一条通向战争之路了。

面对国际上对伊拉克的经济制裁，有些国家唱出了不和谐音。也门政府说，宫将不理会联合国安理会对伊拉克作出的决议，准备提供伊拉克所需要的任何帮助，理由是它不能让一个阿拉伯国家挨冻受饿。还有约旦，它虽没公开反对对伊拉克的经济制裁，却悄悄继续允许供应物资进入伊拉克。约旦的亚喀巴港成了无视国际禁令的伊拉克的主要供应点。另外，国际上一些商

贾，想趁此时从伊拉克大捞一把，也偷偷地将伊拉克所需物资通过海路运往巴格达。对此，美国海军决定使用武力控制禁运。这种做法，使贝克感到担心，因为此举没有取得安理会的批准，如果发生冲突，势必给人以口实。他给在缅因州度假的布什打电话，让他阻止这种行动。另一方面，他又和谢瓦尔德纳泽联系，希望苏联支持安理会通过一项相关的决议。

虽然苏联谴责了伊拉克的入侵行径，也同意对它实行经济制裁，但认为解决问题只能通过和平的途径。原苏共政治局委员亚纳耶夫说：“我们不支持某些国家现在企图采取的进行海上封锁的单方面行动。我们觉得，必须使联合国安理会制定的经济制裁能够发挥作用。”这是个矛盾。苏联不希望美国打着联合国旗号为所欲为，希望利用外交手段为萨达姆提供一条体面的出路。

由于伊拉克拒不执行联合国决议，8 月 25 日凌晨 4 点，安理会以 13 票赞成、2 票弃权（古巴、也门）通过了第六六五号决议，决议呼吁在海湾地区部署海上力量的国家“必要时采取与具体情况相称的措施”以阻止出入伊拉克的船只，并对其货物和目的进行核查，从而确保安理会关于对伊拉克实行贸易制裁的第六六一号决议得以实施。在执行本决议时，应视情况运用军事参谋团的机制协调它们的行动。

这是一个很重要的决议，标志着国际社会反对伊拉克侵占科威特进入了一个新的阶段：从经济制裁到经济封锁。这在联合国 45 年多的历史上，还是第一次由安理会授权采取这样的军事行动来实施自己的制裁决议。过去，由于超级大国出于自身的利益考虑，在相互争斗的地区各不相让，以致安理会一讨论地区问题，超级大国便行使否决权，使联合国在很长一段时间里无所作为。那时的联合国被人们称作“冷战的辩论所”。这次联合国一改旧貌， 要发挥它自己应有的作用。

然而，国际舆论界认为，联合国能发挥多大力量以及它的持久性仍然面临着严峻的考验。强国，尤其是超级大国往往想要以联合国的支持作掩护， 但又不愿接受联合国对它们选择的行动限制。在这次海湾危机中，美国在这方面的矛盾心理尤为明显。就拿六六五号决议来说，早些时候，布什总统坚持认为美国有权以安理会对伊拉克实行禁运的名义拦截驶往伊拉克和科威特的船只。过了一两天，美国又提出，沙特阿拉伯和科威特已经根据联合国宪章提出请求援助的要求，美国可以动用武力。只是由于安理会大多数成员国对美国持批评态度，白宫才重新找到安理会，让安理会通过具体授权采取执行措施的决议。

另一方面，对决议，各国也有着不同的理解与解释，如何执行也会各不相同。比如原苏联外长说：通过这项决议是为了防止事态朝着更加危险的方向发展，但他没有说明如何发挥他提出的军事参谋团的作用，是行使反对伊拉克的指挥部职能，还是作为情报交流的中心，或者只是接受各国行动的报告？按照规定，军事参谋团的职责是在军事问题上向安理会提供咨询、组织和指挥为执行安理会决议而派出的任何武装部队。可是美国会同意由联合国来指挥它的军队吗？一位美国官员说：“这样的参谋团在作战和指挥方面是不可能起作用的。”

作为联合国安理会的常任理事国，中国驻联合国代表在对 665 号决议投了赞成票后说：为了避免海湾地区武装冲突升级，致使局势严重恶化，中国原则上反对大国的军事卷入，也不赞成以联合国的名义使用武力，决议中的

“必要时可采取与具体情况相称的措施”的提法，并不包括使用武力的概念。总之，虽然这项决议并不能对战争的到来起加速或延迟作用，但是反映

出国际社会对制止侵略、维护全球安定的决心。事实上，该决议的通过使得伊拉克不得不认真对待。8 月 27 日，伊拉克下令它的油轮不要突破美国为首的多国部队的海上封锁，避免发生冲突。28 日，萨达姆下令，在伊拉克的所有外国儿童和妇女，包括被扣留者的家属可以离开伊拉克。

在此后的 3 个月内，由于伊拉克拒不执行联合国要求撤军的决议，不断变化手法，抛出一个又一个的对抗措施，联合国又相继通过了一系列决议。但是，联合国鉴于封锁使伊拉克和科威特人民的食品和医疗用品短缺，出于人道主义的考虑，于 9 月 13 日通过了 666 号决议。决议规定了向伊拉克和科威特提供食品的有关原则。要求安理会制裁委员会不断审查伊科两国食品供应情况。决议说，该委员会如确认伊科两国需要紧急人道主义援助而必须向其提供食品时，应迅速向安理会报告如何提供这些援助，但食品的分发须在红十字国际委员会等机构的合作下进行。

面对联合国的经济制裁和封锁，伊拉克采取了许多反措施。伊拉克原本有不少像彼音 747 客机之类的商业飞机。入侵科威特后，伊拉克拥有运输机

达 150 多架，运输能力大大加强。自从陆路和海路被封锁后，这些运输飞机就成了伊拉克绕过联合国制裁措施的空中桥梁。虽然它不能解决伊拉克生活必需品的供应，不能靠它运送军事装备来改变力量对比，但它却是一种象征， 是萨达姆继续对抗的象征。

为此，联合国安理会于 9 月 25 日以 14 票赞成、1 票反对通过了 670 号决议，决定对伊拉克和被占领的科威特实行空中封锁。决议要求所有国家不得准许任何来往伊拉克或科威特的飞机载运货物，从其领土起飞，或飞越其领空，除非所载货物经过安理会制裁委员会核准。

670 号决议对联合国来说也只是一种象征。因为检查可疑的卡车和轮船而又不造成伤亡是容易办到的，但如何分辨飞机里是乘坐的旅客还是运载的货物就很困难。如果飞机不服从命令怎么办？唯一的办法就是将它击落。任何国家都不愿以运载物可疑为借口冒险击落一架飞机，引起一种道义和政治的公愤。

670 号决议的通过，表明国际社会的团结和对伊拉克态度的明确评价， 是对伊拉克如果继续在顽固的道路上滑下去将产生极其严重后果的警告。

随着联合国安理会关于对伊拉克实行经济制裁的决议进一步实施，伊拉克的经济，特别是市场供应，受到了冲击。伊拉克经济结构比较脆弱。石油生产力其主要经济支柱，占国民生产总值 50％以上，石油出口占国家外汇收入的 95％；粮食三分之二靠进口，工业设备及原材料、许多日常生活用品均靠外国提供；工农业和服务行业方面对外国技术、劳务力量依赖也较大。国际制裁和美英等国的军事封锁，使伊拉克进出口基本中断，劳务人员大批撤离（约 40 多万人），从而使伊拉克原已困难的经济受到进一步打击。

从 1990 年 8 月下旬起，居民买面包排队，肉、奶等副食品价格飞涨，涨

幅普遍是 7—8 倍，当局被迫于 9 月初开始实行基本生活品定量供应，并严格限制药品的供应。伊拉克让各国赴伊商谈释放人质的代表团随机运去药品和基本生活用品，也反映了伊拉克在这方面的窘境。从伊拉克新闻媒介的宣传来看，有些商店货架上物品还较充分，但这些物品大多是从科威特掠夺来的， 其高昂价格非平民百姓所能问津。

据西方通讯社报道，伊拉克进口工业原料、半成品和机械设备等己减少90％，加上外国劳务技术人员的撤离，许多工厂已处于停工减产状况。化学添加剂短缺，使伊拉克炼油工业也出现困难。外贸受阻，伊拉克石油出口减少 97％，使伊拉克外汇收入每天减少 6000—8000 万美元。同时，国外存款约 40 亿美元被冻结，国际支付手段受限制。加上工商业受冲击，可动用资金有限，大部分基建项目中断。

法国《费加罗报》驻巴格达特派记者克洛德报道说，虽然联合国的经济制裁对伊拉克的经济造成了严重影响，但在巴格达、卡拉巴大商业中心，还未出现恐慌。因为家家户户都作了 6 个月的储备。虽然投机性的贮存要受到法律惩罚，但国家不禁止一个主妇为将来作准备。巴格达当局利用经济制裁给伊拉克造成的困难，组织人民举行游行示威。他们高喊口号：“我们将吃椰枣，喝清水！”一个 11 岁的小女孩给布什总统写了一封信，她在信中说： “先生，我可以没有百事可乐，这不是严重的。可您，没有石油，将怎么办？” “我们要活命，反对经济封锁和制裁！”已成了萨达姆进行战争动员的一个“强有力的口号”。

在实施经济制裁的同时，美国又加紧实施“沙漠盾牌”行动。欲知其详情如何，且看下文分解。