上层建筑改革：兵临城下

改革开放，解放和发展了生产力，社会生活发生了巨大的变化，这要求上层建筑也要进行相应的改革；社会主义市场经济体制目标模式的确立，同时意味着对上层建筑的改革提出了明确的要求。上层建筑机制、体制问题是旧体制一切弊端的总病根。在整个改革的进程中，上层建筑的改革必须同经济体制改革配套进行。改革每前进一步都要审时度势，对上层建筑进行适时适度的改革，否则就会贻误改革时机，葬送改革成果，触发社会矛盾。

转换企业经营机制，是我国企业改革乃至整个经济体制改革的一场攻坚战。首钢改革成功的经验表明，转换企业经营机制的关键在于界定政府与企业的职能，实行政企职责分开，确立企业独立的商品生产者和经营者的地位，改革政府管理企业的方式。政府管理部门必须从过去对企业的直接管理转变为间接管理，更多地运用经济手段、法律手段来调节经济，指导经济运行，本着“宏观管好，微观放开。”的原则，做好规划、协调、服务、监督，不干预企业的具体生产经营活动。

可是目前的状况仍然是政企不分，政府对企业干预过多，造成“企业办社会，政府办企业”和“不找市场找市长”的扭曲现象，抑制了生产力的发展，成为深化改革的最大障碍。

政府机构的主要问题有：

机构多，层次多，人员多，领导多的四多现象极为严重。目前国务院有 42 个部委，19 个直属机构，8 个办事机构；16 个由部委归口管理的国家局，共 85 个。国务院的非常设机构有 85 个，机构臃肿重叠，互相扯皮，人浮于事，行政效率极低。人员多也是我国政府机构的一大特征。据统计， 1979 年，全国靠财政预算支付工资的人员为 150o 万，到 1991 年底，“吃财

政饭”的人员已近 4000 万。人员多，领导也多，官兵比例失调、官多兵少，有官无兵的现象在政府机关广为存在，机构严重超编。目前，我国省级党政机关的厅（局）级机构平均每个省超过中央编制部门规定的机构限额 16 个左右，全国地区。地级市和县平均分别超限 20 个，15 个、10 个左右。

行政经费开支占财政收入的份额不断加大，财政负担越来越重。据统计，1980 年，全国行政管理费开支为 66.8 亿元，占国家财政总支出的 5.5

％：到 1990 年，已达到 333.5 亿元，占国家财政总支出的 9.7％。行政管理费在 10 年中以年均增长 17.4％的速度上升，大大超过了同期国家财政总收入年均增长 11.6％的速度，真可谓“生之者寡，食之者众”。（3）机构职能配置不合理，条块分割严重，政企不分普遍存在，政府对企业干预过多。建国以来，国家始终未对各政府机构的职能进行分析界定，尤其是未适应经济体制改革和社会主义商品经济发展的需要，对各政府部门职能进行理顺和合理配置，结果机构设置过多，职能分工过细，职能交叉重叠现象严重，一个企业往往有几十个“婆婆”管着它。如企业生产技术改造，既有上级综合经济管理部门管理，又有上级专业主管部门管理，这种职能机构既影响了企业的自主经营，又造成了政府部门间的扯皮推委。而且各政府部门为便于管理企业，硬性要求企业设置对口机构，配备人员，导致政企同构，政企不分，

企业机构与政府机构同步膨胀。政企同构又使政府干预企业更直接、多样。再加上条块分割严重，不仅行政效率难以提高，而且企业也只能面向政府而难以面向市场。

企业没有多少经营自主权，而政府部门集中掌管着奖金、物资、分配以及项目审批、产品进出口等大权，这是当前转换企业经营机制发生困难的关键所在。转变政府职能，改革上层建筑机制，改变企业办事天天围着政府机关转的状态，已经到了关系到我国改革成败的关键时刻。改革已进入了向旧体制的最后堡垒突破的攻紧战，兵临城下，势不可挡。

上层建筑机构和结构的改革，首先应当改革高度集权的政治、经济体制，变官本位为“人民为本”，体现人民当家作主的地位。其次，上层建筑的机制和结构要适应社会主义市场经济的要求，实行“精兵简政”，转变政府职能，真正做到政企分开，把社会主义公有制与市场机制有机地结合起来。第三，政府机关也要实行责权利相结合，使政府机关每个工作人员不仅要有权，而且要有责，并严格考核，根据工作成绩的大小、好坏实行赏罚分明的考核制度，克服官僚主义和腐败现象。

政府应该管什么？企业应该管什么？

对政府来说，“宏观管好，微观放开”是一条根本原则。政府的职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。政府部门必须解放思想、放下架子、简政放权，从抓微观、办企业中解脱出来，管好宏观。

宏观方面要管理的事情很多。诸如：培育和完善市场体制，维护市场经济秩序，打破地区、部门分割和封锁，建立全国统一市场，发挥市场调节作用，为企业公平竞争创造条件；制定国民经济发展战略及相关的产业政策和区域布局规划，调节和控制经济总量的平衡，保证国民经济稳定、协调发展；多方筹集资金，加快基础设施建设，解决交通运输困难、邮电通讯不畅等老大难问题，为企业生产经营排忧解准；建立和发展经济信息、咨询、诊断、技术培训等各类社会服务组织，为企业经营决策、技术进步和提高职工队伍素质，加强内部管理提供全方位服务；承担社会职能，办好社会公益事业，解决企业职工的生老病养和职工子女的入托、上学、就业等困难，解除企业的后顾之忧和沉重负担；加强审计检查，运用经济杠杆、法律手段调控经济。监督企业的生产经营活动，促使企业遵纪守法。

微观方面的事，让企业自己去办，赋予企业经营管理自主权，使企业成为独立的商品生产者和经营者，让企业在市场经济的海洋里学会游泳，发展壮大。

转换企业经营机制，精简机构，转变政府职能，这些都涉入到上层建筑里的改革，邓小平讲，这是上层建筑的机制、体制改革问题。

作为久经考验的马克思主义政治家，邓小平在提出改革的时候，自然也就包括政治体制改革。在十一届三中全会期间，邓小平就提出要正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。

1980 年 8 月 18 日，邓小平在中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，除了阐明政治体制改革的必要性、任务和方针外，这篇讲话还提出了“领导制度、组织制度问题更带有根本性”的著名论断。

十一届三中全会以后，党和国家从健全社会主义法制、发扬社会主义民

主、精简机构、提高办事效率、改革干部制度等方面入手，进行政治体制改革。1982 年 11 月，五届人大五次会议审议通过的新宪法，对国家政权机构作出了一系列新的规定。

随着经济体制改革的不断深入，邓小平更加重视政治体制改革问题。他指出，政治体制改革同经济体制改革应相互依赖、相互配合，只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。

从 1986 年到 1987 年，邓小平多次对政治体制改革发表意见。

——政治体制改革的总目的，就是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导和在社会主义制度下发展生产力，有利于贯彻执行三中全会以来的路线、方针、政策。

——政治体制改革的具体要求有三条：第一，党和行政机构以及整个国家体制要增强活力；第二，要真正提高效率；第三，要充分调动人民和各行各业以及基层的积极性。

——政治体制改革的具体内容：第一，党政要分开，解决党如何领导，如何善于领导的问题；第二，权力要下放，解决中央和地方的关系，地方各级也有一个下放权力问题；第三，精简机构，这同下放权力有关；第四，提高效率。

中国的政治体制改革要从中国实际出发，不能照搬西方那一套，这是邓小平政治体制改革理论的一个重要内容。他指出，西方资本主义国家搞的三权分立、议会制、多党制，我们中国大陆就不这样搞，我们还是搞民主集中制的人民代表大会制度、共产党领导的多党协商制度。

1992 年，当改革大潮新起的时候，政治体制改革，上层建筑体制改革问题，再次成为这次大潮中的焦点问题，精减机构，转变政府职能立即成为改革的主要议题。这是因为改革的基本目的是解放社会生产力，充分体现社会主义制度的优越性。经济体制推动了生产力的前所未有的增长与活跃，经济体制的革故鼎新，必然会向政治体制提出挑战。当宣布社会主义市场经济体制是改革的目标模式时，就等于宣布建立在计划管理体制之上的上层建筑也要做出相应的改革，建立新的与市场经济相适应的政治体制模式。因此，江泽民总书记在十四大庄严宣布：目前，党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，阻碍企业经营机制的转换，已经到了非改不可的地步，现在，全国涉及 3400 万机关干部的精简计划已经制定，中央政府的精简方案已经出台，国家公务员制度即将分步实施，自上而下的机构改革已经开始，旧体制成为被包围的城堡。