中古时期——建章立制

秦汉至隋唐是我国历史上的中古时期。

由于这一时期经历了几次大的新旧王朝更替，所以在行政区划上变化极大。不仅显示了各个政权的疆域变化，也在建制上多有沿革，道、府、州、县等无不纳入其中，形成了层级明确的行政区划管理体系。

这一时期的户籍制度，随着行政区划的变化而日趋完善。秦汉以后的户籍制度大体上是一种固有模式的沿袭，但隋代整顿户籍的举措和唐代将户籍与土地紧密衔接的做法，更加完善了户籍制度。

秦代在全境推行郡县制

秦代是我国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。秦始皇统一天下后，采纳廷尉李斯的建议，彻底废除分封制，建立郡县行政区划制度，并将这一制度推行到全国。

秦代共设36郡，后来增加至46郡。郡下辖县，郡守与县令由皇帝直接任命。郡县制强化了中央对地方的控制。这是郡县制在我国确定的标志。

秦代又称秦国，是我国历史上第一个以汉族为主体、多民族共融的统一的中央集权制国家。秦国的疆域东至辽东，西至甘肃、四川，北至阴山，南至越南北部及中部一带，西南至云南、广西。

拥有辽阔国土的秦始皇在中央设三公九卿，在地方建立行政区划制度，设郡县并任免官吏，从而建立了一套从中央到地方的垂直管理行政体系。

秦国行之有效的行政区划制度的建立，是和它的历史与现实的各方面因素分不开的。

首900先，春秋战国时期，郡县制的初步形成和推行，为秦国推行郡县制奠定了政治基础。尤其是公元前350年的商鞅第二次变法，在秦国成功推行县制，建立了行之有效的分级行政制度，收到了加强管理、保证兵源和税源的效果。

秦国在兼灭六国的战争中，需要对一些新攻占的地区设郡县来加以管理。郡县制在春秋战国的部分实践，事实上，就为秦代推行郡县制奠定了政治基础。

其次，先秦时期的法家思想，奠定了秦代推行郡县制的思想基础。秦国以法家思想的核心，确定了依法治国的方略。

而郡县制本身就体现了法家的中央集权思想，有利于中央对地方的管理。因而，以李斯为代表的法家，极力推崇郡县制。经过两次廷辩，更加坚定了秦始皇坚持法家思想，选择郡县制的决心。

最后，秦国空前扩大的疆域，为秦代推行郡县制提供了现实可能。只有加强中央对地方的有效管理，才能维护国家的稳定。而郡县制的特征之一，就是要建立中央对地方的垂直管理体系，这正符合了秦国的现实需要。事实已经证明，郡县制就成了秦国的必然选择。

建立什么样的地方行政机构，这在秦统一六国之后是经历了一场激烈争论的。以丞相王绾为首的群臣，主张沿用周代以来的封国建藩制度，分封诸皇子为王。

他们的理由是有利于统治新征服的六国地区。而廷尉李斯则力排众议，主张废除分封诸侯制度，全面推行郡县制度。很显然，李斯的主张符合专制皇权和统一的要求，因而得到了秦始皇的采纳。

秦国建国之初，分天下为36郡；其后南并五岭以南的南越地区，置南海、桂林、象郡3郡，北取阴山以南之地，设置9郡，之后陆续分出东海、恒山、济北、胶东、河内和衡山等郡，最后增加到了46郡。

郡是朝廷辖下的地方行政单位，其组织机构与朝廷略同，设郡守、郡尉、郡监，郡监或称监御史。

郡守也称太守，为一郡之长，由国君直接任免；边地多为武将，内地多以郎官出任。郡守的权力非常大，除了由朝廷直接任免的县令县长、负责监察郡治的监御史、负责统领驻军与管理治安的郡尉三者外，郡的其他官员均由郡守自行任免。

郡尉掌郡驻军，主管治安和侦缉盗贼。郡尉直辖于朝廷，与郡守相抗礼。郡尉属官有丞，内地诸郡设丞一人，大郡则设两人。边塞诸郡则每百里置都尉一人，都尉辖士史、尉史各二，掌边塞卫戍；关隘之处置关都尉，均隶属本郡郡尉。

郡监隶属御史中丞，负责监察郡守与其他官员。

县是郡的下级行政机构。各郡所辖的县，据专家考证如下：

内史约含40个县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8个郡，以及西北部9个郡、上郡、北地和陇西4个郡，每郡平均辖十五六个县，共近200个县；内地各郡及南方诸郡近30个郡，每郡辖25县，共700个县左右。

由此算来，秦国的县的总数当在以上至1000有余，换言之，也就是在10000个县左右。

县是秦代统治机构中关键的一级组织，是从朝廷至地方机构中具有相对独立性的一个单位。内地设县，边地少数民族地区设道。

县的长官称县令或县长。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。他们都由朝廷任命，主要任务是治理民众，管理政财、司法、狱讼和兵役。郡守通过每年的考核和平时的检查。

县以下还设有乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。

乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。人口达5000人的乡，由郡指派一人为有秩；不足5000人的乡，由县指派一人为啬夫。两者职责相同，都是调解邻里纠纷、帮助朝廷收取赋税、安排徭役。

乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。

此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔5000米，设亭长。亭遍布于城乡各要地。

秦国这套从中央到地方的统治机构，管制有明确的职责分工，既相互配合，又彼此牵制，统治机构的最高统治权掌握在皇帝一人手中，最终确保了朝廷统治者的专制统治。这套金字塔般统治机构的建立，标志着封建专制主义中央集权制度的确立。

秦国的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。

秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多。而淮河、秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而设置较少。

郡县制与分封制的最大不同是郡守和县令都由皇帝直接任免，从根本上否定了分封制，是我国古代国家制度的一大进步，也是中央集权制度形成过程中的一个重要环节。

秦国推行的郡县制，改变了先秦时期的官吏世袭制度，郡县制的全面推行，对中央加强对地方的控制和管理，巩固国家的统一，促进社会经济与文化的发展，都起了重大作用。

[旁注]

三公九卿　三公是古时辅助国君的最高官员；九卿是古时朝廷的多个高级官员，指官位很高的人。秦代以丞相取代三公，天下之事皆决丞相府。又设太尉和御史大夫，为丞相副手。秦之九卿为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史和少府。

法家　先秦诸子中对法律最为重视的一派。他们提出了一整套的理论和方法，在法律界及法理学方面作出了卓越贡献。秦代各项政策的理论依据就是法家思想，并成为我国古代封建社会的政治与法制主体。法家主要代表人物有李悝、慎到、商鞅、申不害、李斯、韩非子等。

李斯（约公元前280～公元前208年），秦代丞相，著名的政治家、文学家和书法家，协助秦始皇统一天下后，参与制订了秦代的各项制度。唐代政治主张的实施，对我国和世界产生了深远的影响，奠定了我国2000多年政治制度的基本格局。

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秦国灭亡六国后，六国旧地归属于秦以后，按照秦国的官制，新来的县令以及县的主要官僚，由秦国朝廷直接任命，不用当地人，属下的官吏，则在当地人中推举考选任命。

秦国郡县小吏的选任，有多种途径，可以由军队的军吏转任，可以由地方依据一定的财产和行为标准推荐，也可以通过考试选拔。通过推荐和考试来选拔小吏，为当地人参与当地政权打开了门户，也为一般的编户齐民进入政权开通了机会。