一 帝国主义“共管”中国的华盛顿体系与北京政府“协调各国关系”以保全自己的外交政策

华盛顿会议 1919 年的巴黎和会并没有真正解决远东问题。虽然在英美法的妥协下，对德和约（凡尔赛和约）规定将山东权益让与日本，可是在全中国人民的反对下，北京政府最终拒绝在对德和约上签字，美国国会也拒绝批准这个和约，所以，日本妄图巩固它在大战中所取得的权益的阴谋并未完全成功。同时，战后在远东势力已大大增长起来的美国和战后在远东卷土重来的英国并不愿意日本在中国的势力无限制地膨胀，而日本由于国力不足，其军事开支占每年财政支出的 43.5％，远远超过美国的 23％和英国的22.6％，给它造成沉重的负担，因此，如果采取和英美直接对抗的态势对日本亦非完全有利。在这种情况下，美、英、日等国召集一次国际会议，依据其战后的地位和势力重新划定其在远东的权益就是势在必行的了，华盛顿会议就是在这种情况下开场的。

巴黎和会上英美法的对日妥协及日本的蛮横态度，激怒了全中国人民， 轰轰烈烈的“五四”爱国运动，标志着中华民族的新觉醒。“外争国权，内惩国贼”、废除卖国条约、争独立、争自由、争平等已成为全国各民族、各阶层、各界各派一致的要求。在中国人民强大的压力下，北京政府的掌权人物也不能不考虑作出选择，不敢冒犯众怒，最终默认了中国代表团拒签对德和约的主张。而在随后的直皖战争（1920 年 7 月）中，素有媚日之名的段祺瑞终于倒台，由直系军阀曹锟、吴佩孚执掌了北京政府的大权。可是，无论是段祺瑞还是曹锟、吴佩孚，在帝国主义面前都是软弱无能的，都不敢直接与帝国主义对抗，以争取国家和民族的真正独立，而是寄希望于帝国主义的支持扶助，曹吴更是寄希望于美英，企图让英美出面“遏阻”日本，所以， 当北京政府闻知召开华盛顿会议的消息后，即一方面设法疏通英美，要求以“平等”身份参预，另一方面积极准备议案，乞求英美支持。

然而，美英召开华盛顿会议的目的，主要是解决它们与日本之间的问题。会议的议题也有两个：一是限制海军军备，一是远东及太平洋问题。对于中国问题，它们是将其置于整个远东国际关系中统筹安排的，并不真正关心中国的主权和独立，更不愿因此而开罪日本。日本则明确表示：“我国在满蒙的既得地位和利权，必须确保。”(1)只有这个“原则”为美英等承认后，日本方考虑与英美共同商讨远东其他问题，而对这一点，美英自然不反对，尤其是英国，对任何保全“既得利益”的提议它都持赞许态度。中国在会议上

的处境，北京政府并非毫无觉察，事先也曾作努力企图改善。希望“讨论限制军备，中国亦应参入。”(2)但立遭美国拒绝，美国认为此事与中国无关， 无须多此一举。中国所获得的，仅是美国支持中国“平等参预”的一纸保证。可对“日本在满洲利益，”英法等国却要中国“不能完全不顾，”甚至与日本一个腔调地大弹“满洲原非中国国土，与各省情形不同。”(3)对中日两国的不同待遇，会前即已出现。

1921 年 11 月 12 日，华盛顿会议开幕。中国代表为驻美公使施肇基、驻英公使顾维钧、大理院长王宠惠。广州军政府派定的代表伍朝枢因抵制北京政府的命令没有赴会。另有全国各派团公推的“民众代表”余日章、蒋梦麟二人，加上随员、顾问等代表团人员多达 132 人。美国代表为国务卿许士、前国务卿罗脱等；英国代表为枢密院长白尔福、海军大臣李义及澳、加、印、新的殖民官员；法国代表为总理白里安等，日本代表为海军大臣加藤友三郎、贵族院议长德川家达、驻美大使币原喜重郎等；出席会议的还有意大利、比利时、荷兰、葡萄牙等国的代表。远东共和国也派出代表团到华盛顿，公布了帝国主义国家间的一些密约，使他们感到被动。会议设立两个总委员会， 一是限制军备问题，由美、英、法、日、意五国组成；一是太平洋及远东问题，由出席会议的九国代表组成。总委员会下分设若干小委员会讨论具体问题。在太平洋及远东问题上，美国联合英国挟制日本，拆散了英日同盟（英日第三次同盟订于 1911 年 7 月，十年为期）并废除了兰辛一石井协定，而代之以美、英、法、日四国公约，从而建立四国对太平洋地区的共同统治。美国放弃它 3 年来反对日本接管太平洋前德属岛屿（加罗林、马绍尔、马利亚纳群岛）的主张，承认日本对这些岛屿的委任统治。日本同意美国在其中的耶浦岛享有与日本同等的经济权利。20 年后太平洋战争时，美军为了攻占这些岛屿付出了惨重的代价。

华盛顿会议的一个中心问题是中国问题。北京政府外交部在发给代表团的指令中要求：“最注意者厥有四端：（一）取消英日续盟。（二）取消特殊地位。（三）订立公断条约。（四）关税自由。”其余山东问题、“二十一条”问题、修改不平等条约等等均可列为次要。(4)代表团遵命提出宗旨称： “中国否认以日本为被告，在会起诉。⋯⋯否认舞弄一国以抵制别国。”不承认“日本在满蒙有扩张之特要”，不同意“国际共管中国，”要求保障中国不受外力侵占，“须要还以自由发展之权”并给予“公平待遇”。(5)代表团还于 11 月 16 日，提出十原则，主要内容为：各国尊重并遵守中国领土完整及行政独立原则；中国声明不以本国领土或沿海地方之无论何处割让或租借与无论何国；中国赞同开放门户、工商业机会均等主义，并自愿将其实行于中国各地，无有例外；各国不得私下签订有关中国的条约或向中国要求特别权益，已订之约应公开宣布，经审定是否符合会议原则，以确定其范围与效力；取消或修改有碍中国行政主权的各种限制；保障和平解决远东及太平洋问题，尊重中国的中立权等。(6)显然，在这十条原则中主要贯穿了两点： 一、完全接受了美国的对华政策原则，即所谓“门户开放，机会均等，”借助美国以限制日本。北京政府这样做并非偶然，在它的代表团中就聘有前美国国务卿蓝辛、前美驻华公使芮恩施及美国顾问韦罗贝等多名美籍高级顾问，代表团成员也与美国代表保持密切接触。顾维钧还称赞美国代表“很同情中国，”“对中国人的心情与愿望相当理解。”(7)所以尽管代表团的某些作法不一定完全与美国合拍，但在基本原则上则与美国完全一致。二、维护

北京政府的统治，结束因外国插手而导致的混乱局面，要求各国一体赞助北京政府完成“统一”。所谓维护主权及行政完整云云，不过是饰词罢了。至于这两个目的能否达到，北京政府本身无能为力，它只能听从各大国的安排和摆布。

代表团提出十原则后，各国议论纷纷。法国说其太“空泛，”应该指明为“解决满蒙、山东及其它诸争端，”也就是说不该涉及他国在华利益。英国亦称“其中有不甚妥当者，”其意与法国大致相同。日本则称其中“有日本所甚赞成者，”但“须从长计议。”(8)日本尤其坚持其在满蒙的权益只能扩大而不得缩减。美国代表罗脱见状便提出所谓尊重“现行条约及既成之事实，”区别中国本部及保护地两原则作为决议基础。这显然不触犯各国的在华既得利益，因而受到各国一致赞成。中国代表顾维钧力争，指出区别本部及保护地有违中国领土完整之原则，但终归无效。罗脱甚至要求对顾维钧的发言“暂勿记录，”理由是他起草决议时“并不愿列入发生疑虑之各点。” (9)各国对华的真实态度，不过如此。幻想帝国主义对中国发善心、恩赐中国以“平等地位”是根本行不通的，这在华盛顿会议上也得到充分证明。

罗脱两天后即拿出他的四项原则：“（一）尊重中国之主权与独立暨中国领土与行政之完整。（二）给予中国最完全无碍之机会，以发展并维持一有效力而整固之政府。”（三）各国在华商务、实业机会均等。（四）各国不得营谋特权或优先权，“而减少友邦人民之权利。”(10)这个所谓的四原则，除了一句尊重中国独立及完整的空话外，完全是协调各国在华利益、保持各国在华既得权益的原则。它虽然表示要限制某一国（主要指日本）独霸中国，但对其它各国，甚至包括日本所取得的“合法权益”一概予以承认和“尊重”，如此则中国的独立纯属空谈。可是施肇基却因此向罗脱“称谢。” 日本代表还不放心，要罗脱明确表示这些原则是否不“妨害他国既得权利，” 罗脱当即予以肯定的答复。英法代表亦问及对现有条约的修改与承认问题， 罗脱亦表示“尊重”中国“行使主权而订之条约，”“不诘问各约之效力。” (11)各国在明瞭美国的本意、得知各国在华权益不会遭受妨碍后，即表示接受这些原则，并将其作为协调各国在华行动的规约。1922 年 2 月 6 日，与会各国在《九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约》上正式签字。这个条约即是后来常说的“九国公约，”它的第一条就是罗脱的四原则。其余七条则是具体的规定：如不订立有违四原则的条约及协定、不划定有关商务或经济发展的“势力范围，”“尊重中国中立之权利”等等。(12)这个条约由于在表面上或说文字上有“尊重中国独立及主权完整”的条文，因此受到某些人的称赞，蒋介石等人也以此作为他的政府外交政策的基石。但实际上， 九国公约丝毫没有触及各国在华的基本利益，所谓“独立及主权”也无从谈起，这就不可能改变中国半殖民地的命运。再则它虽然限制了日本独占中国的活动，可是它并不可能有效地阻止日本侵略中国。何况它还表示尊重各国在华的“商务利益”及“条约权益，”这无异又为日本制造了侵华可资利用的借口，日本在后来发动侵华战争时就是以中国“侵犯”了日本的“条约权益”及“侨民商业”为借口的。最后，这个条约只要求各国不划定“商业及实业上”的势力范围，而对各国在华拥有的大量租界、租借地、铁路及矿山的利权未作任何限制。这等于在承认各国已有之势力范围的基础上，加上一个自由竞争的原则，势必引起各国在华的新争夺，“九一八”事变前，美国就曾在东北与日本进行过争夺，终以日本独占东北而暂告结束。当然，由于

这个条约写上了尊重中国领土与主权完整这条原则，为中国后来在国际上维护和争取国家利益提供了一个条约依据，再则它至少减弱了日本自第一次世界大战以来对中国咄咄逼人的气势，因此也并非全无意义。中国人民能够迫使帝国主义承认，即使是表面上承认，中国的独立与主权，比起共管或瓜分来，毕竟是前进一步。

华盛顿会议通过罗脱四原则后，海军军备会议已闹得不可开交，美国需要同日本达成某种妥协，许士为了控制中国代表团的活动，向中国代表提出： “（一）此后提案须于 24 小时前通知会议主席（即许士本人）得其许可方可提出；（二）先提小案后提大案，由易渐进于难。”(13)而且将九国总委员会会期推迟了 20 天，1922 年 1 月 5 日才继续开会。中国代表在条约尚未议定前，也不便违忤美国，遂依大会主席许士意见，“提出具体案件，⋯⋯或设分股讨论，或报告于大会，或从缓讨论之。”(14)中国首先于 11 月 23 日提出关税自主问题：（一）请于若干时间以后，恢复中国关税自主；（二） 请于此项时间以内，准许中国收取至高之价，并有权区别必需品及奢侈品以及其他各品；（三）请自 1922 年 1 月 1 日起，将关税升至 12.5％。(15)当时北京外交部对此催促甚急，称“中央财源枯竭已达极点，⋯⋯非亟筹救济不足以挽危局而保治安。”现在关税名为 5％，实为 3.7％（因物价已涨，税金依旧），要求代表团及各驻外使节，“迅与驻在国政府、在会各友邦代表恳切提商，⋯⋯速底于成。”(16)可是各国对关税都不愿轻易让步。英国前驻华公使朱尔典即称：“一时恐难办到，”加税而不裁撤厘金，“外商必受其累。”(17)各国还要求中国说明加税后的用途，使代表团难以应付，旋即提出自 1924 年 1 月 1 日起裁撤厘金；在五年之内中国关税至多为 25％；关税收入用于专抵外债者并不擅动。(18)北京政府国务院、外交部、财政部又电告代表团，将关税税率改为 7.5％；关税自主的时间定为至迟不逾 3 年； 关税收入的 70％用以归还内外债务，10％用于教育、实业，20％用于政府开支。(19)但仍然得不到各国，尤其是日本的认可。日本代表称，加至 7.5％， 日货进口税“较前多出一倍，实蒙非常之损失，”而只允改为实抽 5％，暂加附加税 1.5％。(20)虽经代表团多方辩释，仍无转圜希望，竟致一时辍议。北京政府多次电示代表团，声称“国家存亡，在此一举。”“年关在即，库空如洗，势将瓦解，”(21)要求代表团“迅速进行，以救眉急，”最好能于两周内议决，1922 年 3、4 月实行。(22)可是各国代表团坚不让步，最后只能以英美与日法代表共商开列的条件为据，于 1922 年 2 月 6 日签署了《关于中国关税税则之条约》，规定税率为 5％；于条约生效后 3 个月内召开修正税则委员会议定税则，该特别会议可决定实行 2.5％的附加税；中国进口税四年后应再行修正，以后七年修改一次；子口税定为 2.5％；中国须从速筹备废除厘金。中国代表团只能宣言“保留恢复关税自主问题，俟将来讨论关于关税行政事附带声明。”(23)北京政府又电促代表团，要求立即暂加若干成，以为过渡，俾可挽救财政。但代表团认为：“关税案早经结束，续议既非易事，又恐他国借口横加阻难，牵动全案，反为不妥。”请北京政府直接与驻京外交团商议。(24)这样，北京政府最大的希望——增加税收以挽救其财政危机便全然落空了。

领事裁判权是代表团提出的另一个重要问题。事关中国主权，对中国司法及行政完整以及涉外商务影响至重，也是帝国主义在中国攫取的重要利权之一。王宠惠在提出此案时列举其五项弊害：侵害中国主权；扰乱司法程序；

无统一法规；拖延诉讼时间；外侨恃为护符，规避税课。王宠惠还称，“此制一日不废，则中国未便开放内地任外人居住贸易。”(25)言外之意，就是此项陋规已是门户开放的障碍，借以耸动视听。但王宠惠又表示他并非要求立即将领事裁判权完全取消，不过是请各国妥商办法，将此弊制逐渐改革以至消亡。许士当即表示，这个问题的解决“不在原则，而在事实，”“须先调查事实，方可决定”。(26)各国代表一致附议美国的主张，王宠惠只能同意。至于他提议的先定一个手续期限，以促取消的实现，则根本无人置理。12 月 10 日，会议通过《关于在中国之领事裁判权决案》决定由各国组成一个委员会考察在华领事裁判权的现况及中国的司法状况并将结果报告各国政府，由各国政府自行决定取消时间及方法。中国所得到的，只不过是派人列席该委员会并对其建议可“自由取舍”(27)罢了。所谓废除治外法权又成泡影。

中国代表团又相继提出撤除在华外国邮局、无线电电台、撤退在华外国军警以及归还租借地等问题。各国代表在不放弃其在华既得权益的情况下在这些方面作了一些让步，但也强迫中国方面接受苛刻的条件。如撤废外国邮局，中国必须在保证现在邮务行政和外国邮务总办的地位的条件下，才能换取美、英、法、日四国撤消其在租借地或条约规定处之外的邮局，而中国在租借地内开办邮务一事则毫未提及。无线电台亦如此，中国能备价取赎的， 只是未得中国政府之允许而存留之电台，至于依条约或在租借地、上海法租界及南满铁路区内的电台，中方均无权过问。中国代表团仅仅声明中国不承认亦不让与各国在这些地方有设立电台之权，也只能是为了此后交涉预留地步，并无实际效力。撤退甚至没有不平等条约根据的在华外国军警，其中日本最多，也告落空。

至于归还租借地一节，各国代表，尤其是英日代表反对最力。他们扬言中国内争纷扰，各国在华侨民及商业利益均不能得到切实保障，租借地系依据条约取得，与各国利益密切相关，不能放弃。但是在这个问题上，英、美、法、日之间存在矛盾，美国力图迫使日本交出胶州租借地。法国和英国此时在欧洲的矛盾日剧，因此率先表示，愿意交还广州湾。但附有一个条件，即各国都将在中国的租借地交还，企图迫使英国交还九龙，削弱香港地位。但英日所允“归还”的，只是威海英租借地和胶州湾“租借地”，而且归还日期还须日后商定。至于九龙英租借地和旅大日租借地，是英日两国的侵略据点，决不肯归还。

此外，对中国提出的“未经中国参与或预行通告中国政府”而由各国签订的有关中国的条约及协定应予审议的提议，(28)也遭到英日等国代表的非议，美国代表加以附和，说是有碍各国缔约之自由。顾维钧不得已而求其次， 要求各国公布在中国的权利主张；对有疑点的成约应由大会决定其效力；现有条约应符合大会所通过的各项原则。(29)许士则主张不谈效力而主张公布，日本仍持反对态度。美国旋提出中国同负公布义务，日本方才首肯。因为这样就免去了日本公布与各地军阀所签密约的责任。会议最后通过的《关于中国及有关中国之现有成约议决案》规定：中国以外各国应将此种条约、协定或换文交会议总秘书厅存案并将各国人民与中国中央政府或地方政权所订一切契约交总秘书厅存案，此后类似条约及契约亦交存案；中国政府则应以其所知者将与外国或外人所订的条约及契约通告；未参加会议而与中国有关的各国，应请加入本协定。(30)这个协定仅仅对日本独占中国的图谋有所

限制，但在各国取得某种默契的情况下即失去意义。

中国代表团在会上力谋为中国争得“独立”，各国代表在口头上也“赞成”这个原则，可是实际上，会议本身就对中国内政进行了粗暴的干涉。中国代表要求关税自主，各国不仅要中国裁厘而且要中国裁军。厘金和军阀是中国当时面临的重要问题，可这却是中国的内政，外国无权干涉。然而华盛顿会议不但在关税决议中规定由特别会议设法速撤厘金，还在没有中国参加的限制军备会议上通过了要中国裁军的建议，交由大会通过。英国代表还借口机会均等，要求中国在铁路运输上不得实行或允许各种不正当的差别待遇。中国代表施肇基表示中国对外商在铁路运费上向无差别但得在区分运率上保留权利。可是各国代表并不置理，通过了一纸要中国统一铁路的决议， 并规定为此可以外国经济及专门技术辅助。中国方面只能发表声明，称希望在“能合于中国经济、工业、商务所需要之总计划”的指导下，发展现在与将来的铁路，(31)并宣言门户开放、机会均等“不得妨碍中国政府与人民之密接关系，”(32)以图补救。这个决议案，表面上是赞助中国统一铁路的管理权，实际上一个辅助，一个无差别待遇，不仅将路权置于各国的共管之下， 而且将“免税”原则运用于铁路运费，为外国商品推销内地大开方便之门。除此之外，各国代表，首先是美国代表还要插手已为中国政府代为经营的中东路，鼓吹由各国共同收买中东路股权。中国代表力持异议，日本代表也生恐美国趁机打入东北，而竭力反对，会议因而未能达成协议。但是，会议还是通过了一项《除中国外各国赞同关于中东铁路之议决案》，要求中国对中东铁路债权人履行义务担负责任，以保护各国的利益。这些事实表明，尊重中国主权，不干涉中国内政，不过是句空话，华盛顿会议本身的所作所为， 就是与其所通过的四项原则相违背的，这真是对该会的一个嘲讽。

1922 年 2 月 6 日，华盛顿会议在通过一系列条约及协定后宣布闭幕。中国代表团虽口称会议“获告嘉绩”，(33)但也承认会议“实际结果是⋯⋯对于重订关税率、取消治外法权，以及一些其它问题均未承担义务。”(34)而国内评论界的结论则是“失败”。(35)中国共产党在“二大”宣言中，明白揭露华盛顿会议是帝国主义在远东重新分配市场、调和关系的一次会议，它“给中国造成一种新局面，就是历来各帝国主义者的互竞侵略，变为协同的侵略。这种协同的侵略，将要完全剥夺中国人民的经济独立。”(36)毛泽东曾经指出：华盛顿会议“使中国回复到几个帝国主义国家共同支配的局面。” (37)对华盛顿会议的作用给予科学的评价。

关于中日山东问题的交涉所谓“山东问题，”是指日本于 1914 年借对德宣战之机强占中国胶东及胶济铁路的归还问题，是当时人所瞩目的重大问题。1919 年的巴黎和会，非但没有解决这个问题，反而无理规定由日本承继德国在山东的租借权，因而激起全中国人民的反对。自那以后，日本曾多次强迫中国与日直接交涉山东问题。顾维钧等人以为：“这个问题已成为美国的政治问题之一，⋯⋯中国再等待一些时机，静观国际形势进展，比接受某项不利的解决方案要明智些。北京政府⋯⋯批准了（这个）建议，”(38)拒绝与日本直接谈判。当华盛顿会议行将开幕之际，日本又向中国提出《山东善后处置大纲》，要求与中国直接交涉。英美各国表示中国应与日本交涉， 华盛顿会议不宜讨论此案，但交涉地点，应在华盛顿。各国还提议中国对“日在满洲利益，”“究不能完全不顾，”日本“要求承认在满蒙等处之特别地位一层，恐不能免，”(39)让中国以东北利权“换回”山东。北京政府再度

拒绝与日本直接交涉，对东北问题也未敢附和各国意见，因为这显然不会为中国国内各界所接受。

华盛顿会议开始后，中国代表几度向英美试探在会议上讨论山东问题的可能性，均遭拒绝。英美要中国在会外与日本商谈山东问题，由英美“以友谊从中尽力斡旋，以期根本妥协。”并可将议定方法，交会议备案。(40)北京政府表示：“山东问题不能提出大会，中国人民甚为失望。然中国⋯⋯雅不欲扰及与会之他国，”同意接受英美提议。(41)许士立即在会上宣布此事， 使中国代表只能就范。为此北京政府外交部电示代表团称：1.此次谈判，并非承认日本继承德国权利。2.专以事实立论，与任何条约无涉。3.保留用别种和平方法解决之自由。4.各项交涉文件一律公开。然而会谈的关键却不操诸于中国之手。日本此时在权衡利弊之后，已决定放弃某些权益，缓和它和英美的矛盾，待时而动。(42)

1921 年 12 月 1 日，中日两国代表（即出席华盛顿会议的双方代表）开始交涉山东问题。美国派国务院官员马克谟及培尔，英派朱尔典及外交部官员莱朴生列席，许士和白尔福亦出席了第一次会议。会议对交还胶州湾租借地及胶济铁路的“原则”均表示同意，但在具体问题上就全然不同了。日本代表为了尽可能多地保留在山东的利权，提出种种无理要求。中国代表反复折辩，会谈延而不决。如在青岛海关问题上，日方强要中国用日语并多用通晓日文之人作为交还的条件。中国表示不能接受，日方即纠缠不休。再如官产，公产中由德国或由日本营造者，日方坚持索偿交还，而且其中领事馆财产及“公用财产”还不能交还，官办企业尚须中外合资接办。中方不让步， 日方就不议其他。此时北京政府听说大会行将闭幕，即电告代表团提出废除“二十一条”及归还胶济铁路两案，以免脱误。日本代表对废除“二十一条” 大为恼火，币原宣称：日本不能同意中国废除其作为主权国家所签定的国际协定，他还说什么这个协定是经双方代表签署并交换了批准书的有效协定， 其法律效力不容置疑，中国提出废除就是表明中国承认其有效。他并称以“二十一条”称呼 1915 年的中日条约不确切，容易使人误解这是中国在日本的压迫下被迫接受了日本的全部要求。币原宣扬日本已放弃在南满与东部内蒙古所要求的铁路借款及关税担保借款的优先权；放弃在南满聘用日籍政治、财政、军事、警察顾问的优先权；撤回对“二十一条”要求第五号的保留权。(43)中国代表对日本的宣言当然不能接受，王宠惠提出答辩，称日本不肯放弃 1915 年中日条约及换文，使中国代表团引为最大之遗憾。中国认为这个条约完全是由日本强迫中国签订的，在法律上并不能成立且违反正义，因此中国要求重加审议。(44)然而中国的呼吁并未引起英美的反响。因为首先日本宣布放弃第五号的保留权即已达到了英美的基本要求；其次南满已被英美“公认”为日本的势力范围，英美不愿公开干预；再次日本宣布放弃在南满的若干优先权已使英美甚感满意；最后废约问题关系根本，各国对华条约无不是在武力胁迫下达成的，英美是不可能轻易允许开此“危险的”先例的，(45) 所以“二十一条”的问题终被各国搁置。

胶济铁路是山东问题中最重要的一项议题。日本代表力谋将铁路控制权仍操于日人之手。日本首先提出由日本接替德国在铁路贷款协定中的地位， 又要求与中国合办，但这毕竟很难成立。贷款协定已无需要，合办亦难强求， 然而日本仍不罢休，使会议几濒决裂。中国提出偿还贷款，赎路自办，日本坚持中国应向日本贷款赎路。中国代表表示：“任何国家坚持让别国接受不

需要的贷款都是不合情理的。”(46)日本代表竟称：“中国欠日本债务甚多，⋯⋯此次坚持，显有摈斥日本利益之意。”(47)但是陷于财政危机的北京政府是无力备价赎路的，所以代表团不得不同意接受日方贷款。日方趁机要求长期借款，23 年还清，并由日方担任工程师、车务长、会计长。中方不允，坚持要求短期借款，3 年还清，由中方自营，或者可由日方任总工程师， 而车务长、会计长则应由中方担任。日方坚不让步，驻华公使小幡酉吉还到中国外交部扬言：“若中国坚持即刻赎回之议，惟有停止交涉，”(48)向北京政府施加压力。后经双方反复磋商，并由英美代表从中调停，终于 1922

年 1 月 31 日达成协议。2 月 1 日，许士将双方协议在华盛顿会议上全文公布。

2 月 4 日，中日双方正式签署《解决山东悬案条约》。条约规定日本将胶州德国旧租借地交还中国，日本军队撤出山东；但是日领馆及日侨团体之“公益财产”并不交还；日本将胶济铁路交还中国，中国则须向日本偿还该路实价（5340 万金马克），以国库券支付，以铁路为抵押，15 年为期偿清；在国库券未还清以前，由日人担任车务长和会计长（与中国会计长权限相等）； 济顺、高徐二线让与国际财团；日人得参与开办淄川、坊子、金岭镇各矿山， 中国将胶州旧租借地全部开为商埠；青岛海关交还中国，但日商在与海关行文时可用日文，海关职员亦应聘用适量日人；胶济路职员亦得选派日人担任， 但中国政府并无必须委派的义务。(49)3 月 28 日，中日双方签订了日本自胶济铁路沿线撤兵的协定。4 月 14 日，日军开始撤退，同时，又以日轮运便衣奉军入山东倡乱，借此延缓撤兵。4 月 26 日，中日开始讨论交还山东的具体方法和细则，至 12 月 1 日签署协定，定于同年 12 月 10 日正午移交行政权，

日军在此后 20 天内撤尽。12 月 5 日，双方又签署关于胶济路的细目协定，

定于 1923 年 1 月 1 日正午将胶济路移交中国，一个月内交接完毕，中国向日

本偿付日金 4000 万元，以胶济铁路国库券支付，年息六厘，半年支付一次。至此，山东问题遂告基本解决。日本方面保留了相当的权益，在实际上仍把握着胶济路的命脉，可是日本国内一部分人仍不满意，叫嚷这只是日本单方面的让步，是“屈辱”的外交，(50)为日本重新侵占山东大造舆论。因此， 山东问题虽得到暂时解决，但仍潜伏着危机。