第二节 第一次世界大战时期的北京政府外交（1914—1919）

一 日本帝国主义企图独霸中国的侵略活动与北京政府的外交

山东问题的起源 20 世纪初，欧洲两大军事集团，同盟国与协约国的对立，造成频繁的国际危机，局部战争一再出现，世界的政治局势动荡不安。1914 年 7 月 28 日，奥匈帝国借奥国王储斐迪南被塞尔维亚民族主义分子刺杀一事向塞尔维亚宣战。8 月初，德、俄、法、英等国相继宣战，欧洲大战开始了。战争的影响迅速波及整个世界，许多国家陆续表明其态度。

由于主要参战国家在中国都有其势力范围，民国政府担心战事向东方蔓延而自己又无力阻止。8 月 3 日，袁世凯向美、德等国使节表示希望使租借地和租界中立化。6 日，中国政府宣布中立，公布了局外中立条规。同日， 外交部向美国和日本政府提出请求，希望它们劝说欧洲各国不在中国的领土领海及租借地内作战。美国表示不愿意为这一问题而卷入国际纠纷。日本公使根据其政府的指示则指责中国外交部为什么在只涉及远东国家的问题上请求美国的帮助。驻日公使也报告说，日本政府认为中国想利用美国来扼制日本。

当时，民国政府确实担心日本趁欧战之机扩大对中国的侵略。8 月 5 日， 袁世凯曾私下里向美国方面表示，希望美国增加在中国的军队，以防止日本借口保护外国利益占据南满和直隶。9 月 10 日，民国政府又提出希望得到美国海军的支持。对这些要求美国都表示拒绝。

民国政府的担心并非没有道理。在战前，日本加紧在中国扩张的意图已越来越明显，欧洲大战的爆发更为它提供了良好时机，它可以避开除美国以外的其他对手而树立其在中国的优势，为称霸东亚大陆奠定基础。1914 年 8 月，日本元老井上馨向大隈内阁提出的意见书中就指出大战“对日本国运发展乃大正年代之天保，”主张必须趁此机会“确立日本对东洋之利权”。(1) 大战爆发后，日本向英国表示愿意根据英日同盟条约的义务支持英国来反对德国。8 月 3 日，英国外交大臣格雷电告驻日大使格林，如果香港和威海卫遭到攻击，英国欢迎日本的支持。6 日格雷又表示日本对英国的最大支持在于消灭德国舰只，如果它们威胁英国商业利益的话。可见，英国既担心在远东的德国军舰对英国商业利益的威胁，又担心日本乘机扩大在华势力而损害英国在中国特别是长江流域的地位，所以，英国想把日本的军事行动局限于对付德国的威胁。

然而这并不符合日本的目的。8 月 2 日，日本外务省声称：如果英国参战，日本根据协约义务将采取必要的措施。8 月 8 日，日本通知英国，它决定对德国宣战。这时，日本军舰已出现于青岛附近。8 月 10 日，日本向英国表示其行动将不受英国的限制，它要摧毁德国在东亚的力量。8 月 15 日，日本向德国提出最后通牒，要求：一、德国立即撤退在日本和中国海面上的全部军舰，不能撤退者立即解除武装；二、德国在 9 月 15 日以前将全部胶州租

借地无偿无条件地交给日本，以备将来交给中国。日本要求的期限为 8 月 23 日中午以前。日本外务大臣也把最后通牒副本交给中国驻日公使陆宗舆，他表示日本愿意帮助中国平乱，无从中图利之意。

德国早就担心日本对胶州半岛的野心。在日本递交最后通牒之前，德国

驻华代办就向民国政府私下里表示德国考虑将胶州湾的租借地直接归还中国，但以后要给予补偿。德国接到通牒后知道同日本的战争不可避免，而德国在远东的力量又无法抵抗日本的进攻，于是 8 月 19 日德国使馆参赞便同中国外交部接洽，愿将胶州湾租借地归还中国。由于日本反对这种作法，袁世凯不敢接受德国的建议。8 月 20 日，交通部长梁士诒同美国使馆交涉，希望美国出面向英、德两国建议，由德国先将该租借地交给美国，然后再由美国转交中国。可是，美国不愿卷入这场纠纷，没有采纳这个建议。

对于日本的侵略意图，民国政府显然是清楚的，但它不敢直接加以阻止。相反，在 18 日外交部电告驻日公使陆宗舆向日本方面表示“日政府通牒第二款为胶州租界全部交还中国之目的等语，足证主持公道，诚表友谊，至为感谢。”(2)

到 8 月 23 日规定的期限，德国没作任何答复，日本便对德宣战。宣战之后，日本方面要求民国政府把山东境内黄河以南的地区划为中立外区域，以便日本行军，并要求中方撤退胶济沿线及潍县一带的驻军。民国政府只好同日方磋商，争取缩小中立外区域，但同意若日本军队开出划定的区域而又迅速退回，中方不令其交卸武装，又表示如临时发生问题，在协商时中方“苟可通融，无不竭力”。民国政府的态度正如其给驻日公使电文中所说，“在我曲意通融，已至极点”。(3)9 月 3 日，民国政府照会各国，宣称根据 1904 年日俄战争的先例，中国政府在龙口、莱州和连接胶州湾附近各地不负完全中立责任，“但以上所指各地方内所有领土、行政权及官民之生命财产，各交战国仍均应遵重”。9 月 5 日，外交部又照会日、英、德各交战国公使， 重申保护胶济战区内的中国人民的生命财产。

然而，日本根本不理睬中国的照会。9 月 3 日近两万名日军自龙口登陆。其中部分军队不是去攻打青岛，而是向西挺进。凡日军所到之处，对居民百般骚扰，种种暴行层出不穷。9 月下旬，日军占据潍县车站，由此沿着胶济铁路直逼山东首府济南。原先日本同意日军不到潍县以西，但此刻却无视中国的主权和违背诺言。对此，民国外交部于 9 月 26 日、27、30 日接连向日本提出抗议，谴责日军破坏中国的中立和侵占胶济铁路。民国政府也向英国提出抗议，因为它是日本的盟国应对日本的行动负责。10 月 2 日，日本公使日置益复照民国外交部：胶济铁路是由德国公司经营的，是德国产业，是胶州湾租借地不可分割的一部分。外交次长曹汝霖与日本公使会谈，表示不同意日本对胶济线的占领，同时提出非正式调停案：一、中国政府不允将胶济铁路出卖或让与日本以外的第三国，二、战后日德对胶济铁路有何协议，中国政府不执异议。日置益在会谈后电告其政府：胆小的中方不敢真反对日本的行动，他们害怕中国军队同日军发生冲突而尽力对中国军队加以控制。民国政府在 10 月 1 日请求美国政府会同英国阻止日军扩大行动区域，美方拒绝。10 月 4 日，中国政府得到德方同意将胶济路全部让给中国接管，待战后解决。中国政府就此同日本商议，日本根本不承认这种接管，毫无商量余地。

10 月 6 日，日军进占济南车站。7 日，中国外交部向日本公使提出抗议，

8 日他答复说日本占领胶济铁路并未破坏中国的中立，这是日本预定的军事计划。这时，胶济全线已落入日本军队之手。日军驻守沿线各处，铁路员工也逐步换上日本人，日本还侵占沿线的矿藏。日本在山东的行动俨然以战胜国自居。

日本在山东展开军事行动之后，英国也派兵于 9 月 23 日在青岛附近的崂

山登陆。11 月 7 日，英日联军攻下青岛。这时，日军在山东境内的对德战争行动已告结束，民国政府准备取消原来宣布的“交战”区域，为慎重起见， 先征求日本政府的意见，请日军撤回国内，或只留驻青岛，胶济沿线不能驻日军。但是，日方迟迟不作答复。事实上，日本政府正在酝酿向中国提出全盘要求，所以不可能同意撤军。

1915 年 1 月 7 日，民国政府正式照会日英两国公使，声明取消特别中立区域，要求日英撤走在此区域内的军队。9 日，日置益复照，对此不予承认。民国外交部 16 日又照会日本，进一步加以争辩，但两天之后，日本就提出了二十一条要求，取消战区一事只好住手。

二十一条的交涉 第一次世界大战爆发后，日本就急于建立在中国的支配地位。1914 年下半年，日本一方面夺取德国的胶州湾租借地，一方面加紧制定全面的对华要求。9 月 29 日，日本元老和大隈内阁开会决定了对华要求的基本内容。此后加藤高明外务大臣指示外务部把军部等各方面的意见综合在一起，三易其稿，最后归纳为五号二十一条要求。在这基础上，11 月 11 日日本内阁会议制定了对华交涉方案。13 日日本驻华公使日置益应召回国述职。他在 12 月 3 日得到二十一条的文本和实现这些要求的指示。

1915 年 1 月 15 日，加藤在得到元老们的最后赞同下指示日置益着手进行。18 日晚，日置益拜会袁世凯总统，面递二十一条要求，并提出要严守秘密。袁世凯表示在详细考虑之后由外交部答复。这二十一条要求如下：

第一号：

日本国政府及中国政府互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹议定条款如左：

第一款：中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省，依据条约或其他关系，对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。

第二款：中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。

第三款：中国政府允诺，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。第四款：中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各

主要城市，作为商埠，其应开地方，另行协定。第二号：

日本国政府及中国政府因中国向认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如左：

第一款，两订约国互相约定，将旅顺大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。

第二款：日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂， 或为耕作，可得其须要土地之租借权或所有权。

第三款：日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来，并经营商工业等各项生意。

第四款：中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民，至于拟开各矿，另行商订。

第五款：中国政府应允关于左列各项，先经日本国政府同意，而后办理：

（一）在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路而向他国借用款项之时；

（二）在南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。

第六款：中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问、教习，必须先向日本国商议。

第七款：中国政府允将吉长铁路管理经营事宜委任日本国政府，其年限自本约划押之日起，以九十九年为期。

第三号：

日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密接关系，且愿增进共同利益，兹议定条款如左：

第一款：两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业，并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业， 中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。

第二款：中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采，并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经公司同意。

第四号：

日本国政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹订立专条如左： 中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号：

（一）在中国中央政府，须聘用有力之日本人，充为政治、财政、军事等各顾问。

（二）所有在中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。

（三）向来日中两国屡起警察事件，以致酿成胶葛之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察官署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。

（四）由日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料。

（五）允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权，许与日本国。

（六）在福建省内筹办铁路、矿山，及整顿海口（船厂在内），如需外国资本之时，先向日本国协议。

（七）允许日本国人在中国有布教之权。

1 月 18 日当晚，袁世凯就召集外交部总长、次长和总统府秘书长商议对策。随后民国政府决定凡日本的要求不与各国约章相抵触，而且不侵害中国主权和独立者可以尽量答应，否则一概拒绝，对于第五号要求绝对不讨论。交涉方式是逐条讨论，不笼统作出决定。

关于二十一条的交涉自 2 月 2 日开始。中方代表是陆征祥和曹汝霖，日方代表为日置益等。在第一次会议上，中方代表主张逐条讨论，而日方代表坚持中方要先对所有条款表示意见然后再分号讨论。日置益的态度非常强硬，他说：“本国政府以此次之要求，极为正当，必欲达到目的而后可。” (4)商议结果，中方表示在下一次会议上发表对全部条款的意见。2 月 5 日中日双方召开第二次会议。会上陆征祥发表中国政府对这二十一条要求的看法。他指出这五号要求中，第一第二号可以商量，第三、四、五号不可商议。原订 2 月 9 日由中方提出修正案。但是日方表示不满，民国外交部作出让步，

同意将第三、四号列入讨论范围。这样，日置益才于 2 月 22 日把中方对第一、

二、三号的修正案收下，报告日本政府。从 2 月 2 日开始到 5 月初，中日双方会议二十四次。中方是节节让步，3 月份袁世凯还派其日本顾问有贺长雄赴日本去运动日本元老们。日本方面是坚持原议，并且威胁中方说：如不迅速对日方要求给予满意的答复，恐生不测之事。这期间日本借口换防增兵南满，还向山东、天津、福州等地调派陆海军，妄图迫使民国政府就范。4 月26 日，日方提出最后修正案，对于第一、二、三、四号要求，除文字上略有修改外基本内容如旧。对于第五号要求，日方撤去第一、二、三、四、七条， 第五、六条仍保留，但改为三项换文。5 月 1 日中方提出最后对案，其内容大致上同日方修正案一样，基本上接受了第一、二、三、四号，主要不同之外是要求日本将胶济地区归还中国，撤回日军，在华日本人应服从中国违警律及违警章程，完纳一切赋税，与中国人一律。对于第五号中方同意不允许外国在福建沿海地区开设造船厂和建立海军基地。

尽管民国政府已作出巨大的让步，但由于未完全达到日本的要求，日本内阁于 5 月 4、5 两日连续开会，决定向中国提出最后通牒。民国政府在接到有关报告后，6 日指令驻日公使陆宗舆向日本政府表示中方愿意再作让步， 同时还派曹汝霖到日本使馆磋商，对于第五号的要求也准备以“口头声明” 的方式表示接受。然而，日本政府此时已决定向中国提出最后通牒，所以不考虑中方再作商议的请求。5 月 7 日下午，日本公使日置益将最后通牒送到民国外交部，要求第一、二、三、四号和第五号关于福建问题各条按 4 月 26 日的最后修正案“不加以何等之更改，速行应诺”，第五号其他各条“日后另行协商”。期限为 5 月 9 日下午 6 时，如到时不能得到满意的答复，“则帝国政府将执认为必要之手段。”(5)

5 月 8 日，袁世凯主持政府紧急会议，讨论日本提出最后通牒一事。会议最后决定接受日本的条件，理由是“我国国力未充，目前尚难以兵戎相见”。9 日下午，日本公使派人到外交部审阅中方复文，提出关于第五号要求应加

上“日后协商”字句。民国政府只得照办。当晚 11 时复文交给日方。民国政府接受了最后通牒所提出的要求。

于是，民国政府在 5 月 13 日以“大总统令”声明的形式满足了日本的第四号要求。5 月 25 日，中日双方代表在北京订立了两个条约：关于山东省的条约和关于南满和东部内蒙古的条约；还有十三件换文，其中关于山东问题换文两件，关于南满和东部内蒙古换文八件，关于汉冶萍公司换文一件，关于福建问题换文一件，关于交还胶济换文一件。条约和换文的内容基本上按照日方 4 月 26 日最后修正案的要求。民国政府基本上接受了第一、二、三、四号和第五号第六款的内容，有一些非实质性的增删。由于这些条约和换文的达成是在中华民国四年，所以被统称为“民四条约”，一个彻头彻尾的卖国条约。

当日本公使在 1 月初次向袁世凯提出二十一条要求时，他强调要保守秘密。日本方面担心其内容会引起其他列强的不满。但消息还是很快就传开了。外交部参事顾维钧就曾同美英驻华公使芮恩施和朱尔典频繁接触，通报情况，目的在于争取这些国家的支持，因为美国是没有陷入大战的国家，而英国又是在中国有重大利益的国家。2 月初芮恩施就知道了二十一条的基本内容。他在给美国国务院的报告中指出，日本的要求伤害了所有其他列强的利益，建议美国政府介入这起交涉。但是国务卿布莱安不愿使美日关系紧张，

因为当时两国关系已经由于日本移民问题而变得不协调。另外，他不相信报告的内容，只指示密切注视事态发展，并同英国进行联系。

英国是日本的盟国，但日本并没有把全部要求告诉英国。1 月 22 日，日本曾向英国通报前四号的内容，同时解释说这只是为了使日本事实上已具有的在华权益得到确认。对这样的要求英国政府是愿意支持的。2 月 6 日，袁世凯让一位外国记者秘密告诉英国驻华公使朱尔典二十一条的存在。两天后，顾维钧把具体内容转告朱尔典。直到 10 日，日本外务大臣才向英国大使承认第五号要求的存在。尽管如此，英国仍决定在大战期间不去同日本发生争执，特别是当英国在战场上处于不利境地的时刻。在此之前，8 日日本也把部分内容通知了俄国、法国和美国。俄国虽然担心日本在南满和东部内蒙古地位的巩固会危及到它的势力范围，但由于它要依靠日本的军火供应，所以也不敢反对日本的作法。法国政府没有表态，但它在远东的外交官却想趁机得到日本对欧战的支持，主张同日本作交易。在北京的法国公使甚至到外交部劝说中国接受日方要求。

由于英美等国从中国得到的情况与日本所承认的内容相差不少，所以一直对日本的真实意图存有疑惑。在这种情况下，日本不得不在 2 月 22 日把第五号内容向英、美、法、俄通报，日方再三强调第五号只是希望，不是“要求”。

美国国务卿布莱安不认为第五号要求有什么惊人之处。美国政府准备了一份长达二十页的文件，并于 3 月 13 日以照会形式先将其内容扼要告诉中日双方，然后将全文寄出。美国重申门户开放政策并具体谈了对二十一条的态度。它承认由于领土毗邻的原因，日本同中国的山东、南满和东部内蒙古有特殊的关系。美国不反对二十一条的绝大部分要求，它反对第五号中四、六两款，理由是这有背各国工商业机会均等的原则；反对聘用日本顾问和合办警察，理田是它们有损中国的“政治独立和行政完整”。显然，美国的态度完全是从美国利益出发的，根本没有考虑到日本在中国的殖民扩张。

英国也是如此。3 月 5 日，英国外交大臣电告其驻日大使格林，如果日本象其他列强一样巩固自己的地位，英国不加以反对；但若日本要占领北京或建立对中国事实上的保护权，那将是违背英日同盟意志的。3 月 16 日，格林把这个意思告诉给日方。

随着二十一条要求公之于众，各列强国内舆论出现对日本扩大在华势力的担心。日本统治阶层中的元老派也不愿看到同其他列强发生冲突，迫切要求政府采取较为节制的行动。在这种形势下，日本政府决定暂时搁置第五号要求，而向中国提出最后通牒。

对于中国，英美则采取了另一种态度。美国政府劝中方“本着忍耐友好的精神”去和日本交涉。(6)5 月 5 日，朱尔典表示英国不会给中国任何支持。5 月 7 日，格雷也向中国公使讲，中日之间的纠纷只能由中国自己去解决。8 日，朱尔典送信给袁世凯，劝他无条件地接受日本要求。朱尔典还拜会陆征祥，强调说中国没有力量同日本抗争，欧洲大国是顾不上东方事情的。这些因素无疑也构成了对民国政府的压力。

根据顾维钧的建议，外交部在 5 月 13 日向各国宣布中日交涉的始末，再三指出中国政府的原则是“保全自国主权之完全、各国在华条约上之权利及机会均等之主义”，但在日本的胁迫之下只得妥协勉从。(7)

11 日，美国分别照会中国和日本指出：“美国政府不能承认中日两国政

府间已订或将订的任何有损美国及其公民在中国的条约权利、中华民国的政治或领土完整、或一般称之为门户开放政策的关于中国的国际政策的协定或成约”。(8)这个照会为美国日后同日本在中国进行争夺留下了借口。5 月 15 日，美国政府还令驻华公使向中国政府声明：如果中日条约中有任何改变外国人在华地位的条款，应通知美国，以便“美国政府得分享按照最惠国待遇而得享受的任何特权”。(9)这清楚地表明美国政府也想趁机捞一把。

袁世凯政府只想争取列强的支持，得到的却是苦果，而对国内的反日力量，它却采取压制手段。日本二十一条要求传出后，各界民众都义愤填膺。许多地区人们组织了爱国团体，举行游行示威。从 3 月起，全国各地都掀起了抵制日货的运动。留日学生纷纷缀学回国，并通电全国表示拒绝日本的侵略要求。5 月 9 日民国政府屈服于日本的最后通牒后，全国人民更加愤慨， 抗议这一卖国行为，主张毁约决战，惩办卖国贼。爱国运动的浪潮动摇了袁世凯的独裁统治。一方面，袁世凯政府下令各省采取防范措施，禁止议论中日交涉问题，禁止抵制日货，取缔爱国团体；另一方面，袁世凯不得不在 5

月 26 日发表“罪己申令”，把屈从日本的理由归之于“积弱招侮”，把自己的责任说成是“德薄能鲜”。

郑家屯事件的处理 虽然“民四条约”签订了，但日本政府仍不满足， 伺机谋取二十一条中第五号的主要内容。郑家屯事件的发生为其提供了口实。

郑家屯位于南满路以西约百公里的辽源县（今为吉林省双辽市）。1914 年 8 月，昌图县警察与驻在南满铁路区域内、外出操练的日本军队发生冲突，

日本方面便借词派兵 50 名驻扎郑家屯，并在该地设立日本巡警署。当时，郑家屯隶属于奉天省，奉天当局多次要求日本军警自该地撤走，日方都置之不理。1916 年 8 月 13 日，一日本商人殴打一名中国儿童，当地中国驻军二十

八师的兵士上前劝解，日本商人竟向中国士兵动武，并纠集日本巡警士兵 20 余人到中国军队驻地挑衅，扣押守卫，冲入团部，于是双方发生武装冲突， 互有伤亡。

事件发生后，辽源县知事赶赴日本军营慰问，日军指挥官不仅要求二十八师驻军，而且要求所有中国驻军都撤出城外 30 里。中国驻军依照这一非分要求于当晚撤走。当县知事向日方报告时竟被其扣押。第二天日军以县知事的儿子为人质才释放县知事。这时日本援军相继赶来，占领了辽源镇守署和中国军营，并张贴布告，自郑家屯至四平街 30 里内不准华人进入。日本关东

都督于 21 日照会奉天督军张作霖要求这一地带的华军全部撤出，张作霖只得照办。

民国政府接到郑家屯事件的报告后，不愿将事态扩大，指令由地方政府处理。但是，日本坚持与中国中央政府直接交涉。9 月 2 日，日本驻华公使林权助无理指责这起事件是中国军队进行挑衅，包围袭击日本军队而造成的。他向中国外交部提出八项要求：一、惩戒第二十八师师长；二、把负责军官免职，严惩直接指挥暴行者；三、严令中国驻南满和东部内蒙古的军队今后不得有“挑拨”日人的言行；四、允许日本在南满和东部内蒙古必要的地方派驻日本警官，南满的中国官宪应增聘日本人为警察顾问；五、驻扎南满和东部内蒙古的军队应聘日本军官为顾问；六、中国士官学校应聘日本军官为教习；七、奉天都督应亲自向日本关东都督和驻奉天总领馆谢罪；八、赔偿日本受害者。

显然，这里面的四、五、六条与本案无关。民国外交部对此表示拒绝， 但同意就其他各条进行协商。其实，日本政府的目的就在于利用这一案件推行上述三条的内容，因此不会松口。10 月 18 日，日本公使到外交部解释日本派驻警官的必要性。1917 年 1 月 5 日，日本公使又向外交部重申这三条要求，他威胁道：“倘或中国政府踌躇不表同意之时，帝国政府只可应必要实行之”。(10)1 月 12 日，中国外交部答复说，奉天督军公署已聘有日本军事顾问，军官学校没有聘用外国人的意思，日本派驻警官一事，中国政府“碍难允认”，请日本政府“无庸再提”。事实上，在郑家屯事件后，日本已于四平街至郑家屯一带设置了多处日本警察署。民国政府的答复中只提难以承认，不提禁止设警也就是一种默认。这样，日本方面表示愿意了结郑家屯事件。1 月 22 日，中日双方交换照会。中国方面同意惩办有关军官、赔偿日商、奉天都督出面道歉、礼遇日人。日本方面同意撤走当时增派到那里的军队。

这期间 1916 年 11 月日本也在厦门开设警署。虽经中国地方政府和中央外交部多次交涉，日方拒不撤消，并花言巧辩，民国政府也就停止交涉，听之任之。这样，日本逐步得到在南满、东部内蒙古和厦门设置警察的权利。中国参加世界大战 1914 年世界大战爆发后，8 月 6 日中国政府曾宣

布中立。1915 年 11 月，英法俄三国曾分别同中国与日本商议中国参战一事。当时，袁世凯想以参战争取英国对他改行帝制的支持，英国等则想争取中国提供军火帮助。但是，这个计划遭到日本的断然反对而放弃了。1916 年 12

月 19 日，美国总统威尔逊提议和平解决欧洲大战问题。中国政府收到美国建议后表示愿意同美国合作。

1917 年 1 月 31 日，德国宣布从 2 月 1 日起将在英伦三岛、法国、意大

利及地中海东部附近指定区域内实行无限制的潜艇袭击政策。于是在 2 月 3 日美国同德国断交，并向各中立国家发出照会，希望它们与美国采取同样的行动。从 2 月 4 日起，美国驻华公使芮恩施多次拜访黎元洪总统、段琪瑞总理和其他高级官员，试图说服中国与德国断交。他指出中国若参战，就可以参加战后的和会。民国政府此时顾虑重重，其中最担心日本是否赞同。因此7 日，政府电令驻日公使章宗祥探查日本政府的态度。9 日回电称本野一郎外交大臣的意见是与美国采取同一态度。在此之前，日本驻华公使也说中国应与协约国采取一致行动。于是在 9 日，中国政府向德国公使提出严重抗议。在提出抗议前五小时，民国外交部把此决定转告日本政府。本野闻讯后说： “仅提抗议，于中国地位似非得计，不如即行宣布断绝国交”。(11)

日本此刻态度同 1915 年的态度截然不同。原因在于当初日本担心中国参战会影响日本在华地位，特别是对山东的控制权，而那以后形势发生变化。1916 年上半年，日俄两国曾在东京和彼得格勒举行谈判，7 月 3 日达成新的协定和密约，重申两国过去的协议内容，其中再次确认日本在华地位。

英国是日本的盟国。日本政府于 1916 年 8 月前后通过整理第二十号备忘录，得出结论是英国对日本在中国的扩张行动已采取支持的态度。但是，日本方面还需要一份书面正式文件来证明这一点。1917 年 1 月 9 日，英国外交部请求日本提供海军援助。日本提出的交换条件是在未来的和会上，当处理德国在山东的权益时，英国保证支持日本的要求和支持日本对赤道以北德属岛屿的占领。英国政府经过一番研究认定，日本的支持对协约国是很重要的， 而日本对山东和太平洋岛屿的控制不会妨碍英国的根本利益，并且中国在1915 年 5 月已同意承认日德之间作出的任何安排，所以这方面英国不负任何

责任。1917 年 2 月 14 日，英国以备忘录形式向日本表示接受其要求。17 日， 英国又向法国、俄国和意大利通告了英国对日本作出的保证。随后这三个国家分别于 3 月 1 日、3 日和 28 日给予日本以同样的保证。法国还明确地要求

日本促成中国同德国断交作为支持日本的条件。日本于 5 月份向欧洲附近海域派出了军舰。

日本在得到众多列强对其占有山东的支持之后就没有必要反对中国参战了。相反，支持中国还可能得到从军事、外交上控制中国政府的机会，并削弱美国对中国的影响，所以日本从 1917 年 2 月份起就积极鼓动中国参战。

3 月初，一艘法国邮船被德国潜艇击沉，乘客中有中国劳工 500 多人。3

月 3 日，民国内阁召开会议，决定同德国断交，并决定把此决议和中国希望的具体条件秘密通知日本政府。随后民国政府也把这些要求通知协约国驻北京的公使，它们包括：一、庚子赔款中属于德奥部分永远撤消，属于协约国部分，暂缓十年偿还；二、承认中国即时将进口关税增加百分之五；三、辛丑条约和附件中，有妨碍中国防范德国人行动的地方希望能够去掉，如天津周围二十里内不能驻扎中国军队等。中国对协约国的责任是提供原料和劳工。七个协约国公使很快就联合答复中国政府，表示原则上赞同中国的要求。日本表示中国应该先行与德绝交，然后才能商量条件。11 日，中国政府收到德国对中方 2 月 9 日抗议的复照，德方态度强硬，拒不取消其潜艇无限止袭击的战略。3 月 10 日、11 日，众议院和参议院先后通过了与德国断交的议案。于是，中国外交部在 3 月 14 日照会德国公使，宣布与德国断绝外交关系。同日，中国政府将此事通告各国使节，并布告全国。中国警察很快就占据了德国在天津和汉口的租界，海军占据了自战争以来拘留在中国港口的德国船只。但出于种种考虑，民国政府没有取消德国侨民享有的领事裁判权。

民国政府虽然采取了同德国断交的行动，但是在统治集团内部对这一政策却有不同的主张。坚决主张对德断交和参战的是国务总理段祺瑞。他的主要目的是取得日本的积极支持和协约国的财政援助，使以其为首的北洋军阀的实力得到加强。对于这一点总统黎元洪非常担心，他曾反对内阁对德断交的决定，主张先等国会表决，然后才通知日本。围绕这个问题展开的权利之争历时数月，最后还是段祺瑞获胜。黎元洪辞职，由冯国璋接任大总统一职。8 月 2 日，国务会议决定对德奥宣战。14 日这个决议正式公布。宣战书声明， “所有以前我国与德奥两国订立之条约，及其他国际条款国际协议，属于中德中奥之关系者，悉依据国际公法及惯例，一律废止。”对德奥宣战后，民国政府采取的主要措施是取消德奥两国在中国的领事裁判权，收回奥国在天津的租界，没收德华银行，解除奥国在华士兵的武装等。

在中国对德奥两国宣战后，协约国和美国相继向中国政府作出下述保证，“本国政府欣愿趁此机会，将友谊及联带责任并协助之处，特向中国政府确实表明，自必尽力赞助中国在国际上享得大国当有之地位及其优待也”。对于中国提的具体条件，协约国于 9 月 8 日正式答复中国政府，同意一、庚子赔款暂缓五年偿还，不另加利息，俄国只允暂缓一部分，永远撤消对德奥的赔款；二、增加 5％关税的原则，具体办法设一专门委员会来研究；三、天津周围 20 里内中国军队可以暂时驻扎，以防范德奥两国侨民的行动。

中国虽然对德奥宣战，但没有参加欧洲的战争行动，只是给协约国运去大批粮食，向法国派了一个军事调查团。在宣布参战之前，中国就开始向欧洲和中东派遣劳工，约 17 万多人。

兰辛——石井协定 第一次世界大战的爆发也为美国扩大在华势力提供了机会，特别在 1916 年间，中美两国签订了一系列的借款合同，如民国政府与美国利益坚顺公司订立“六厘金币库券合同”，与芝加哥大陆商业储蓄托拉斯银行订立的借款合同等。

与此同时，美国很忧虑日本在中国的扩张。芮恩施认为：如果对日本的扩张不加限制，那么美国和协约国在中国的地位和利益将遭受重大影响。美国曾想同英国等就此采取联合行动，但被英国拒绝了。美国自身害怕与日本对抗，国务院负责远东事务官员威廉斯曾指出，“当然，对整个世界来说中国不落入日本的控制是十分重要的。但是，只要日本的盟国愿意让那个政府在中国自行其事，那么因中国利用美国的帮助去努力发展军事力量而激怒日本，看来就是不明智的。”(12)这样，美国的政策就只有在不激怒日本的前提下对日本的扩张进行某些限制。美国支持中国对德断交，但不同意宣战， 因为它担心宣战就将意味着中国的军事力量要受日本的控制。1917 年 5、6 月间，芮恩施多次告诉段祺瑞和其他官员：中国内部的团结比参战更重要。美国也把这一意向告诉日本、英国和法国，请它们也向中国提出同样的建议。然而，英法两国都不赞成美国的看法，日本还向美国提出了非正式的抗议。在这种情况下，美国没有采取进一步措施去阻止中国参战。

为了解决日美之间的矛盾，6 月 14 日日本政府决定派前外务大臣石井菊次郎为特使前往美国。谈判从 9 月 6 日持续到 11 月 2 日，美方谈判代表是国务卿兰辛，讨论重点是中国问题。谈判中双方作了妥协，用模棱两可的外交词令达成了协议，即兰辛——石井协定。该协定于 11 月 2 日签订，包括一个秘密的备忘录和一份公开的声明。前者的内容是美国和日本都保证不于战争期间谋取在华优势，后者包括两项原则：一、两国承认，领土的毗邻造成国与国间的特殊关系，因此，美国承认日本在中国享有“特殊利益”，特别在和日本领域接连的地方；二、两国政府重申在中国尊重“门户开放”和对工商业“机会均等”的原则。

这两条原则并不是新东西，它们反映了美日之间的矛盾。当兰辛对报界就这个协议发表谈话时，他强调双方对门户开放政策的确认，一字未谈日本在华的特殊利益，而日本的报界却大肆宣传这是日本外交的重大胜利，日本政府也认为美国承认日本的特殊利益加强了日本在华地位。11 月 6 日和 8 日，日美政府分别照会中国政府并附有兰辛——石井协定。日本照会中指出： “美国正式承认日本在中国之特别地位”。美国照会的解释是：日本在华的工商业比其他国家的“占有某种便利”。(13)

在美日谈判期间，美国国务院官员把这个情况告诉了中国驻美公使顾维钧，但没谈细节，顾维钧一再提醒美方注意日本的真正意图。当兰辛——石井协议公布后，民国政府担心这会导致列强对中国的逐步瓜分。11 月 9 日， 民国政府分别复照日美两国，声明“中国政府对于各友邦皆取公平平等之主义，故于各友邦基于条约所得之利益无不一律尊重。即因领土接壤发生国家间特殊关系，亦专以中国条约所以规定者为限。并再声明，嗣后中国政府仍保持向来之主义，中国政府不因他国文书互认，有所拘束”。(14)中国也向美国政府提出了抗议。为此美国国务卿兰辛对顾维钧解释说：“地理上的毗连必然使一个国家对其邻国具有特别的利益，把这个说出来只是说明一个明显的道理”。(15)但是，这个解释并不能掩盖美国对日本大陆扩张政策的放纵。

“西原借款”和山东问题的换文 1917 年 9 月 10 日在广州成立了以孙中山为首的护法政府，反对受北洋军阀控制的北京政府。这样，中国出现南北两政府对峙的局面。

北京政府的总理段祺瑞打算用武力制服南方，巩固其统治。但是，他苦于财政困难。当时，英法等国陷于战争，不可能借款给中国。美国虽曾答应过从财政上支援中国，但当中国宣战时，美国对协约国的经济援助案早已通过，中国失去一个机会。因此只有日本可能借款与中国。为了满足军费需要和政府的其他开支，段祺瑞政府便向日本商借各种款项。

在大隈重信内阁时期（1914 年 4 月至 1916 年 10 月），日本对华政策是

使用强权胁迫的方式实现的。这种政策遭到中国人民的激烈反对。1916 年 10 月寺内正毅组阁，日本改变了其对华扩张的手段，实行所谓的“亲善政策”。大战期间日本外贸大量出超，带来了巨额资金，用它们在中国投资，更便于控制中国经济。日本大藏大臣胜田主计后来在其著作中承认，“帝国欲掌握其经济支配权，须垄断独占管理其财政，占据其交通，徐图开发其产业，以充实帝国国民经济”。(16)一方迫切想借，一方迫切想贷，所以在 1917、1918 两年间中国与日本达成了大量的借款合同，总额估计为 3.8 亿多日元。(17)

这其中有 1.45 亿是通过日本人西原龟三达成的，所以一般将这个时期日本对中国的贷款称为“西原借款”。

这一系列借款起于 1917 年 1 月。当时曹汝霖刚任交通银行总理不久。这家银行资金薄弱，渴望从日本借款。经人介绍曹汝霖与西原会面，向他商借500 万日元。西原把这个情况电告东京，很快得到胜田主计的支持，允借日

元 500 万。1 月 20 日中日双方签订合同。在此之前 1 月 8 日，交通银行提议从日本聘请一个顾问。交通银行是当时中国最大的银行之一，有纸币发行权， 与国库有密切关系。正如后来胜田主计指出：“使交通银行与日本之银行间发生关系，即日本获得经济优胜权之一要目也。”(18)为了便利西原借款的安排，1917 年 8 月，由陆宗舆与日本兴业、朝鲜、台湾三银行合办了中华汇业银行，作为西原借款的收支机构。其他重要的借款项目如下：

（一）1917 年 9 月第二次交通银行借款两千万日元；

（二）三次善后借款的垫款共 3000 万日元，以盐税为担保；

（三）铁路借款包括 1917 年 10 月吉长铁路借款，1918 年 2 月四郑铁路借款，1918 年 6 月吉会铁路垫款，1918 年 9 月满蒙四铁路借款，1918 年济顺和高徐二铁路的借款。这些铁路借款总数近 6000 万日元。其中山东省的济顺和高徐两条铁路原来为德国从民国政府取得的利益，这次通过借款转到日本手中。吉长、吉会、四郑和满蒙四铁路的财产和收入都被抵押。对这些铁路的控制为日本在满洲、内蒙和山东的进一步扩张提供了方便条件。

（四）1918 年 4 月的有线电讯借款 2000 万日元，以全国有线电讯的所

有财产和收入作为抵押。1918 年 2 月无线电台借款 53 万英镑，日本得到电台管理权。

（五）1918 年 8 月吉林、黑龙江两省金矿和森林借款 3000 万日元。以这两省的金矿和国有森林及其收入作为担保。这便于日本对该地区自然资源的掠夺。

（六）1917 年 11 月和 1918 年 7 月两次军械借款约 4000 万日元。1918

年 9 月参战借款 2000 万日元。其中参战借款的附带条件是中国新编的参战军要由日本军官训练。这样日本便有可能控制民国政府的军械和军队。

段祺瑞政府牺牲民族利益去换取日本的借款。寺内下台后曾说：“本人在任期间，借与中国之款，三倍于从前之数，其实际上扶植日本对中国之权利，何止十倍于二十一条”。(19)这充分表明了西原借款的实质。

另外，在订立济顺和高徐铁路的借款之前，9 月 24 日中国驻日公使章宗祥与日本外务大臣后藤新平又进行了关于山东问题的换文。事情起因是 1914

年日本占领青岛和控制胶济线后于 1917 年在青岛设立日本行政总署，在张店、济南等地设立行政分署，日军在山东到处滋扰，地方政府恳请中央解决。待中国宣战后，日本也想以一协订来确认其在山东的地位，便愿进行商议， 最后达成一项换文，主要内容如下：

（一）胶济铁路沿线的日本军队，除济南留一部队外，其他全调集于青岛；（二）胶济铁路由中国巡警队担任警备，但在巡警队本部及重要站所应聘用日本人；（三）胶济铁路所属确定后由中日两国合办经营；（四）现行的民政撤消。

民国政府在复文中明确地表示对这些内容“欣然同意”，这就默认了日本在山东的非法地位，使日本在山东的权益远远超出德国原来掠得的、后又为民四条约所规定的权益范围。

中日军事协定 1917 年 11 月俄国社会主义革命成功，建立了苏维埃政权。苏联新政府主张立即退出战争并同德国单独媾和。这不仅对欧洲战场发生重大影响，也直接牵涉到远东的国际局势。日本自 1907 年以后与俄国密切合作侵略中国，先后缔结四次密约。苏联革命成功后，日本失去了它的侵华伙伴，不得不采取新的政策。由于协约国憎恨苏联政权，日本便想进兵西伯利亚援助白俄，同时它考虑和中国搞所谓的“共同防敌”，以便在中国划出行军区域等。这样，日本便可以一气控制西伯利亚、北满和外蒙，实现其大陆政策的目的。

1918 年 2 月 5 日，日本军参谋次长田中义一会见中国驻日公使章宗祥。他恐吓说：德国阴谋从西伯利亚侵入东方，而且在新疆甘肃鼓动回教徒闹事， 这对中日两国的国防都是严重的威胁。然后他建议两国在国际方面采取共同的行动。此后日本驻华使馆也一再就此问题向中国政府探询。22 日中国外交部答复说：中国境内的事情，中国自行处理，中国境外的事情，可与日本共同处理。在交涉过程中，中方提出：在此时从速和平解决山东问题和东三省的悬案；中俄接壤，非必要时万不可用兵，第一步只能作实行准备；若订协议需要有效期限。日本方面虽然表白对中国没野心，但根本不理睬解决东三省悬案的要求。至于山东问题，日方愿蹉商，后来在谈判济顺、高徐铁路时双方进行了有关的换文。日方坚持要达成文字协定，同意由双方军事当局协商有效期限问题。日方还反对中国同协约国商议此事。

民国政府对日本的恐吓是害怕的，特别担心日本找借口在中国领土上与俄国人或德国人作战。3 月 25 日，中日双方就共同防敌问题进行了换文，5 月 16 日签订了中日“陆军共同防敌军事协定”，19 日签订“海军共同防敌军事协定”。这两个协定的主要内容是：

一、鉴于敌国势力蔓延于俄国境内，危及远东，中日两国陆海军采取共同防敌的行动。

二、凡在军事行动区域内，中国地方官吏对于日本军队应尽力协助，日军应尊重中国主权。

三、为共同防敌在中国境内的日本军队俟战争终了时由中国境内一律撤

退。

四、在军事行动区内，设置谍报机关，互相交换地图和情报。五、陆海运输通讯要彼此共谋利便。

根据事先约定，中日两国政府都对协定内容予以保密。但在中国国内， 人们已经了解到政府正与日本谈判这样的协订。为了阻止条约的订立，留日学生罢课归国，组织救国团。5 月 21 日，北京大学等学校的学生到总统府请愿废止中日共同防敌条约。全国民众纷纷反对卖国的西原借款和中日军事协定。但直至 1919 年 2 月 28 日中国南北和议开会，北京政府的议和代表才应南方代表的要求，公开了中日军事协定的内容。

1918 年 11 月 11 日德国与协约国订立停战协定，在此之前其盟国奥国也已向协约国求和。这样中日与德奥之间的战争状态实际上已经结束，中日军事协定应该取消。由于日本方面主张延期，中日两国军事当局在 1919 年 2

月 5 日商订：战争状态终了是指中日两国批准欧洲战争和平会议所订结之和平条约，中日两国陆军由俄境及驻在同地方协约各国陆军撤退之时而言。所以这项中日军事协定直到 1921 年 1 月 27 日才终止。