第二十二章 近代海关法

海关法是指关于海关管理进出口和征收关税的法律规范的总称。中华民国时期，由于海关长期控制在帝国主义列强手中，没有完整的海关法。

北洋政府时期几乎没有任何有关海关的法规，海关俨然如一个国中之国。

国民政府统治期间，虽然号称收回关税自主权及海关管理权，但是海关实际上仍控制在洋人手中，关税也仍受制于帝国主义列强。因此这一时期虽有若干海关法规，然而并没有完整的海关法。

第一节 海关的管理

中华民国时期承清朝之弊，海关处于帝国主义分子的掌管之下，号称具有“国际性”。即：任用外国人管理海关；关税收入归由外籍各关税务司管理，并存入外国银行以担保外债与赔款；当发生内外战争时，海关处中立地位。这些深刻地反映了民国时期中国的半殖民地性质。

北洋政府时期，总税务司由洋人一手把持

袁世凯上台后，全面继承清朝与帝国主义列强签订的不平等条约，对于洋人控制海关也不置一词。更有甚者，袁世凯为发动内战镇压南方革命党，发起“善后大借款”，以关税为担保，拱手将关税的保管处置权让给帝国主义列强。

就表面而言，当时中国海关仍是中国政府的一个下属机构。北洋政府的财政总长之下设立税务处，由财政总长兼任督办。税务处之下有总务司管理全国海关。全国各关设税务司和海关监督。1912 年公布《各关监督办事暂行规则》，规定海关监督由税务处委派，对税务处负责，其主要职责是将每月各关征收关税事务报告于税务处，并征收所在商埠五十里以内的常关税。总税务司名义上由税务处监督，实际上全由洋人一手把持。各关税务司人选由总税务司挑选，向北洋政府推荐，北洋政府只能照准。海关的收税权、海关组织、人事等权力全部掌握在税务司手中，各关税务司只对总税务司负责，与税务处不发生关系。税务处实际上只是作为外交部、财务部、总税务司之间的交涉中介机构。税务处派出的海关监督也只是有油水的闲差，用来安插亲朋好友。

北洋政府时期总税务司设在北京东交民巷台吉场（台基厂）。赫德死后，总税务司一职即由英国人安格联、易纨士相继担任。总税务司自行裁决处理政治、外交、财政上有关海关的事务。总税务司署由总务局长（地位最高，负责实际事务）、汉文局长（负责译送公文）、统计局长、审计局长、伦敦局长（负责海关本身的供应开支）、人事局长六局组成。海关机构分为征税部、海事部、工务部三大部分。海事部设于上海，负责管理征收吨税为主的事务，以巡工司长为部长，下有副巡工司、巡江工司等机构。工务部原属海事部，1912 年分立，专管海关的土地建筑物、动产、灯塔、灯船以及各种技术设施，也设在上海。其下属有营造司、建筑司等。

各地海关都处于税务司把持之下，所有职员分为内班、外班、海班三个班。内班负责征收关税与吨税，以及管理、统计、报告、会计等事务。

外班是外勤人员，负责临验船舶、鉴定货物、防止夹带，有总巡（分四等）、铨子手、验估、验货等职员。海班是海关所属的缉私巡逻船队、关税警察。

税务司之下有副税务司、部办等职员。各司署仿照总税务司署，也设有总务课、秘书课、会计课、统计课、监查课和验查课。

在所有这些海关机构中，洋员占了主要地位。1916 年时，海关总共有关员7646 人：征税部洋员1192 人，中国人5047 人； 海事部洋员111 人，中国人1237 人；工务部洋员18 人，中国人14 人；总计外国人共1321 人，中国人共6325 人。然而绝大多数中国员工处于低级职位，税务司、副税务司全部是外国人。1921 年的统计表明，税务司及帮办中外人员之比是77 ∶ 245；收记杂役的中外人员之比是52 ∶ 1238；外班总巡及下属监吏中外人员之比是30 ∶ 758；海班中，船长全部是外国人，而水手全部是中国人。海关洋员又以英国人为主，总税务司、各关税务司43 人中，英国人有27 人。30 个副税务司中，英国人有18 人。在157 个帮办中，英国人有62 人。大多数重要职位尽属英国人，工作语言为英语，文件一律英文，俨然是英国人的海关。

国民政府时期，海关依旧受洋人控制

南京国民政府建立后，即号称要收回海关自主权，然而毫无实效，海关依旧控制于洋人之手。1928 年，国民政府在财政部之下设关务署，掌管关税赋课、征收事项、关税管理监督、推行关税制度的改革等事务。但实际上对于海关这个国中之国并不触动，关务署与北洋税务处一样只是空架子。

国民政府定都南京，但总税务司仍驻北平。1929 年英国人梅乐和任总税务司，又将总税务司署迁至上海公共租界赫德路，部分机构设于上海海关大厦。

在南京仅设一个“总税务司驻京办事处”，由副税务司孙思永负责与财政部关务署保持联系。海关的机构一如清朝、北洋之旧。

至1932 年，总税务司控制下的中国海关共有四十五关，此外，在北平设北平分关。日本帝国主义侵占东北后，东北各关被日本人侵夺，服从伪满政权，由日本人控制。1937 年日本帝国主义发动全面侵华战争，华北、华中、华南各关先后沦陷，日本帝国主义任命岸本广吉为总税务司，仍按旧制控制沦陷区各关。1942 年，退守重庆的国民党政权在英美帝国主义的允许下，任命美国人李度为总税务司，但当时国统区的海关仅剩西南重庆、万县、蒙自、腾冲四关及新设的昆明（附贵阳分关）。从沦陷区撤退的各关陆续安置于广东曲江与梅县、湖南沅陵、江西上饶、陕西西安、河南洛阳等地，成为陆路海关。

1945 年日本帝国主义投降后，当时中国各海关经过第二次世界大战，洋员已逐渐减少，仅余几百人，其中大多数换成了美国人。这时总税务司、税务司虽然已大多换成了中国人，但实际上仍处在美帝国主义的控制操纵之下，一切制度机构仍如其旧。1945 年总税务司署迁回上海，对全国海关略加整理，裁撤苏州、杭州、长沙、岳阳、镇江等十多个海关，全国剩下二十九个海关。其中一些已处在解放区，国民政府丧失了对其的控制。

第二节 关税与税则

辛亥革命爆发后，南京临时政府和以后袁世凯当权的北洋政府都对外表示愿意遵守清朝所签订的一切不平等条约。因此政府在不平等条约所规定的“协定关税”原则及片面最惠国待遇原则的限制下，必须征得列强同意才能修改税则税率。当时的税率仍号称5％，实际上仅4％ 左右。为了增加关税收入，北洋政府以及国民政府先后与列强进行了多次讨价还价。

北洋政府初期两次提出修改海关税则之要求均遭列强国拒绝

1912 年8 月14 日，北洋政府向各国提出修改海关税则的要求，但各列强国以当时尚未在外交上承认中华民国为理由，对此要求置之不理。1913年10 月，北洋政府又向各列强国发出通牒，提出现行税则已实行了十年，在这期间商品价格已大为变动，税则未改，实际上只相当于输入品价格的3.5％—4％ 而已，要求按原来十年一定税则的精神将输入税修改为现实从价5％，以符合条约精神。然而这一软弱的要求也遭到了列强国的抵制。俄、法、日三国各提出先决条件：沙俄要求陆路关税维持原状，并免除从海参崴输入品的2.5％ 的子口半税；法国要求中国赔偿所谓在辛亥革命中法国人遭到的损失；日本要求中国对于外国输入的机械制品免除一切通过税，输入品无论是外国人或中国人贩运，都应免除厘金及一切通过税。北洋政府以条约为据，强调应无条件开始谈判讨论，各列强国遂不再理会北洋政府的这一通牒。

北洋政府在成立之初与各列强国提出了这两次修改税则要求以后，由于袁世凯为复辟帝制而寻求列强支持，不愿得罪各列强国，因此也就不再提出修改税则要求。

关税会议

1917 年，在皖系军阀把持下的北洋政府宣布参加当时正在进行的第一次世界大战。以此为契机，北洋政府向协约国一方的各列强国重新提出修改税则要求。经过一番曲折，1917 年12 月，在上海召开了各国关税委员会议，开始讨论税则修改问题。北洋政府在会议开幕同时又以总统教令形式，发布《国定关税条例》，规定输入的奢侈品课税从价30％—100％，无益品从价20％—30％，使用品从价10％—20％，必要品从价5％—10％。以此向这一会议施加压力，实际上并没有可能实行。这一条例仅在一段时间内对德、奥、匈实行过。上海关税委员会在当时形势下，关税委员会议决定从现实价计征，规定以1912—1916 年上海、广东、汉口、天津四海关输入品的平均价格为标准，按5％ 税率计算各种输入品的税额。同时又决定，由于估计战后物价将要下跌，对于外商而言税额过高，因此确定在战后的和平条约签订后两年内再行开会改订税则。税则的细目修改极为拖延，延至1918 年12 月才基本议决，从1919 年8 月1 日才开始施行。

1919 年起，北洋政府以原上海关税委员会会议所允诺的战后两年内再改订税则的约定，多次提出修改税则。在1919 年的巴黎和会和1921 年的华盛顿会议上，中国代表团还曾提出废除不平等条约规定的治外法权，恢复中国关税自主权的要求，然而都遭到了列强的抵制。1921 年12 月，华盛顿会议议决，同意先行改正输入税率为现实价5％，并应在半年后实施。同时会议还表示，在中国裁撤厘金后，原则上可以考虑增加输入税税率，从价12.5％，但要召开特别会议讨论。特别会议可先对某些输入品增加附加税，税率以从价2.5％ 为原则，对于某些奢侈品可加至5％，特别会议应在三个月之内召开。

1922 年4 月，中、英、日、美、法、意、比、荷、西、葡、丹、瑞、挪、巴西等各国委员在上海召开关税改订会议。这次会议发生了激烈争论，最终中国政府关税自主权要求再次失败。会议只是议决征税的标准价格以1922 年6 月间上海平均买卖市价为基础价格，计征5％。然而意大利又拒不承认，拖延半年，直到1923 年才按这一标准计算的税额征税。

1925 年10 月，华盛顿会议上议定的关税特别委员会议在北京召开。这次会议也被称为北京关税会议。这次会议按华盛顿会议确定的原则应议决裁厘加税，以及在这之前中国征收2.5％—5％ 的附加税。在当时全国人民的声援支持下，尤其是在五卅运动的推动下，当时北洋政府在这次会议上再次提出了要实现关税自主权的提案。对于列强以裁撤厘金为增加关税的先决条件的借口，中国政府以厘金问题是中国的内政，不用等待条约的决定为理由，进行了有力的驳斥。由于当时各主要帝国主义国家之间矛盾重重，日本帝国主义伪充善人，进行所谓调停。最后，各列强国不得不在决议中宣布，各缔约国承认中国享有关税自主权，并同意撤销各国原来同中国订立的条约中所包含的限制关税的内容。约定从1929 年1 月1 日起，中国可实行自主国定税率以代替原来的协定关税。然而帝国主义列强仍蛮横地在决议中规定，中国必须同时宣布废止厘金。

国民政府时期多次修改税则增加关税收入

南京国民政府在1927 年7 月发布宣言，宣布关税自主、裁厘加税，并同时颁布《进口关税暂行条例》《裁撤通过税条例》《出厂税条例》，都从1927 年9 月1 日起实施。《进口关税暂行条例》规定采用固定税率，普通品从价关税率7。5％，奢侈品最高可达57。5％。这些宣言和条例，实际上只是国民政府故作姿态，并无真正实行的决心。在遭到列强反对以及国内商界请愿缓行后，即宣布暂缓施行。由于国民党政权坚持反共反人民、残酷镇压人民革命运动，得到了帝国主义列强的支持，同时第一次世界大战以后，帝国主义势力重新组合，在关税问题上，帝国主义列强之间矛盾重重。因此，关税自主权问题逐步得到了解决。

1928 年12 月，国民政府按原北京关税会议及各专门委员会所决定的等差税率原则，公布《海关进口税则》，规定在1929 年2 月1 日施行。所谓等差税率，即将进口商品的种类与品质，在原5％ 的关税之外，另外加征2..5％至22.5％ 的附加税（共分为七级）。

1930 年1 月，国民政府又发布命令，规定海关进口税一律改征黄金。

原先中国海关征收白银，关税收入大多作为举借外债的担保，当时各国大多已改行金本位制，1929 年世界资本主义经济危机发生后，银价暴跌，而中国以银征税、以金还债，一进一出，损失巨大。因此国民政府宣布关税征金。

具体办法是：以60.1866 克纯金为海关金1 单位。原关平银1 两合1.5 个海关金，一个半月后，又提高为1.75 个。

1930 年5 月，在帝国主义列强默许下，国民政府又公布了新的《海关进口税税则》，这是近代中国第一个海关税则。税率从5％—50％，分为12 级。在这之前，国民政府已在1930 年1 月1 日宣布裁撤厘金，因而清朝以来的子口半税也宣告取消。这个进口税则以后又经过多次修正。1934 年7 月的《海关进口新税则》，将进口货物分为16 类672 号，税率有免税、从价计征、从量计征三种。从价计征的税率，如棉织品25％—50％，麻织品7.5％—50％，羊毛及毛织品5％—70％，丝织品15％—80％，金属制品5％—40％，食品饮料10％—80％，烟草20％—50％，化学品5％—35％，烛皂油脂松香类10％—30％，书籍地图纸张7。5％—30％，生熟兽皮制品7.5％—40％，竹木制品7.5％—35％，煤及燃料10％—15％，瓷器玻璃20％—50％，石料水泥10％—20％，杂货20％—40％。

1931 年6 月，又公布《海关出口税则》，对清朝以来循而不改的出口税计价5％，改为免税、从价、从量三种。出口货分为动物及动物产品、植物产品、竹木纸制品、纺织纤维、金属矿及制品、杂货共六大类270 号，税率从5％ 至7.5％。以后曾多次修改，逐步扩大免税品的范围。如1935 年6 月的出口税则，270 号中免税的有220 号。

1931 年2 月，国民政府又公布《倾销货物税法》九条，规定对于以倾销方法在中国市场上与中国国产相同产品进行竞争的外国货物，在征收进口关税以外，加征倾销货物税。倾销货物的确定方法是：在中国趸卖价格低于出口国主要市场的趸卖价格，或低于其相同货物在中国以外任何国家的趸卖价格，或低于货物原制造成本者，即认为是倾销货物。倾销货物的审定由专门设立的倾销货物审查委员会负责。该委员会由财政部关务署长、实业部农业司、工业司、商业司、国定税则委员会委员等组成。税率由财政部核定。

国民政府多次修改关税总的原则是，消减奢侈品的进口税率，增加日用品的税率，以此增加关税收入。对于帝国主义列强来说，大宗日用品的销路广，虽增税而“惠而不费”，愿意做出一定的让步。

关税成为国民政府主要财源

清朝末期虽然丧失了关税自主权与征收管理权，但关税收入的支配与保管权仍掌握在清朝政府手中。辛亥革命爆发后，帝国主义列强乘机在这一年冬天，组织所谓“海关联合委员会”，借口保障外债“债权人”利益，制定所谓《总税务司代收关税代讨债款办法》，规定税务司应将关税收入全部存入汇丰、德华和华俄道胜三家外国银行保管，只有总税务司才能提取支配，用以偿付外债本息。偿还外债后所余的关税金额称为“关余”，交给中国政府。北洋政府上台后，对此状况竟予以默认。虽然关余仅占关税总收入的10％—20％，但这些钱可不受地方军阀截夺，是比较保险的财政来源。从此，中国关税的保管与支配权也落入帝国主义列强手中。

南京国民政府成立后通过多次交涉，逐步收回了关税保管与支配权，关税收入指定存入国民政府的中央银行。关税成为国民政府最主要的税收来源之一，在起初的十年中平均占了税收总数的50％ 以上。在抗战时期，国民政府的关税收入大减。抗日战争结束以后随着美货倾销中国市场，关税又成为国民政府主要财源，占税收总数的五分之一以上。

第三节 缉私法规

中华民国初期，海关处在洋人一手独揽之下，由海关海班负责全部缉私工作。缉私的规章全由海关自行制定，并不经过立法机构，也不由中央政府发布，算不上真正的法规。

南京国民政府成立后，随着国定税率的实现，逐渐公布了一些海关的法规。1934 年6 月，国民政府正式公布施行《海关缉私条例》三十五条。

这一条例规定海关的缉私范围为中国沿海十二里之内。从事国际贸易船只非因不可抗力，不得驶进非通商口岸，否则应予以没收，并处罚船长五百至二千元罚金。船舶未经许可擅离口岸，处船长二百至一千元罚金。海关巡轮经警告后可以射击拒不停驶收检的船只，并可处船长二千元以下罚金，以及可没收其船只。未经海关允许，私带货物进出口岸、将货物起岸、搬移者，处二千元以下罚金，并可没收其货物及运输工具（包括船只、车辆等）。

私运货物进出口及经营私运货物者，处货价一至三倍的罚金。装运、藏匿、收购、贮藏、代销者，处一千元以下罚金。报关时匿报货物数量、伪报品质、伪报价值等违法漏税行为，处匿报税款二至十倍的罚金，并可没收货物。

五年以内重犯同样行为，罚金可加重二分之一；犯三次以上，可加重一倍。

这一《海关缉私条例》在以后又经过多次修正，一直实行到国民政府垮台。此外，1948 年3 月，国民政府又曾公布过一个《惩治走私条例》

十二条，规定走私行为触犯刑法，应由海关移送司法或军法部门处理，视情节轻重，可处死刑、无期徒刑、有期徒刑等。