第二章 土地立法的演变历程

土地是古代社会最主要的生产资料，专制国家机器对于土地一直极力加以控制，土地立法是古代经济立法最基本的内容之一。土地立法的首要目的在于通过控制土地控制农民人身，剥削农民创造的剩余价值，增加财政收入。同时，专制王朝也企图利用土地立法干预土地所有关系，防止阶级矛盾激化，即所谓“抑兼并”，也是土地立法的重要内容。然而这种干预往往最终被地主阶级无孔不入的兼并活动瓦解，整个土地立法的演变趋势是对私人土地所有制的干预程度逐步减轻。

第一节 中国古代土地所有制形态

在中国古代社会中土地所有制形态大概有以下三种：国家土地所有制、私人土地所有制和社团所有制。

国家土地所有制

在西周领主统治下，沿袭氏族社会末期的村社土地所有制，就理论上而言，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，全国的土地均由领主国家所掌握。经过春秋战国时期的社会大变动，国家土地所有制不再占主要地位，但在北朝隋唐时期，国家大规模推行均田制，为国有土地所有制的又一次上升时期，以后仍一直占相当重要的地位。春秋战国之后，山川林泽、荒地和未耕地在理论上仍属于国家所有。其他国有土地主要有皇庄（皇室贵族拥有的土地）、官田（从犯罪者没收来的土地及开垦的荒地等）、屯田（国家发给士兵耕种的土地）等。

国有土地剥削形态，是由国家对劳动者进行直接的剥削，即所谓“租税合一”。在唐朝以前，国有土地的劳动者多为官奴婢或依附农民。从宋代起，政府将土地租给农民，向农民收取高额地租，封建皇室成为全国最大的地主。

私人土地所有制

古代私人土地所有制可分为地主土地所有制和自耕农土地所有制，或称为大土地所有制和小土地所有制两种形式。

地主土地所有制出现于春秋时期，以后一直是中国社会最主要的土地所有制形态。地主阶级通过侵吞国家官田、强行剥夺农民土地，用各种手段巧取豪夺占有大量土地。唐宋以前，地主豪强不仅占有大量土地，还部分占有农民人身，农民除了向地主缴纳高额地租之外，还必须向地主提供各种劳役，甚至还要充当地主的私属军队作战。宋代以后，地租形态呈现多样化发展，实物地租除了传统的分成地租外，还出现了定额地租，此外又出现了货币地租。劳役地租及各种额外勒索比重逐渐降低。地主阶级千方百计逃避田赋及各种按土地摊派的差役杂税，将其转嫁于佃农承担，并极力抵制国家为增加财政收入而进行的土地清丈、土地整理等。地主土地所有制注定是各项土地立法的最大破坏者。

自耕农土地所有制在各个历史时期都是重要的土地所有形态。自耕农土地的来源分为农民开垦荒地、少量购买、继承等。每当旧王朝覆灭、农民大起义过后，自耕农土地的比重即有所上升。然而随着土地兼并的进行，自耕农土地又逐渐减少。自耕农靠自己的劳动收获养家活口，承担国家的沉重赋役，虽不受地主直接剥削，却受国家的无情压榨，处境极为艰难，很不稳定。

社团所有制—地主土地所有制的变体

社团所有土地主要是指僧侣、道士等所拥有的土地，以及封建宗族所拥有的义庄、祭田、学田之类的“族产”。就名义而言，这些土地属于僧侣及族众共同所有，但实际上掌握在寺庙首领、族长或族绅等有特殊地位的人手中。因此，社团所有制是地主土地所有制的一种变体。

寺庙所有土地在佛教盛行的南北朝时期及以后的年代里都曾达到相当数量。其来源大多为统治阶级的赏赐、善男信女的捐助、购买等。寺庙土地一般不可出售，往往出租给佃农耕种，也有役使低级僧侣耕种的。土地的收入用于养活寺众、修建庙宇、资助游方僧人等。然而，大量收入往往被寺庙首领侵吞，用于发放高利贷、兼并土地、挥霍享受。

族产是族权的物质基础，大量出现于宋朝以后，现见于史册最早的族田，是北宋官员范仲淹在苏州建立的范氏义庄，当时范仲淹用历年积余的俸禄购买良田千亩，收租八百斛，作为宗族收入。明清时，族田大为普及，在广东、江西、福建、江苏、湖北、湖南、安徽、山西等宗族势力较为强大的地区更为突出，族田达到很大规模。其来源多为族中有势力者的捐助、合资购买等。

一般族田出租给外姓佃农耕种。地租收入用于祭祖祀神、资助族中子弟求学、救济族中贫苦族众等。族田的掌管者多为族长。虽然族长不能私自出卖或者出典族田，但由其支配掌管，收入往往也被侵吞。随着族田的扩大集中，族与族之间往往因土地而兴讼，在宗族豪绅挑动下，甚至引起大规模械斗。

土地立法与土地所有制关系

土地所有制是封建生产关系的基础，而作为国家的上层建筑，土地立法对于土地所有制又具有强大的“反作用力”，表现为对各种不同的土地所有制分别采取保护、干预、控制等措施，着重点各有不同。

对于国有土地，土地立法的主要目的是保证国家的租税收入，因而注重于防止国家控制的劳动力—屯田客、军士、官佃农等逃亡。此外，具体的水利管理、耕作制度等也占有一定比重。刑法也加强对官有土地的保护，如明清律规定：侵盗官田一律加重二等处刑。

对于土地私有制，土地立法以积极的干预为主。虽然这种干预总的趋势是在逐渐减弱，尤其在均田制崩溃后更是一落千丈。但是在中国漫长的封建社会中，土地私有制从未达到马克思所指出的“抛弃了共同体的一切外观并消除了国家对财产发展的任何影响的纯粹的私有制”那种水平。对于土地私有制的干预与封建社会相始终，这种干预的强度与专制政权的强弱成正比，而与社会商品货币经济发展程度成反比。

地主土地所有制，当然是封建土地立法的重点保护对象。然而，为了与地主豪强争夺劳动力与财富，争夺剥削对象，防止社会矛盾激化，封建土地立法中相当重要的内容是“抑兼并、制豪强”，诸如“限田”制、“王田”制等。

自耕农是封建国家最主要的剥削对象，因而较为清醒的统治者总是力图保有一定数量的自耕农土地，法律对于自耕农的土地所有权给予一定的保护。在国有荒地较多、政权较为强大时，曾实行均田制，由国家授田于无地农民，向农民征派赋役。这曾是封建土地立法最重要的内容。然而在地主土地所有制的侵蚀之下，以及在封建国家竭泽而渔的横征暴敛之下，自耕农失去土地是必然趋势，并不能真正得到法律保护。

对于寺庙所有的土地，土地立法也加以保护。专制君主往往还发布命令，将一些宫田以至宫田上的劳动者赐给寺庙。法律规定寺庙田产的赋税可以免征。然而，有时出于宗教及其他原因，封建政权也曾对寺庙土地加以大规模剥夺。如在所谓“三武一宗”（北魏太武帝、北周武帝、唐武宗和后周世宗）的废佛运动中，都曾大量没收寺产作为宫田。唐武宗会昌年间灭佛，曾“收膏腴上田数千万顷，收奴婢为两税户者十五万人”。而对于另一种封建集体所有土地—族产，封建土地立法则一贯加以积极保护，以维护宗族的族权。《大清律例》特意规定：侵盗族产视同侵盗官田加重二等处刑，族内子弟盗卖族产五十亩以上者发配边远地区充军。

第二节 “井田制”及先秦土地制度

“井田制”的起源、沿革和特点

早在六千多年以前，中国已开始进入农业社会。然而在夏商时期，实行的是牧主农辅极为粗放型的农牧业，从事不定期的游牧、游农活动。夏族六迁其居，商族在建立商朝前曾八迁其居，建立商朝后又曾五迁其都。直到约公元前1300 年，盘庚迁殷，开始进入定居农业时代。周族也约在这一时期，由其首领古公亶父率领族人迁至周原，开始定居农业。为了使地力得到休息，排除水滞，集体耕种，逐步形成了各种土地使用的习惯。在进入阶级社会后，原有的农村公社体制并未彻底瓦解，这些有关使用土地的习惯即转化为国家的土地制度，即所谓“井田制”。

“井田制”的性质及其具体的细节，自古众说纷纭而无定论。在殷商甲骨文中，“田”字已有“ ”“ ”“ ”等样式，表现出整齐的方田块形象。据儒家经典《周礼》《诗经》《礼记》和《考工记》等记载，商周时期，土地都归国有，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。一切土地都归周王室所代表的国家所有，人民只能占有、使用土地，但不能出卖、转移土地，所谓“田里不鬻”。一切可耕地都划成井字形的方块田，围绕以沟洫道路。每边长为一里的土地为一井，按井字形的沟洫划成九块，中间一块为公田，由人民共同耕种，其收获物归领主贵族所有。其余八块为夫田，每夫一百亩（周朝时期的1 亩约等于今0.27 市亩），收获物归自己。田块与田块之间为两尺宽的遂，以利排水。围绕一井则为两尺宽的沟。四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，甸十里见方，环以八尺深、八尺宽的洫。四甸为县，四县为都，四都为同，方一百里，环以宽六十四尺的浍。总之，“方里而井，井九百亩，其中为公田。八家皆私百亩，同养公田，公事毕，然后敢治私事”，这是一项基本原则。可耕地之外的山川林泽仍属国有，设有山虞、林衡、川衡、泽虞、迹人等专门的官职加以管理，人民采樵、捕鱼、狩猎等都有限制。在山林中还专门划出供领主贵族狩猎的“囿”，国王之圃方一百里，诸侯之圃方四十里。

后世的《汉书·食货志》对古代田制的叙述，又与上述经典说法不同。

据《汉书·食货志》记载，在远离国都的乡遂地区，按土地质量划分耕地为上、中、下三等，上等地每夫一百亩，休耕地五十亩；中等地每夫一百亩，休耕地一百亩；下等地每夫一百亩，休耕地二百亩。在靠近国都的都鄙地区，“不易之地”，即不需休耕土地每夫一百亩，需休耕一年的土地每夫二百亩；需休耕两年的土地每夫三百亩；农民年满二十岁受田，六十岁归田。不可买卖土地，并规定每三年一换土，每三年一易居，“肥饶不得独乐，墝埆不得独苦”。

由于以上这些记载大量夹杂儒家的思想，又掺入不少后代的相关制度，不能都作为切实可靠的材料。但综合以上的说法，参考考古发掘材料，大概可以得出以下结论：首先，井田制是由氏族公社土地公有、集体耕作的习惯发展而来的，并非纯粹的土地国有制度（在私有制充分发展之前，所有权概念也不会发展得很清晰）。“田里不鬻”的原则很可能是存在的。

其次，虽然不可能有井、邑、丘、甸、县、都、同这样完全整齐划一的田块，但沟路纵横的方田块，是适合当时河谷平原地区沟洫农业生产水平的。最后，换土易居、集体开荒、集体耕种公田、开辟道路、除草、平整土地等制度也是符合当时生产力发展水平的。

“井田制”的崩溃

至西周中后期，农村公社已在瓦解之中，一些领主贵族之间，出现了抵押、买卖土地的现象，“田里不鬻”开始被突破了。到了春秋时期，牛耕技术、铁制工具迅速普及，“深耕易耨”，农业生产力有了空前的提高。

小规模的个体农业生产可能已出现。商品货币经济发展冲破了原以血缘宗族为主的社会纽带。新型的、强有力的封建君主专制国家制度开始形成，原有的习惯法被君主法令及国家的制定法代替。土地制度发生了巨大变化，土地国有的“井田制”逐渐崩溃。

公元前645 年，晋国“作爰田”，由国君晋惠公下令“赏众以田，易其疆畔”，即将原来的公田以及名义上属于诸侯贵族的荒地分给众人。由于公田不属于要换土易居的份地，分得的公田即可长期使用，因而成为农民私有土地的开端。晋国用此制提高农民的生产积极性，并同时加重赋役剥削，“作州兵”，由较富的分得公田者“以田出车赋”、服兵役、提供军需品，晋国实力大增。这个制度因而被推广到了各国。公元前378—前356 年，秦国商鞅变法，“制辕田”由农民“自爰其田”，即打破原来三年爰土易居的旧制度，把原有的村社份地交给农民永久使用，自行设法解决轮种耕作的期限、地块。随着肥田、耕作技术的发展，不再需要轮流抛荒，“爰田制”逐渐退出历史舞台。

随着灌溉、垦荒耕种技术的提高，原有以排涝为主的整齐方块田也逐渐让位于有利于耕种的长条田块。按照周朝的制度，一百步就是一亩地（简称周亩），春秋战国时各诸侯国的亩制都大于周亩，据近年出土的《孙子·吴问》中记载，春秋末年，晋国六卿，赵氏二百四十步一亩，魏、韩二百步一亩，智氏一百八十步一亩，范氏、中行氏一百六十步一亩。秦商鞅变法后，亩制为二百四十步一亩（约合今市亩0.70 亩）。

土地私有制的发展

土地公有制度衰弱的同时，土地私有权逐渐得到法律的认可与保护。

诸侯公子贵族原已拥有一定的土地处分权。春秋时期，卿大夫专政，卿大夫通过组织移民垦荒、武力争夺以及国君赏赐等途径，逐步拥有了自己的土地。例如：公元前627 年，晋襄公命以“先茅之县赏胥臣”；公元前594 年，“晋侯赏士伯以瓜衍之县”，等等。这些县都是诸侯国边远地（县有“孤悬在外”的意思），非传统的耕地，无须换土易居，国君赏赐后即承认可以自由处置。公元前495 年，晋大夫赵鞅在与中行氏、范氏的战争中，悬赏誓师：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万；庶人工商遂（可以做官），人臣隶圉免（解放人身）。”公开承认大夫、士的土地所有权，而平民也可以凭战功任官，进而公开拥有土地。到战国时期，各国变法的主要内容之一就是：“规定以田赏赐耕战之士。”吴起在魏国以上田、上宅赏赐耕战之士，在楚国主持变法，又令贵族“充实空虚之地”，让旧贵族脱离原有的地域、血缘联系，自行垦辟荒地。自耕农的土地已被法律普遍承认，孟子所称“五口之家”、百亩之业已成普遍现象。“意民之情，其所欲者田宅也。”小生产私有制的优越性也被人们承认：“今以众地者公作则迟，有所匿其力也；分地则速，无所匿其力也。”人人皆可从买卖、赏赐等途径得土地而私有之。

私有制的盛行使“井田制”成为古代共同体留下的无用累赘。公元前350 年，商鞅在秦国正式宣布“改帝王之制，除井田，民得买卖”。“井田制”被正式废除，土地买卖成为普遍现象，私有权正式得到法律保护。

封建土地立法的产生

春秋战国时期，新型的、由国家制定发布的土地法令开始出现，并有如下特点：

1．土地立法是国家制定法，由封建国家的代表专制君主发布，如晋国作爰田、秦国废井田等都是由国君发布命令，并由国家强制推行，以刑法为后盾保证实施。

2．土地立法的主要内容是承认、保护土地私有权，允许私人以各种身份（除非自由人）占有土地，可以处分、买卖和继承，但又以法律加以干预、限制。

3．土地立法的另一重要内容是规定土地所有人必须向国家缴纳赋税。

4．受古代习惯影响，这一时期的土地立法对于土地的规划、耕种方式等还有很多干预。

第三节 秦汉的《田律》与限田法令

秦代《田律》的产生和主要内容

秦国自商鞅变法后，在列国中第一个公开、全面废除了古老的村社共同体外壳—井田制，用国家法令规定了土地私有权。然而秦国是一个强大的君主专制的国家，对私有土地的干预很多。秦国的土地立法主要形式是《田律》和各项君主的令文。在秦统一六国后，秦国的土地立法开始推广到全国。

其主要内容有以下几个方面：

一、确认土地私有权，商鞅变法时规定民“名田宅”（名是以其姓名命名占有的意思），并又“除并田，民得买卖”。正式承认土地所有者占有、使用、处分土地的权利。秦统一全国后，又下令“使黔首自实田”。规定人民必须向政府申报所有的土地，以便官府征收赋税。

二、开立阡陌。秦在商鞅变法时规定：“为田开阡陌封疆，而赋税平。”

这里的“开”是开置的意思。秦《田律》规定：亩宽一步，长二百四十步（或有的说法是30 步×80 步）。每亩可有两条畛（小径）。每一百亩开出东西向的道路，称为“陌”，南北向的道路为“阡”，也有的说法是围绕一百亩方块田的道路兼田界的称“陌”，围绕千亩的疆界称“阡”。规定阡道宽三步。

在田界上必须设立宽、高各四尺的方土堆，称为“封”，作为标志。封与封之间，必须修立高一尺、宽二尺的矮墙“埒”加以连接，每年秋八月，必须“修封埒，正疆畔”，并整修阡陌道路。私自移动封疆阡陌位置的，要判处“赎耐”的惩罚。以如此慎重烦琐的立法来确定田界，实际上正说明秦尚属土地私有制的初起阶段，国家对于一切土地的强制力还很强大。

三、确认国有土地的范围。秦“专川泽之利，管山林之饶”。将一切荒地、山林、川泽都视为国有。规定每年春天二月，不得到山林里砍伐树木、不得堵塞水道。夏季，不得焚燃积草作肥料，不准采摘刚发芽的植物，不准捉取幼兽、幼鸟、鸟卵和毒杀鱼鳖，不准设立捕捉动物的陷阱、网具，到七月以后解除禁令。

四、建立土地分配制度。秦国为招徕三晋人民来秦国开垦土地，沿袭古代村社土地分配制度，以国有荒地分配给来秦国的移民，称之为“受田”。

这种受田以顷（一百亩）为单位，原则上一夫一顷，《秦律》规定：“以其受田之数，无垦不垦，顷入刍三石、稿二石。”即无论是否开垦都必须缴纳刍稿（饲草）税，并规定受田者在“三世”（九十年）内免除军事兵役征发，十年内免田税，使农民安心全力垦荒。对于秦国百姓，凡从事征战“能得甲首一者，赏爵一级、益田一顷、益宅九亩”。能斩得敌方一名甲士的首级者，提升一级爵位，增加田地一顷，宅地九亩。这个制度在秦国统一六国后，可能仍然有效。

汉代国有土地立法

汉代封建国家拥有大量土地，主要有：太仆等机关管理的苑囿园地；诸帝陵墓附近的祭田；少府管理的全国山林、江海、湖阪；全国各郡县没收犯罪者的田地；等等。这些都被称为“公田”或“王田”。其中少府所管的土地是作为帝王私产，不属于国家行政机关控制。对这些土地的经营与管理，汉代有如下一些立法：

一、“假田”令。汉高祖二年（公元前205 年）下令：“故秦苑囿园池，令民得田之。”颜师古注：“田即后世佃之。”即将公田出租给贫民。

汉昭帝也曾赋中牟苑于民，也是出租的意思。汉宣帝地节元年（公元前69年）、汉元帝初元元年（公元前48 年）、永光二年（公元前42 年）都曾“假贫民公田”。假，是“赁”的意思，即将土地出租。东汉在66 年、84年、86 年和107 年也都曾下令赐贫民公田耕种。贫民佃种国家公田，要向国家缴纳“假税”，即田租。假税的租率不详，当时民间的租佃时“见税十五”，即50％。官方的假税可能要略低一点，但要高于一般三十税一的田税。有时封建国家为表示体恤贫民，规定免除假公田者的田租和算赋。

公田出租的管理由各地专设的农官负责。出假的公田的处分及归还期限等细节尚不清楚。对于封建国家而言，获得比一般田税更多的假税显然有利，因此可能允许农民长期占有、使用公田。汉朝拥有的公田数量很大，汉宣帝时（公元前73—前49 年）从私田上收取的田税、口赋有四十余万万钱，而出假的公田上收取的假税达八十三万万钱。若按现在的估计，当时田租与假税之比是3 ∶ 5。出假的公田数量是极为巨大的。

汉代假公田于民的制度，实际上是分期分批地将国有土地转化为农民小土地占有制，保持封建国家主要剥削对象—自耕农。然而，一些官僚豪强地主运用各种手段，“转假”公田，即向官府租得公田后，再转租给贫苦农民，以索取高额地租。如《盐铁论·园池》篇中，贤良文学们曾指出：“今县官之多张苑囿、公田、池泽，公家有鄣假之名，而利归权家。”

东汉史学家荀悦在《汉纪论》中曾指出：“官家之惠，优于三代，豪强之暴，酷于亡秦。是上惠不通，威福分于豪强也。”

二、屯田。汉武帝时对匈奴用兵，大军出征，军粮的输送耗费极为巨大。

“率三十钟而致一石。”以六斛四斗为一石计算，向边境输送一石粮食要耗费相当于一石米本身代价二百倍的运输费用。为解决这一问题，汉武帝时期除了继续采取秦以来向边境移民的政策之外，还开始进行大规模的屯田。

屯田在边防地区的国有荒地上进行。劳动者的来源是从平民征发来的戍卒，以及一些弛刑的刑徒罪犯等。屯田是按军事编制进行的国家垦荒活动，设有都尉、候官、障尉、候长、燧长等军官进行管理。屯卒的衣食口粮由国家发给，一般月口粮两至三石，月俸六百钱。每个屯卒的垦荒耕种定额为二十亩，生产工具、耕畜、种子等由国家发给。收获的谷物上缴公仓，调运给前方军队或发给屯卒作为口粮。在丰收时边境屯田的储粮还能调往内地。

汉代屯田的规模很大，从垦人员往往一次即达数十万。

屯田采取军事编制的雇工剥削方式，在内地地主经济和租佃剥削方式影响下，屯田的性质逐渐发生了变化。屯田的土地原是国有土地，屯卒无任何处分权，但从居延汉简中可以看出，屯卒出租屯田已较普遍，每亩地租三至四斗，当时屯田地区亩产不过一石左右，这个租额已接近了内地私租“见税十五”的水平。随着西汉王朝实力衰减和边境地区商品货币经济的发展，西汉后期，屯田已逐渐成为军官们的私产，屯田的买卖、租佃、典当层出不穷，屯田从国有土地转变为与内地相同的地主所有土地，这说明地主制经济有了巨大的侵蚀作用。

从“限田令”到“王田令”看豪强世族如何争夺土地

战国以来大土地所有制不断膨胀，官僚地主阶级依靠政治权势和财力大量兼并土地，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”成为普遍现象，封建专制国家为了与大地主争夺土地与剥削对象，制定了一系列限制大土地所有制的立法。

一、用国家行政力量进行打击。汉初即规定凡商贾及其家属“皆无得名田”，不得占有土地，“敢犯令，没入田货”。另外，汉代规定，凡皇帝陵墓修成，迁徙各地富豪在陵区居住，“以强京师，衰弱诸侯，又使中家以下得均贫富”。被迁徙的富豪土地不能带走，成为公田。汉武帝时，又实施“告缗令”，许人告发富豪偷税漏税，结果“中家以上大抵皆遇告”，被没收的田产“大县数百顷，小县百余顷”。西汉平帝时有一千三百一十四个县邑，以此计算，国家因此得到的田产至少在十万顷以上。国家在各地设立农官，“往往即郡县比没入田田之”，将没收来的田产出租给农民。

二、“限田令”。汉武帝时“告缗令”运动过后，大土地私有制仍有增无减。董仲舒当时就建议：“限民名田，以澹不足，塞兼并之路。”

五十多年后，公元前7 年，西汉政府正式下达限田令。规定，诸侯王、列侯可以在自己封国之内占有土地；列侯、公主可以在封国之外占有土地；关内侯以下各等级吏民，占有的土地不得超过三十顷。并再次强调“贾人皆不得名田”，犯者以律论。在法令发布的两年内，土地所有者自行处理所有的土地，三年后仍超过限制的，没收为公田。这个法令发布后，一时确实造成“田宅奴婢贾为减贱”的现象。然而这个法令引起了贵族官僚和地主豪强的一致反对。汉哀帝又自坏“限田令”，一次赐宠臣董贤两千顷。

这个法令很快“寝不行”。

三、“王田令”。“限田令”颁布十六年后，王莽篡汉，建立所谓“新朝”，企图全面恢复井田制。新朝始建国元年（9 年）下诏规定：天下所有的田称为“王田”，不准买卖；一户男子少于八人而占田过一井（900 亩）者，必须将多余的土地分给亲族、邻居、同乡。无田者可以按一夫百亩的制度受田。凡敢于议论、非议王田法令者，“投诸四裔”，“犯令法至死”。

王莽企图以一纸法令没收土地归公，遭到了大土地所有者的拼死反抗，引起了社会极度动荡，犯令受刑者自“诸侯卿大夫至于庶民，低罪者不可胜数”。

王莽不得不在三年之后宣布：“诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。”“王田令”就此废除。

汉代针对大土地私有制的这些立法，其特点在于使用赤裸裸的暴力干预大土地私有制，以暴力剥夺过分膨胀的地主豪强势力，表明了井田制遗留下来的“溥天之下，莫非王土”观念的根深蒂固。说明当时的土地私有制还远远不是绝对的，并非无条件地得到法律的保护。这种立法在封建专制政权力量强大时，可以收效于一时，如汉武帝时，一方面用法律剥夺，一方面又大量运用酷吏、诛杀豪强，收到了一定的效果。当专制政权力量受到削弱时，如汉末哀帝、王莽篡汉时，法令再强硬，也只能是色厉内荏，无法实施。王莽政权垮台后，继起的东汉王朝，本质上就是一个世族豪强政权，因此东汉初清查土地、户口的“度田令”也无法实施。豪强世族势力极度膨胀，不断兼并农民的土地与国家的公田，直至东汉灭亡。

第四节 魏晋屯田和占田制

自184 年黄巾大起义爆发至316 年西晋灭亡，其间先后发生黄巾大起义、军阀混战、三国割据、八王之乱、少数民族起兵反晋等多次战争，累计长达66 年。战争主要在秦汉时期全国经济最发达的中原地区进行，对社会经济造成了极大的破坏。中原地区又恢复到自然经济时代，使用布帛计值，布帛、粟米成为主要的交换媒介。超经济剥削形态比重大为增加，农民大量沦为豪强地主的部曲、宾客，成为依附农民。土地立法也出现了变化。

曹魏屯田令

东汉末年，三国鼎立局面形成时，中原人口与汉末战前相比，“人口之损，万有一存”。曹魏建国，“虽有十二州，至于民数，不过汉时一大郡”。

土地荒芜，以致“百里无鸡鸣”。各割据政权急于解决性命攸关的军食、财政问题，因而都对农民实行更加严酷的超经济强制，以国家法令强迫农民与土地结合，为封建国家提供粮食，这就是东汉末年至三国初期各割据政权实行屯田制的背景。

东汉末至三国时期的屯田以曹魏屯田令最为典型。东汉建安元年（196年），曹操率兵把四处流浪的汉献帝接到许昌，掌握了“挟天子以令诸侯”

的政治主动权，为了获得与之相应的财政上、军事上的优势，同年，曹操听从枣祗、韩浩等人的建议，利用在战争中掳获的黄巾农民军的“资业”，开始在许昌组织屯田，以后又推行至曹魏控制的中原、江淮地区。

按秦汉以来习惯，一切无主土地皆为国有，“今承大乱之后，民人分散，土业无主，皆为公田”。曹魏因而在各郡县设典农中郎将、典农都尉管理所在地区的公田，并招募流民，编为“屯田客”，开垦荒地。当时甚至有强迫农民弃私田耕公田的现象。屯田客耕种公田无种子、耕牛者，由官府提供。

屯田客按军事编制，是国家的依附农民，不得自由迁徙，军士逃亡，罪及妻子至死。在司马师当政时，还曾将屯田连同屯田客一起赏给权贵。可见屯田客实质上已成为封建国家的农奴。统治阶级对屯田客的剥削也极为沉重，凡使用官牛者，收成的60％归官府，屯田客仅得40％；使用私牛者则与官府五五分租。这样的分成租率，在当时已有人指出是“于官便，于民不便”，一般私田的田税仅四升（加以亩产一石计，仅二十五分之一）。

屯田的组织一般以五六十人为基层单位。由于实行屯田的土地只是抛荒的农田，因此官府并不强调尽力多开垦土地，而强调精耕细作，一般每个屯田客耕种五十亩左右。

屯田法施行后，曹魏经济实力大大增强，“用兵连年而国不匮”，得以统一北方，屡败吴蜀。但是随着社会经济恢复，一些豪强贵族吞并屯田占为己有，屯田制很快趋于瓦解，屯田客沦为世族地主的佃客。屯田不能再为封建国家提供好处，到了曹魏灭亡前一年，准备篡权的司马氏集团为了笼络豪强，宣布废除屯田制。

西晋占田、课田令

屯田制废除后，豪强兼并严重，而原来屯田的租率与私田的税率相差过大，需要拉平。因此在西晋灭吴后，公元280 年，西晋政府颁布占田、课田令（占田制），企图限制豪强世族占有土地及田客的数量，并以一个理论上的田亩数来确定农民应缴纳的赋税。其主要内容是：

一、规定占田限额。平民男子一人最高只可占田七十亩，女子一人最高只可占三十亩。官僚各以其品级规定占田的最高限额，一品官占田五十顷，二品四十五顷，三品四十顷，四品三十五顷，五品三十顷，六品二十五顷，七品二十顷，八品十五顷，九品十顷。

二、规定课田及田税。每个正丁男子（16—60 岁），在所占田中五十亩为课田，即由官府督课，必须耕种，每年向官府缴纳四斛课田租。次丁男子（13—15 岁，61—65 岁）占田中二十五亩课田，田租额减半。女子课田二十亩。占田制所规定的占田、课田只是土地限额，实际上是不论土地占足与否，都一律按五十亩课田定额缴租。

屯田和占田制余波

魏晋的屯田、占田制度影响很大，直至十六国及东晋南朝，仍出现了一些以屯田、占田为基调的法令，较典型的有：

345 年，前燕国王慕容皝，仿照曹魏屯田法，将国家苑囿公田租给无地贫民，“以牧牛给贫家，田于苑中，公收其八，二分入私。有牛而无地者，亦田苑中，公收其七，三分入私”。以后又改为将公田给百姓，并给耕牛，“依魏晋旧法”，即恢复到官私六四、五五分租。

东晋在336 年发布“壬辰诏书”，禁止封山占水，违者以强盗律论，赃一丈以上皆弃市。以后刘宋在457 年又发布法令，官僚贵族按品级限占山一至三顷，平民限占山一顷。“有犯者，水土一尺以上，并计赃，依常盗律论”，然而并无实际效果。占山令是西晋占田令余波，说明大土地私有制从侵占公田进而扩展到了原来被视为帝王私产的山林园地。

第五节 北朝和隋唐均田制

西晋灭亡后，北方陷入十六国混乱时期，社会经济又一次受到极大破坏，土地荒芜，人口大减，“或死于干戈，或毙于饥馑，其幸而自存者盖十五焉”。北魏建国后，注重农业生产，以解决军食，安集招抚流散的汉族人民，缓和社会矛盾。北魏初年，将大量俘获的各族人民、牲畜，集中至京畿地区，“计口受田”，督课开垦。这种法令曾先后于396 年、398 年、413 年颁行。

有时还由政府发给耕牛和农具。以后北魏逐步统一北方，而当时北方“民多荫附，荫附者皆无官役，豪强征敛，倍于公赋”。为了与当时筑坞堡、聚三五十家为一户的大地主豪强争夺剥削对象，同时也为了解决众多无主荒地的地权整理，北魏于485 年颁布了均田令。

北魏均田制

北魏孝文帝太和九年（485 年）发布的均田令，总结了魏晋以来封建土地立法经验，又杂以北魏鲜卑族拓跋氏部落旧有的一些农村公社习惯。此法令共有15 条，其主要内容是：

一、关于土地的分类归属。确认凡无主荒地属于公田。此外远流配谪的罪犯，无子孙户绝者的田宅桑榆“尽为公田”。公田由政府授予百姓、官吏各色人等。因此公田又分为六类：

1．露田。专种谷物，不得栽种树木，凡年满15 岁以上男女受露田二十亩。奴婢与平民同额受露田，耕牛每头受露田三十亩，一户限牛四头。

地质较差地区，给一倍的休耕地，称之为“倍田”。如更差，可以再给一倍。

2． 桑田。可种桑树，也可种榆树、枣树、栗树。男子每人受二十亩，奴婢同额。桑田“皆为世业，终身不还”，即由政府授予后可以私有，可继承，“盈者得卖其盈，不足者得买所不足。不得卖其分，亦不得买过所足”。

3． 麻田。凡不适合种桑的地区改授麻田，男子每人十亩，女子每人五亩，奴婢同额。麻田不属于私有。

4．宅地。每良民三口给宅地一亩，奴婢五口给宅地一亩。男女15 岁以上，每人给莱田五分之一亩。宅地也是世业，属于人民私有，可以继承。

5．官员公田。这是授予各级官府作为办公费用的田产，刺史十五顷，太守十顷，县令、郡丞六顷。每任官员传递，“卖者论如律”。

6．官员职分公田。作为官员薪俸一部分，不问贵贱每人一顷，“以供刍秣”。

二、关于土地的还受。

1．凡百姓到达成丁年龄即可授田，至年老（70 岁）免役或身死，就必须归还授予的露田、麻田。奴婢、牛只死亡、卖出也要归还田地。

2．如全户人口皆为老小、残疾免役者，年11 岁及残疾者各授“半夫田”，70 岁以上也不必归还。寡妇守志不嫁者也给予一般女子同额的“妇田”。

3．授田时间为每年正月。

4．犯罪者、户绝者的田产为公田，但如有亲属，则优先授予其亲属。

如尚未到给受期限也可先借给亲属耕种。

5．“诸给口分田，务从便近，不得隔越”。一户新增加人口，要在已受田的附近授予。

6．授田的次序以先贫后富、先无后少为原则。

三、关于土地的利用。初受桑田者，必须在三年之内耕种，至少植五十株桑、五株枣和三株榆。如三年内没有耕种，土地还官。

四、关于人户迁徙及其他。

1．土地足够分配的地方为宽乡，不够分配的地方为狭乡。狭乡人户愿意迁往宽乡居住，“听逐空荒，不限异州他郡”。但不可“避劳就逸”，迁往徭役负担轻的地方。狭乡人户若不愿迁徙，露田不足则以桑田充数，再不够，不分倍田。宽乡的人户“不得无故而移”。

2．地广人稀地区允许“随力所及”开垦荒地，以后来者，再依法授受。

北魏均田令并不是“平均天下所有田土”的意思，而是由国家“均给天下民田”的意思，并不触及原有的大土地私有制，并没有明文规定土地的限额。相反，北魏的法律对土地私有权还加以各种保护。北魏法令规定：

凡所有权有争议的田土，一律归现在的占有者所有。均田令中的桑田，也泛指原来人户私有的土地，同样不在“还受之限”，即使超过露田的限额，甚至倍田的份额，仍不作为露田还受。均田令在诸如宽乡可以“随力所及”，狭乡可以减分；原则上禁止土地买卖，但又规定在定额内可以买卖；倍田、再倍田等方面的规定都可以含糊解释，以利于大土地所有者。规定奴婢与良民同额受田，更是有利于广泛蓄奴的世族豪强地主。

另一方面，北魏均田令承认了农民有获得土地的权利，有迁徙、开垦荒地占为己有的权利，也保护了自耕农的小土地所有权，对于提高农民的生产积极性也有一定的作用。因此，北魏政权用均田令较为成功地调整了土地关系，在与大土地所有制妥协的前提下，以国有土地的名义扶植、保护自耕农经济，有利于社会生产的恢复与发展。并且，实施均田令后，增加了政府的财政收入，稳定了统治秩序，北方的社会经济逐步恢复。

北齐、北周和隋朝均田制

北魏政权在534 年发生分裂，形成了东魏、西魏，而相继建立的北齐、北周政权出现对峙的局面。后来北周灭北齐，隋朝代周，北方再次统一。

在这一分裂时期，各政权仍按北魏均田令原则，进一步推行均田制。

北齐在河清三年（564 年）发布均田令。规定：京城周围三十里以内土地划为公田，分授给各级职事官的为职分田。百里以内土地允许私有，“职事及百姓请垦田者，名为永业田”。百里以外全国各地区的土地仍按北魏制度划分为桑田、露田。明确规定桑田为“永业”，不宜种桑地区授予麻田，与桑田同样为永业。18—66 岁男子受露田八十亩，桑田二十亩；女子受露田四十亩。牛一头受田六十亩，限止四头。奴婢与良民同额受田，但对奴婢数目有限制：亲王三百人、嗣王二百人、二品以上一百五十人、三品一百人、七品以上八十人、八品及庶人六十人。规定除了桑田之外，“悉入还受之分”。

每年土地授受时间改在十月。

北齐均田令的特点是：

1．进一步确认土地私有权。如麻田与桑田同为永业，并公开允许权贵之家在京城百里之内霸占兼并土地等规定，对世族豪强让步。

2．关于土地买卖的禁令空泛。虽然规定凡告发土地买卖、告发土地超额者有赏（即以土地赏给告发者），然而“露田虽复不听卖买，买卖亦无重责”，徒然增加社会矛盾。另外，允许官员买卖职分田。

3．土地的授予、退还等规定粗糙。被当时人称为“授受无法”，造成“争地文案有三十年不了者”的现象。

4．北齐政权划出京畿地区作为权贵任意兼并地区，主观上企图将土地兼并控制在一个地区之内不致蔓延全国。然而实际上由于北齐皇帝经常将京畿地区土地“横赐”“永赐”给权贵之家，权贵得以“请”“借”名义扩张土地，“肥饶之处，悉是豪势”。“富有连畛亘陌，贫无立锥之地”。

土地兼并愈演愈烈。

北周均田制度基本仿照北魏，“人民自十八岁起受田，至六十五还田”，凡成家者一户一百四十亩，单丁一百亩。宅地规定十人以上五亩，七人以上四亩，五人以下三亩。其特点是否认了妇女的受田权利。

隋朝建立在统一北方的基础之上，在土地立法上基本采纳的是北齐的制度，颁布新的均田令。其特点是：

1．确认贵族官僚按等级拥有土地私有权。从诸王至都督以下，各给永业田为私有，多者一百顷，少者四十亩。此外，官员在任职内可占有职分田，一品五顷，每品五十亩为差，至九品官为一顷。职分田是官俸的一部分，去任后须移交下任。各官府又有“公廨田”，收入作为官府办公费用。

2．园宅地，每三人给一亩，奴婢每五人给一亩。

3．关于土地的授受、买卖等方面同于北齐制度。

由于隋朝沿袭北齐赐田弊病，大量将公田赐给权贵功臣，造成狭乡日益增多。592 年，隋文帝派出使臣至各地“均天下田”，狭乡每丁才二十亩，老人、少年更少，受田普遍不足。

唐朝均田制

唐朝建立后，唐高祖（李渊）于武德七年（624 年）发布《田令》，推行均田制。以后在开元二十五年（737 年），唐玄宗（李隆基）又一次发布《田令》，其内容比之北魏、北齐的制度更为详细。

一、对人民授田、还田的规定。

1．明确数量。丁男（21 岁以上）、中男（18 岁以上），每人给田一顷。

年老及残疾者给田四十亩。寡妻妾给田三十亩，如寡妻妾为户主，则给田六十亩。道士、僧侣每人三十亩。女冠（女道士）、尼姑每人二十亩。

2．确定种类。所受田中的20％为永业田（即北魏桑田），允许私有，80％为口分田（即北魏露田）。

3．明确宽乡、狭乡概念。受田已足者为宽乡、不足为狭乡。狭乡受田额可比标准减少一半。工商业者在宽乡可给半额口分田（四十亩），狭乡不授。

需要休耕的荒薄土地，需休耕一年的加倍授予口分田。狭乡可遥授予别处宽乡的休耕地。

4．确定亩制。全国一律以五尺为步、二百四十步为田、一百亩为顷。

5．确定授受时间。每年十月至十二月授受田亩，同时对一年中人口及其他变动加以土地调整。

6．确定授田次序。规定按“先课后不课”“先贫后富”“先无后少”

次序授田。即承担租调户、贫穷户、无地户有授田优先权。

7．确定不耕改授。凡受田者在两年内没有耕种，即借给“有力者”耕种。如不自己耕种而转佃他人，在六年内仍未耕种的，追田改授。

8．明确还田规定，口分田在受田人死后需退还官府改授他人。但军人出征失踪，其口分田经六年之后才收回改授，若六年后其人还乡，优先再授。

出征战死者口分田不再收回。战伤或其他因公致残疾者也不追减口分田。

二、对官僚的授田规定。田令取消了北魏以来旨在照顾权贵的“丁牛限四”“奴婢依良”等内容，明确规定：

1．贵族官员按品级授予“永业田”，亲王至骑都尉，按品级授田一百顷至四十顷。有军功者给“勋田”。官爵与勋俱当给者，从其大数，不二者并给。官勋田可以隔乡遥授，未请受而官员身亡，子孙不合追请。但袭受爵位者可以减半请受父祖未请受田地。

2．职分田：作为官员俸禄的一部分，从一品至九品，十二顷至两顷不等。

3．公廨田：收入供官府办公费用，自大都督府至关戍，四十顷至一顷不等；州三十顷至十五顷，县十顷至六顷（视州县大小而定）；京城各官府二十六顷至两顷不等。

三、关于土地买卖及其他。

1．官僚的赐田和五品以上官员的官勋田均可以买卖。

2．百姓的永业田虽属私有，可以继承，但不可随便买卖，必须在诸如庶人身死、家贫无以供葬之类的特殊情况下才可以出卖。

3．口分田原则上禁止买卖。唐律规定：“诸卖口分田者，一亩笞十，二十亩加一等，罪止杖一百。地还本主，财没不追。”然而，唐田令又规定，有一些特殊原因时可以灵活处分，如：欲从狭乡迁往宽乡，允许出卖其口分田；欲出卖口分田充作住宅、邸店、碾磴之类情况下也允许出卖。

4．买卖土地必须经官府批准。田令规定：“田无文牒辄卖买者，财没不追，苗子及买地之财并入地主。”

5．禁止占田过限。唐律规定，凡占有土地超过品级应有之数及一夫一百亩之制的，为占田过限之罪，一亩笞十，十亩加一等，过杖六十，每二十亩加一等，罪止徒一年（即过限一百五十一亩）。然而又规定“若于宽闲之处者，不坐”。

唐代均田制的实际执行情况与法令规定相差很大。根据敦煌、吐鲁番出土的唐代文书看来，受田不足是极为普遍的现象，如敦煌高昌县，据已发现的一些文书分析，平均每户仅受田十亩左右，然而制度还是执行的。

从这些文书看来，每年十月开始进行土地的授受调整，并且都做成详细文书，分为：死退—受田者死亡，退还口分田；剩退—受田者年满60 岁，作为年老者必须退还受田的一半；逃走除退—逃亡者的土地退还；出嫁退—寡妇出嫁时，退还田土；等等。尽管田土并不足额，但基本上仍是按照制度授受除退的。

均田制的瓦解

唐代均田制的法令，比之北魏，规定更为详尽。然而实际上，由于商品货币经济的发展，唐代已处于均田制的末期。这些条条框框恰好反映了均田制已在逐渐瓦解，立法者已充分看到了均田制各种难以克服的弊病，竭力企图用法条加以弥补。

均田制是中国历史上特有的现象，它以封建土地国有面貌出现，是一种保护自耕农小土地所有权的法律制度，它是以承认土地私有权为前提的，并不能阻止土地兼并。唐代均田制有关买卖土地、占田限额等规定，比之北魏均田令，向土地私有制做了更大的让步，尤其是对于贵族官僚的限制更为放松。同时，对于发展工商业（邸店、碾磴等）也予以方便。表明社会经济正在发展，原来北魏实行均田制时那种地广人稀、社会经济凋敝、生产力低下、自然经济占主要地位的情况已经不复存在。随着商品货币经济的发展，均田制瓦解是不可避免的趋势。

唐朝初年，土地兼并已很剧烈。就在颁行《唐律疏议》的同时，“豪富之室，皆籍外占田”，仅洛州一地，查出还民的良田有三千余顷。唐玄宗时，工部尚书卢从愿占良田数百顷，皇帝称之为“多田翁”。唐玄宗曾下诏书，承认“王公百官及富豪之家，比置庄田，肆行吞并，莫惧章程”。当时有人说，“兼并之弊，有逾于汉成、哀之间”。据说唐朝宰相中不置庄田仅崔群等三人而已。失去土地的农民逃亡至外地，佃种地主土地，成为“客户”。而封建政府为了财政收入需要，将逃亡者的赋役摊于未逃户头上，激起更多的农民逃亡。武则天时期，已是“天下户口，亡逃过半”。安史之乱后，“乡居地著者百不四五”。封建王朝原来凭借均田制而对土地、劳动力实行的直接控制，被不断突破，依靠均田制实行的租庸调剥削也无从实现。780 年，两税法实行后，虽然没有明令宣布废除均田制，但实际上已是形同具文，名存实亡。

第六节 不立田制时代—宋、元、明、清

宋、辽、金、元、明、清各代，不再制定限田、均田之类的法令，号称“不立田制”。封建法律对于土地私有制的干预大大松弛了。宋朝法典《宋刑统》虽然还保留着唐律有关均田制的内容，但实际上已完全是摆设。北宋朝廷也曾规定官僚占有土地的最高限额，一品官为三十顷，以后宋徽宗又放宽至一百顷。但实际上两宋已是“贫富无定势，田宅无定主，有钱则买，无钱则卖”。金朝法令正式规定“民田业各从其便，卖质于人无禁”。以后，元、明、清各代法律都沿袭了这个原则。明代封建统治者认为“王田”“限田”之类的法令都是“拂人情而不宜于土俗，可以暂而不可以常也，终莫若听民自便为之得”。各朝代对大土地私有制干预不断放松。即如有人所指出的，唐朝以前兼并土地的被称为“豪强”“权贵之家”等带贬义的名称，而宋朝以后，公然称之为田主，非但不受法律限制、打击，反而受法律的各种保护。因而封建土地立法的内容逐步演变为对国有土地的管理，以及为了便于征税而对私有土地进行清丈、地权清理、地权转移管理等方面为主。

宋代的营田

宋代沿袭历代旧规，确认凡无主荒地、荒滩、户绝土地、犯罪者被没收的土地等都为公田。除了在边疆地区为了解决军需而继续进行屯田外，在内地，对国有土地的经营完全仿照地主剥削方式进行租佃剥削。正如有的研究者所指出的，出现了“官田的私田化和官租的私租化”的现象。

宋代在各地设立营田使，或由地方官府兼管公田。在公田上兴修水利，“田之未垦者，募民垦之，岁登所取，其数如民间主客之例”。即将土地分别出租给农民，官府按民间地主出租土地的租率征收田租。有时为了吸引农民佃种官地，规定“初垦以九分归佃户，一分归官；三年后，岁加一分，至五分为止”，仍是以五五分租为标准。

虽然西汉时政府已开始将官田“假予”出租给贫民，然而西汉政府出假的公田以后即归农民所有，只是田租高于一般的田税而已。宋代营田的处分权则仍归官府，作为政府控制的最主要的不动产，每当财政紧急，而地价高昂时，朝廷即下令营田使抛售营田，“尽鬻官田”。由官府招标，有意购买者，在限期内密封价钱投官。至期召集各欲买者，当堂开拆，以出价高者为买主。原则上买主必须在当场缴清价款。也可以先付一半，其余在一年内缴足。

明代的官田

明初封建君主专制中央集权大大加强，封建王朝对社会经济各方面都加紧了控制，因而国有土地的比例大为上升。洪武时，仅屯田就达八十九万多顷，占了当时全国垦田总数的十分之一。皇族、贵族的庄田，以及“官田”各占垦田总数的十分之一。弘治十五年（1502 年），各类官田总数达民田的七分之一。

明代国有土地可分为屯田、皇族庄田和“官田”等几种。

明代的屯田起初是全部用于养军的。明初规定，凡军户（世袭为兵的人户）都授予一份屯田，一户约五十亩（低时仅二十亩，最高不过一百二十亩）。全国各地的卫所（军队单位，一卫约五千六百人。所分为百户、千户）平时五分之四的士兵从事耕种屯田。每份屯田每年定额上缴“余粮”六石（约合每亩一斗二升），作为军队的供给，其余的“正粮”由军户自行处理。

屯田不得转卖倒手，军户不得自由迁徙。除了此种屯田外，明代还曾在西北、北方边境上组织过与前代类似的屯田。屯田制度施行不久就百弊丛生，军官侵吞余粮，并兼并屯田据为己有，强迫军户为其耕种，军户被迫逃亡。

明朝中期，屯田已成为私有土地，与民田无异。

庄田是皇帝赐给皇族、贵族、功臣的田土。明代实行分封诸王制度，每当分封诸王就藩，就大量赏赐庄田。庄田上的劳动者由地方州县拨发农民充当庄田佃仆。也有逃军、逃户为躲避官府差役而“投充”佃仆。庄田佃户每年须向封主缴纳“庄田子粒银”三分。这种国有土地实际上在分封后已成为皇亲贵族私产。

虽然习惯上官田就指国有土地，但明朝狭义上的“官田”并非如此。

明朝狭义上的“官田”专指苏、松、嘉、湖、抚一带州府的土地。元末割据战争时，这一带是朱元璋的劲敌张士诚的地盘。明太祖建国后，痛恨这一带的地主豪绅，对土地加以征收，作为官田，按地主私租额规定田赋，而实际上的土地所有权仍属私人。这些官田与民田一样可以买卖、继承，只是官田的田赋负担极重，每亩高达八斗以上（占收获量的30％—50％）。

清代旗地与更名地

清朝入关后，在北京附近大量圈占民田，分配给入关的满族王公和八旗军士，这些土地被称为京城旗地。这些旗地共二十万余顷，占了顺治年间全国垦田总数的二十五分之一左右。以后八旗军队分驻各地，在各省也圈占土地，称为驻防旗地。旗地是封建政权用暴力剥夺私有土地为国有土地，再转化为八旗王公军士的私有土地。旗地，主要是内务府的皇庄、宗室王公的庄田，八旗军士土地份额并不大。清初，旗地的劳动者多为八旗军队掳掠的农奴。以后农奴逃亡反抗，逐步也改为招民佃种，与民田同样经营。

为了保障满洲王公的利益和八旗军队的战斗力，清朝法律规定汉民不得收买旗地。但由于八旗军队入关后日趋腐朽，土地典卖层出不穷，屡禁不止，清乾隆朝曾四次动用国库银两赎回出典的旗地，旗地仍归原主。汉民只准佃种。这一制度一直维持到清末。

清朝入关后，北京附近的明皇室皇庄都被划为旗地，外省大量的明宗室庄田，由于清朝不再分封藩王，因而由朝廷加以接收，成为国有土地。

清康熙八年（1669 年）为了表示“德政”，康熙帝下令原明朝藩王宗室庄田免价归原来的佃户所有，佃户改为民户，田地“永为世业”，号为“更名（明）地”。并废除原来缴纳的庄田子粒银，改缴与一般民田同样的田赋银。这批更名地总数十六万余顷。

宋、元、明、清土地清丈

自从唐两税法以后，赋役制度总的演变趋势是向资产税方向发展。土地是最重要的不动产，田赋是最重要的财政收入，因而土地清丈、地权清理就成了保证财政收入的最重要的手段，也成为土地立法最重要的内容。

而大地主为了躲避田赋负担，千方百计隐瞒田产，抵制封建政府一次又一次的清理清丈，每次封建王朝颁行的清丈法令最后都以不了了之而告结束。

北宋王安石变法时期，于熙宁五年（1072 年）开始实施“方田均税法”。

这个法令的主要内容是清丈土地。规定以东西南北四边各一千步为一方（方内田共四十一顷六十六亩一百六十步），以方为单位，确定土地的肥力等级（共分为五级），并按土地质量确定税率，登记土地所有者及税则。公布于民一年后，如无争议，即正式下达户帖。每百步见方绘成一小图，一方田为一大图，一县绘成一总图。一切所有权转移、确认以方田所制簿书为定。方田角上堆土为峰并植树木，以为标志。方田均税法实施后，逃避赋税的隐田隐户都因此被清查。方田均税法使政府增加了税收，同时平均了赋税的负担，也缓和了社会矛盾。但实施这一法令必须经过长时期测量工作，手续繁杂，耗费大量人力物力，在山区、丘陵地区更难推行。由于清丈土地触及了大地主、官僚士大夫的痛处，因此导致他们群起而反对。经过十三年的丈量，仅清丈土地二百四十八万四千余顷。而这个法令推行中，一些贪官污吏乘此机会大肆搜刮，民怨沸腾，以后屡行屡废。北宋宣和二年（1120 年）正式宣布停止施行。

南宋政权建立后，为解决田赋日益隐漏问题，绍兴十三年（1143 年）开始实施“经界法”。经界法与方田均税法类似，也是土地清丈法令。规定凡私有田产者，应置“砧基簿”，将所有的土地形状、亩目、四至、地产等画成图册，一式三份，路转运使司、州府、县府各保留一本。未登记入簿的田产一律没官。改官丈量为民自报，有利于隐瞒田产，因此又改为各地方官府组织丈量、记录。经界法推行八年，其目的逐渐从清丈改为加税，引起各方反对。以后南宋曾多次重复推行此法，但每次都在大地主豪绅反对抵制下不了了之。

明朝加强了君主专制中央集权，洪武二十年（1387 年）明太祖派遣国子生至全国各地，组织土地清丈，严厉打击以飞洒、诡寄之类方法欺隐赋税的地主豪绅。当时法令规定，以田赋粮万石为一区，分区编号丈量每一块土地的形状、高下、四至、土质，并记录每块土地的所有者及田赋，所谓“以田为母、以户（或人丁）为子”。每块田块都编成号单，发给所有者，凡买卖典当，号单粘连契约，不至于卖多买少，失落田赋。而每一区的图册则保存于各级官府，作为征发田赋的凭据。由于这种图册所绘田块块块相连，状如鱼鳞，所以被称为“鱼鳞图册”。洪武法令以严酷著称，元末农民起义对各地的地主豪绅又进行了沉重的打击，因此这次法令推行较为成功，五年后基本完成，全国各州县都编成鱼鳞图册。虽然也有各州县应付、丈尺标准不一、土质辨别不清、合数亩为一亩等弊病，以及立法中没有对以后地形变化预设方法等缺陷，然而这毕竟是中国封建社会历史上唯一一次较为彻底的土地清丈。

经过一百多年，至明正德年间，各地原有的鱼鳞图册已大多破损不堪。

另外，人户迁徙，荒地开垦、熟地抛荒，田亩更易，买卖中零割碎卖，产卖税存，胥吏上下其手作弊，明初的鱼鳞图册早已不能反映实际土地状况。

登记在册的“天下土田，视国初减半”。田赋收入逐渐减少，而一些贪官污吏甚至将存在官府的鱼鳞图册“抱而鬻之市”。因此明中期起不断有人提出清丈土地、清理田赋。万历年间张居正主持改革，通令天下清丈田土，要求在三年之内完成。明清丈也采取“开方法”，三年后（1577 年）清丈初见成效。据说增加了三百多万顷在册税田。但这次丈量政治背景已不同明初，丈田过程中弊病百出，并遭到官僚地主的种种攻击，实效维持时间并不长。

土地买卖制度

随着土地买卖逐步成为土地兼并的主要方式，宋、元、明、清时期，封建政权制定了一系列有关土地买卖的法令，形成了完整的土地买卖制度。

首先，宋统治者沿袭汉唐以来的法律制度，规定不准盗卖他人土地、不准重叠典卖他人土地。明律规定，盗卖田土“一亩至五亩，笞十，罪止杖一百”。此外，宋朝起规定不得以土地准折抵债，作为对土地兼并的一种抑制。

宋朝法律规定：“典卖田地，以有利债负准折价钱者，业还主，钱不追。”

明律规定，以债务准折他人土地者，杖八十。清律沿袭这一规定。

其次，宋、元、明、清各代法律都规定土地买卖契约必须经由官府登记盖印，并由买方缴纳契税。这名义上也是为了“抑兼并”，实际上目的在于增加财政收入。契税税额一般为契价的2％—3％。宋元时往往由官府印刷契纸发卖，必须使用官契纸，买卖才有效。明清改为在民间地契之后粘连官府印制的纳税证明“契尾”，骑缝押上官印。凡经官府盖印的地契称“红契”，是土地所有权的合法证书。未加印的白契，原则上不受法律保护。

再次，土地买卖制度极为强调在土地买卖同时转移田赋，即所谓“过割赋税”，防止在地权转移中失落赋税，因而宋、元、明、清各代法律都规定了此项内容。宋代凡不过割者，田业一半还卖主，价钱不追，另一半没收入官。元代除没收一半田产外，买主笞五十七下。明律规定田产全部没官，“一亩至五亩，笞四十，五亩加一等，罪止杖一百”。清律沿袭。过割方式一般为买卖双方同至官府，在官府赋税登记簿册上注销、登记。

此外，宋元两代还曾规定，卖方在出卖土地前，必须“先问亲邻”，即先征求亲属和邻居的意见，亲邻享有先买权。元代规定不问亲邻成交者，要处笞二十七下。明清律虽无此项规定，但民间习俗在出卖土地前仍要先满足亲属的要求。元代还曾规定土地买卖必须事先获得当地官府的批准，“出给半印勘合公据”，否则买卖双方断罪，价钱、田地一半入官。