第十九章 近代金融法

中华民国时期的金融法规种类繁多，包括银行法、货币法、票据法和交易所法等。票据法作为主要商事法规附属于民法之下，在前一章已经介绍。

本章主要介绍银行法、货币法和交易所法，这些法规一般汇编于行政法金融门类之内。此外，国民政府时期曾推进所谓合作运动，而成立的合作社大多数是信用合作社，国民政府的合作社也以此为主，还有很多有关信用合作社的专门法规，因此合作社法也将在本章一并加以介绍。

第一节 银行法

中国近代银行业出现于清末，中华民国初期，银行业畸形繁荣，而银行法出现得较晚，直到20 世纪30 年代初才有了银行法。民国时期，金融投机盛行，银行风潮迭起，银行法只是国民政府官僚资本的工具而已，因此并不能起到调整金融业的作用。

孙中山领导下的南京临时政府在百废待兴中，已着手进行财政金融的立法工作，尤其注重于建立中央银行。1912 年1 月，南京临时政府宣布清理原大清银行，组建中国银行作为国家中央银行。1913 年4 月，参议院通过《中国银行条例》三十条，规定中国银行是股份有限公司，股本总额定为银元六千万元，分六十万股。股票一律记名，外国人不得买卖让与。政府可命中国银行办理国库事宜，为政府募集公债、可发行纸币，有代国家发行新币责任。

在组建国家中央银行的同时，南京临时政府又曾在1912 年3 月拟定公布了《商业银行则例》，作为银行业的一般规范。这个则例共有十四条，规定凡开设店铺经营贴现、存款、放款、汇兑等事业，无论其用何种名称，总称之为银行。开办银行要呈请财政部批准。银行组织为有限责任者资本至少十万元，为无限责任者至少五万元。银行营业时间从午前九点至午后四点，节假日应休息。银行不可经营买空卖空投机事业。这个则例基本确定了以后银行法的内容，然而由于政局变动，并未能实行。

北洋政府时期没有银行业的一般性法规，仅公布过一些官办银行的条例章程。如1913 年《中国银行则例》、1914 年《交通银行则例》《劝业银行则例》、1915 年《中国实业银行章程》等。其中较为典型的是1913 年4月公布的《中国银行则例》，规定中国银行可发行兑换券，有代国家发行国币之责，以及经理国库、募集和偿还公债。中国银行设总裁、副总裁、简任董事，由股东总会选任。由财政总长派出监理官一人，监视中国银行一切业务。

1931 年《银行法》

南京国民政府在成立之初，有关银行的法规相当多。尤其是接连公布施行了一批官僚资本银行的条例。如1927 年10 月的《中央银行条例》、1928 年10 月《中国银行条例》、1928 年11 月《交通银行条例》等，从而将北洋系统的一些官办银行转变为国民政府的官办银行。1929 年1 月，又公布《银行注册章程》十二条，规定了一切银行向财政部申请注册的程序。

1931 年1 月，国民政府正式公布施行《银行法》，共五十一条。规定银行的主要业务是收受存款及放款、票据贴现、汇兑或押汇三种，还可经营买卖生金银及有价证券、代募公债公司债、仓库业、保管贵重物品、代理收付款项等五种附属业务。银行必须是公司组织，股份有限公司、两合公司、股份两合公司组织的银行，其资本至少应在五十万元以上，无限公司资本应在二十万元以上。银行应按实收资本的20％ 缴纳保证金。成立银行应经财政部批准发给营业证书。银行的股票必须是记名式。

《银行法》规定银行不准为其他银行、公司、商号的股东，原已是股东者应在三年内退出。银行放款不得超过本银行实收资本公积金的10％。

银行的营业年度为每年一至六月、七至十二月，每营业年年终应造具营业报告书呈请财政部检查，并造具资产责债表、损益计算书公告之。银行营业时间规定为上午九至十二时，下午一至四时，休息日为星期日、法定纪念日、当地例假日、银行结账日（每一营业年度不得超过三天）为限。

为了表示照顾小额存款户利益，该法规定，银行结束清算时的顺序为：

1．银行发行的兑换券持有者；

2．储蓄存款者；

3．一千元以下存款者；

4．一千元以上存款者。

银行职员如有营业报告不实、虚伪公告、妨碍检查者，处一年以下有期徒刑，并科五千元以下罚金。擅自开业的银行，要处五千元至一万元的罚金。

1934 年7 月，国民政府又公布《储蓄银行法》，以补《银行法》之不足。《储蓄银行法》共有十七条，规定以复利方法收受零星存款者为储蓄银行，应为股份有限公司组织，并经财政部核定，资本总额至少五十万元。

兼营储蓄的银行，其实收资本至少一百万元。储蓄银行的业务范围限定为收受定期和活期存款、保管业务、代收款项汇兑、代理买卖有价证券、公益团体合作社的款项收付等五项。活期存款每户不得超过五千元。活期存款户总计不得超过存款总数的十分之四，并且不得使用支票。定期存款每户不得超过两万元。利率由当地同业斟酌决定。禁止有奖储蓄，违反者其董事、监察人等银行负责人处三年以下有期徒刑，并科一千元罚金。储蓄银行放款应抵押放款。存款总额的四分之一应缴存中央银行。财产目录、借贷对照表应每三个月公告一次。总之，这一法规作为《银行法》的补充法，其特点是各种限制较为严格，以示保护小存款户利益。

随着国民党官僚资本势力的扩大，1935 年5 月，国民政府又公布《中央银行法》，取代原来的《中央银行条例》。《中央银行法》共有总则、资本、组织、特权、业务、决算及报告、附则七章三十六条，规定中央银行为国家银行，具有发行本位币和辅币及其兑换券，经理本位币、经理国库，承募内外债并经理还本付息等特权。资本总额为一亿元本位币，由国库拨足，必要时可招商股，但不得超过资本总额的40％。商股以银钱业法人为主。

中央银行理事会、监事会、总裁等负责人由政府特派。

另外，国民政府又在1935 年6 月公布《中国农民银行条例》，共二十七条，规定农民银行由政府特许组织，以供给农业资金、复兴农村经济为目的。按股份有限公司形式、资本定额一千万元，分十万股，由财政部认购二万五千股，各省市政府不得少于二千五百股，其余自由认购。业务应以农业为主，不得少于放款总额的60％。放款限于耕畜、种子、肥料、农业机械、农产品保管与农业有关事业。从而确立了国民党官僚资本的中央、中国、交通、农民四大官办银行体系，合称“中中交农”。

官僚资本的工具—1947 年新《银行法》

抗战胜利后，国民政府因为1931 年《银行法》过于简略，只是原则性规定，所以开始修改《银行法》。1947 年9 月公布施行新的《银行法》。

这部《银行法》共有定义、通则、商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司、钱庄、外国银行、银行之登记及特许、附则十章一百一十九条，号称商事法规中最完备的一部。但是，这部《银行法》并不是全部银行业的统一规范，而主要是针对民营、官民合营银行业的，官办银行、县市银行仍适用条例及特别法规。这部《银行法》的主要特点如下：

一、专门以定义、通则两章规定有关银行业的一般性规范。如规定开设银行要向财政部呈请营业登记。银行股票一律采用记名式，储蓄银行的股东只能是具有中国国籍者。由财政部指定全国各区域银行资本最低限额。

银行的利率由当地同业公会与中央银行分行议定。银行存入其他银行的存款，每处不得超过所收存款总额的10％。

二、明确区分各种专业银行的性质与业务范围。这部《银行法》规定银行分为商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司、钱庄五种。商业银行主要业务是收受普通存款、办理一般放款汇兑、票据承兑贴现。其信用放款不得超过所收存款总数的25％，抵押放款不得超过15％。实业银行的主要业务应是对农工矿或其他生产、公用、交通事业经营存放款。其所收存款总额的65％ 以上应用于实业。抵押放款不得超过放款总额的30％。实业银行购入实业公司股票，每一公司不得超过存款总数的4％，购入的股票的总额不得超过存款总额的40％。储蓄银行应是复利方法收受储蓄为目的之定额存款的银行。每户活期存款不得超过银行额定股本总额的3％，定期存款每户不得超过6％，信用放款不得超过存款总额的10％，抵押放款不得超过30％。其他专业银行如兼储蓄业务，要专设储蓄部，当受破产之宣告时，储蓄部存款应优先受偿。储蓄银行破产、资产不足以清偿存款，其负责人应负连带无限清偿责任，此项责任在负责人卸任之日起两年后才能解除。信托公司是以信托方式收受运用或经理款项及财产的公司，主要业务规定为管理财产、执行遗嘱、管理遗产、担任财产监护人、破产管理人、收受信托款及存款、办理信托投资、代理保险等十三项。如无契约特别规定，信托公司可以为信托人投资于任何事业。信托公司放款的限制同于储蓄银行。

如因违反契约或有重大过失，致使信托人受损时，信托公司应负全部赔偿责任。其负责人有重大失误者，应负连带无限清偿责任。

三、保留旧式钱庄。这部《银行法》专有钱庄一章，对旧式钱庄做了一般性规定。凡按照各地钱业习惯经营商业银行业务者为钱庄，基本上准用商业银行的制度。旧有的钱庄如其资本已超过了当地由财政部指定的银行最低资本额，可以改组为银行。

四、专设外国银行一章。规定外国银行在中国经营业务、开设分行，必须经过财务部特许，并按指定区域开设分行经营。外国银行在中国不得经营、兼营储蓄银行和信托公司业务。收付款项，以中国货币为限，不经特许不得经营外汇、外币存款。

五、保证金、准备金制度较为严密。明确规定商业银行所收活期存款总额的10％—15％ 和定期存款总额的5％—10％ 应作为保证准备金缴存财政部指定的银行。另外提存的付现准备金至少是活期存款总额的15％、定期存款总额的7％。实业银行缴存的保证准备金额应是活期存款总额的8％—12％ 和定期储蓄总额的5％—8％，提存的付现准备金至少是活期存款总额的12％、定期存款总额的6％。储蓄银行缴存的保证准备金应为活期存款总额的10％—15％ 和定期存款总额的5％—10％，提存的付现准备金最少是活期存款总额的10％、定期存款总额的5％。

六、与过去的银行法比较，加重了对违法行为的处罚。这部《银行法》

将各种违法行为的处罚直接列在各条条文之后，使之一目了然。规定银行对本行负责人及职员不得以任何方式信用放款，对于与之有关者也不得特别优待。银行负责人及职员不得向存户、贷款人、委托人收受佣金、酬金或不当得利，否则处一年以下有期徒刑或两万元以上罚金。抵押放款不得超过其抵押物时价的70％，违者处以罚金。

此外，1947 年12 月，国民政府又公布了《利率管理条例》七条，规定银钱业存款利率不得超过放款利率。放款利率的最高限度，由当地银钱业公会斟酌并报请中央银行核定牌告施行。凡超过当日限额的利率，债权人无请求权。

这部《银行法》号称增加法律弹性、简化政府干涉，实际上是有意避开实力雄厚的官办银行与民办银行的关系处理问题。各民办银行的保证准备金控制在国民政府的官办银行手中，大大加强了官僚资本的实力，并得以控制民办银行。因而足以说明，这部《银行法》是官僚资本的工具。另外，它号称商业银行重灵活、实业银行重稳定、储蓄银行重安全、信托公司重守约、钱庄重习惯、外国银行予以一定限制，实际上是半殖民地、半封建社会性质在这个法规上的反映。其施行的同时，国民政府就已处在全民包围之中，财政全面崩溃，金融一片混乱，因而这部《银行法》几乎没有真正实行。

第二节 货币法

中国近代币制极为混乱，既有传统的金银块、制钱，又有外国银圆、外国银行发行的纸币，以及清末各省自行铸造发行的新型铸币，如银圆、铜圆，还有各种银行发行的兑换券。市面上结算仍以银两为标准，衡制仍沿库平两、海关两等旧规，换算极为混乱。清朝在灭亡前夕，1910 年5 月，曾公布过一个《币制则例》，共二十四条，这算是中国第一个近代币制法规。

这个则例规定实行银本位制，国币单位为元，以一元银币为主币，辅币规定为五角、二角五分、一角三种银币；五分一种镍币；二分、一分、五厘、一厘四种铜币；一律采用十进位制，十厘一分，十分一角，十角一元。规定一元银币重库平两七钱二分，即26。85672 克，含纯银九成。一元五角银币应合库平足银一两。这个则例公布后，清廷只来得及铸造了一些一元主币发行，不久就垮台了。

北洋政府时期币制

北洋政府成立后，在1914 年2 月，公布了一个《国币条例》，共十三条。这个条例实际上即清朝《币制则例》的翻版。规定国币铸造发行权专属于政府。国币主币为银币一元币，重七钱二分，银九铜一，应含纯银23.97795048 克。银币有一元、半元、二角、一角四种。镍币为五分一种。

铜币为二分、一分、五厘、二厘、一厘五种。采用十进位制。规定一元银币使用无限制，五角银币每次授受应在二十元以下，二角、一角银币每次授受应在五元以下，镍、铜币应以一元以下授受为限。另外，还公布了《国币条例施行细则》十一条，规定逐步回收市面通用的旧银圆、铜圆、制钱，改铸国币。主币的铸造权由中央造币厂专有，辅币的铸造发行权未加明确规定，实际上仍操于各地方军阀之手。从1914 年起，北洋政府开始铸造发行铸有袁世凯头像的一元银币，累计发行约十四亿枚，成为北洋政府时期中国市面上最主要的银币，俗称“袁头币”。

北洋政府时期，各中外银行及地方势力滥发纸币，而北洋政府为了发行公债、搜刮民财，竭力企图将纸币发行权集中到几个主要的官办银行。

1916 年10 月，北洋政府公布了《取缔纸币条例》十四条，规定除了官办银行之外，在本条例公布后，各新设银行或过去不曾发行纸币的银行都不得发行纸币。已发行纸币的银行，今后要经财政部核准并遵守发行限额。非银钱行号发行的纸币一年内全数收回。发行纸币的银行应负随时兑现银圆之责，纸币发行必须至少有六成现款准备，其余可以公债作为准备，并且每月应具表报告币制局和地方政府。这个条例在1920 年还曾修正过一次，是北洋政府主要的纸币立法。

《 废两改元令》与法币改革

国民政府在所谓“北伐”完成后，仍沿北洋政府之旧，号称实行银本位制，并铸造发行一种有孙中山头像的一元银币，市面上称之为“孙头”。

北洋政府的《国币条例》《取缔纸币条例》仍继续有效。1933 年3 月，国民政府还曾公布《银本位币铸造条例》十五条，规定银本位币铸造权专属中央造币厂，本位币为一元币，总重26.6971 克，含纯银23。4934489 克。

1933 年3 月，国民政府财政部发布了《废两改元令》。自清末以来，虽然已规定银圆为本位币，但是市面上仍按长久以来的传统，以银两结算往来账面。国民政府的《废两改元令》即宣布废除以银两为结算单位的习惯，所有公私出纳结算一律采用银圆为单位，首先从上海开始施行。其规定每银本位币一元，合上海规元0.6992305 两。（“规元”是上海的计数单位。）1929 年，世界资本主义经济危机爆发，为了应付这场危机，20 世纪30年代初，很多西方国家都放弃了金本位币制，海外银价高涨。实行银本位币制的中国因而形成白银大量外流的局面。仅1933 年7 月至10 月，流出的银圆就达两亿元之巨。为此，上海银钱公会及国内工商界要求国民政府设法保护。国民政府财政部在1934 年1 月下达《白银加税令》（全称为《白银出口加税及征收平衡税令》），规定银圆及白银出口税提高至10％，此外按伦敦银行与中央银行当日汇价差额征收平衡税。

在20 世纪30 年代世界经济危机的影响下，中国经济严重不景气，尤其是国民政府连年大打内战，财政每况愈下，力图多发纸币实行通货膨胀以度财政危机。1935 年11 月，国民政府财政部公布《新货币法令》，共六条，宣布实行币制改革。规定从1935 年11 月4 日起，以中央银行、中国银行、交通银行发行的钞票为法币，一切公私出纳以法币为限，禁止使用现金，违者没收。其他银行已发行的钞票用法币回收，不得再发钞票。一切公私机关及个人所持银本位币（银圆）缴存政府，按面额兑换法币。1935 年11月又公布《兑换法币办法》八条，规定在三个月内（以后又曾通令展限），人民应将持有的白银兑换为法币。兑换率为：每纯银23.493448 克折法币一元。禁止金饰品出口，每位旅客出境所携带金器价值不得超过五百元。此外还规定白银饰品含银量不得超过30％。从此，国民政府废除了银本位制，转而采用纸币流通。纸币从过去的兑换券成为不可兑换的完全的纸币。

法币改革使国民政府掌握了一种比税收、公债方便得多的搜刮手段。

抗战爆发前，法币发行额已大大增加，开始走上通货膨胀的道路。抗战开始后，通货膨胀以加速度进行，八年中，法币发行额增加了三百九十七倍，物价飞涨，民不聊生。

金圆券法

抗战胜利后，国民党又悍然发动反共内战，国民政府军费开支日益增大，财政状况日益恶化。国民政府的对策是继续执行通货膨胀政策，法币几乎等于废纸。

1948 年8 月，国民政府在正面战场上节节败退的同时，发布《财政经济紧急处分令》，规定：

1．以金圆为本位币，发行“金圆券”，限期收兑法币及东北流通券。

2．限期收兑人民持有的黄金、白银、银币、外币，逾期任何人不得持有。

3．限期登记人民存放在国外的外汇资产，违者制裁。

4．加强财政管理。

《金圆券发行办法》十七条，规定：金圆为本位币，每元法定含纯金0.22217 克，由中央银行发行金圆券，十足流通使用。金圆券面额为一元、五元、十元、五十元、一百元五种。四元等于一美元，二元等于一银圆。

一元兑换法币三百万元。发行准备金40％ 为黄金、白银、外汇，60％ 为有价证券及国有事业资产，发行总额为二十亿元。

金圆券法的施行，使国民政府好像采用了金本位币制。实际上金圆券不准兑换金银及外币。同时发布的《人民所有金银外币处理办法》，强迫人民以金银外币换取金圆券，仅三个月，国民政府就搜刮了共计一亿九千万美元的金银外币，1948 年11 月，国民政府又修正《金圆券发行办法》，宣布金圆贬值五分之四，废除发行限额，转而允许人民持有金银外币，但除银币外，禁止流通买卖。这一次修正后，金圆券发行额如脱缰野马，九个月中增加三十万倍，造成空前的通货膨胀，物价上涨至天文数字。国民政府在崩溃前夕的金圆券币制改革，是国民党反动派逃离大陆前对人民进行的最后一次大掠夺。

第三节 交易所法

交易所是进行大宗物品或证券交易的市场。中华民国时期，交易所事业曾畸形繁荣，在商业大城市中出现了很多交易所。孙中山先生出于振兴实业的考虑，鉴于当时交易所多为外商控制，也曾积极参与筹建上海华商交易所。国民政府的很多头面人物，包括蒋介石在内，都曾参与交易所的经营活动，因而交易所法规也较多。

《证券交易所条例》——中国第一个交易所法规

1914 年12 月，北洋政府公布了《证券交易所条例》，这是中国第一个交易所法规。这个条例有总则、组织及设立、经纪人、职员、交易、监督、罚则、附则八章三十五条。主要内容是：规定证券交易所设于商务繁盛地区，每地以一所为原则，并应经过财政部核准。交易所应为股份有限公司组织，经纪人应在25 岁以上，凡女性及褫夺公权者、破产未清偿者、曾被交易所除名者、曾被判处四年以上有期徒刑释放尚未足一年者等不得担任经纪人。

交易所职员有理事长、理事、监察人等，任职条件同于经纪人。在交易所的交易活动方面，规定证券交易可分现期和定期两种。买卖双方应缴纳证据金及追加证据金。交易所可向买卖双方抽收经手费，每日应按买卖平均价格公布市价。在处罚违法活动方面，规定经纪人应负由其经手的证券买卖活动所产生的一切责任。经纪人不得为自己买卖已公布市价的证券，职员也不能买卖证券，违者处以二十至五百元罚金。交易所有扰乱市场行为，处五百至一千元罚金。1920 年3 月，又规定证券交易所应缴纳纯利3％ 的交易所税。

1920 年3 月，北洋政府又公布《物品交易所条例》，有总则、组织及设立、经纪人、职员、交易、监督、罚则、附则共八章四十八条。内容大体上同于《证券交易所条例》，较有特色的有这样一些内容：规定大宗物品交易市场称为物品交易所，要经农商部核准方可设立；可开设于水路要冲通商大埠；物品交易所只能经营一种货物之交易；交易所应为股份有限公司组织，当地同业厂行商号代表人物、股额均应占五分之三以上；物品交易所交易行为分为现期、约期、定期三种；任何人不得在交易所以外设立相同或相类的定期交易市场并在其市场交易；物品交易所应缴纳交易所税，税率为纯利的5％。

北洋政府的这两个交易所条例，总的来说比较简单，只是一些原则性规定，不能有效地规范交易所的交易行为。南京国民政府成立不久就开始议定交易所法规。1929 年10 月公布《交易所法》八章五十八条，并在1930 年3 月公布《交易所法施行细则》四十条，自1930 年6 月与《交易所法》同时施行。

1935 年《交易所法》

1935 年4 月，国民政府修正公布施行了《交易所法》。这个法规以后不再改动，一直施行到国民政府垮台。这个法规共有设立、组织、经纪人及会员、职员、买卖、监督、罚则、附则八章八十一条。其主要内容如下：

一、关于交易所的设立与组织。商业繁盛地区可设立交易所。交易所分为买卖有价证券的交易所与买卖一种或同类数种物品的交易所，每一区域以一所为限。交易所组织形式可以是股份有限公司，也可以是同业会员组织。

前者经营买卖者以该所经纪人为限，后者以该所会员为限。交易所应订立章程，呈请实业部核准。

二、关于交易所人员。交易所人员分为经纪人、会员（职员）两大类。

经纪人或同业会员的条件较为严格，规定必须具有中国国籍，凡禁治产者、受破产宣告者、褫夺公权者、曾处一年以上有期徒刑释放后未满五年者、被交易所除名未满五年者、在交易所曾有违法行为受刑之宣告者，都不能担任经纪人或会员。担任经纪人的法人团体也应有中国国籍，其中无限公司、两合公司、股份两合公司的无限责任股东、执行业务股东应全部是中国人，股份有限公司的股份额与股东表决权的半数以上、董事的三分之二以上必须是中国人。经纪人是执行买卖大宗商品及有价证券的当事人，不得兼任交易所职员。经纪人应经过实业部注册并缴纳注册费。经纪人应向交易所缴纳营业保证金，按《交易所法施行细则》的规定，保证金应为交易所资本总额的三分之一。交易所的职员包括理事长、理事、监察人，任期三年，由股东或会员选任，条件与经纪人相同，也要经实业部注册。职员与交易所雇员不得用任何名义自行或委托他人在交易所买卖，也不得与经纪人有特别利害关系。交易所应设评价会，评议交易所主要业务事项。商品交易所还要设货物鉴定员，鉴定交割物品的等级。

三、关于交易所买卖。交易所的交易仍分为现期交易、定期交易、约期交易三种，然而对于买卖的期限加以严格限制，规定有价证券不得超过三个月，棉花、棉纱、棉布、金银、杂粮、米谷、油类、皮革、丝、糖等不得超过六个月。买卖方法规定为四种：定单位买卖；竞争买卖；约定期限内转卖或买回（依交易所账簿记载彼此抵销）；就标准物订立买卖契约，以交易所规定货价等差中之同种物品代行交割。期货买卖可采用后两种。成交单由交易所制成，双方签字。交易所决定市价并公告之，并应公告买卖双方的买卖数额。交易所买卖行情瞬息万变，为保证交付信用，股份有限公司的交易所中买卖双方必须缴付证据金，其数额规定为：一般物品10％ 以上，棉纱5％以上，证券8％ 以上，金业5％ 以上。有不履行契约者，即将证据金和保证金充损害赔偿之用。交易所还向双方征收经手费。为了所谓防止官僚把持，还规定经纪人和会员不得接受公务员之委托进行买空卖空交易。

四、关于处罚。经纪人不缴纳保证金、证据金及接受公务员委托买空卖空等行为要处以罚金。交易所职员、雇员、鉴定员收受贿赂，处三年以下有期徒刑，或一万元以下罚金。因而有不当行为者，加重本刑二分之一。

行贿者处一年以下有期徒刑及罚金。散布流言变动市价，或以暴力胁迫者，要处两年以下有期徒刑。

总之，《交易所法》的特点是规定较为具体，对于经纪人、会员、职员的限制较为严格，对于违法行为的处罚也规定得比较重。然而，国民政府的一些大头目无不是靠金融投机起家的，金融投机不是仅靠法规就能遏制的。

第四节 合作社法

五四运动以后，近代合作改良思想传入中国。孙中山曾提出合作事业是地方自治六要事之一。最早宣传合作运动的是1920 年上海复旦公学（复旦大学前身）的“平民周刊社”。在一些资产阶级改良派人士的鼓吹下，从20 世纪20 年代起，中国出现了一些合作社组织。至1926 年，全国仅四十三个县有合作社，共计二百多所，八千多个社员。

南京国民政府成立后，标榜实行“民生主义”，号称将合作运动列为训政时期七项运动之一（七项运动是指识字、造林、造路、合作、保甲、卫生、提倡国货）。1931 年，国民政府还曾公布过一个《农村合作社暂行规程》。

至1934 年底，全国共有合作社二万六千二百二十四所，社员有一百多万。

其中信用合作社占了三分之二左右，其实只是农村高利贷业的伪装名称而已。生产、消费、运输合作社加起来不足五分之一。国民党中央在1936 年又设立合作事业指导委员会，国民政府实业部在1935 年还曾增设合作司。

1935 年6 月，国民政府公布了第一部《合作社法》。

抗战爆发后，大后方和敌后人民自行组织了各种合作社，以克服困难造成的经费困难。较为著名的有国际友人路易·艾黎等创办的工业合作社，简称“工合”组织，曾具有相当规模，分支社达大后方各省。至1938 年6 月，全国合作社已达四万九千余所，其中互助合作社有二万六千余所。但是最多的仍是信用合作社，占总数的三分之二以上。国民政府为了加强对合作事业的控制，在1939 年成立全国合作事业管理局，并在1939 年11 月重新公布施行《合作社法》，以后长期沿用。

国民政府的《合作社法》共有通则、设立、社员社股及盈余、理事监理及其他职员、会议、解散及清算、合作社联合社、罚则、附则九章七十七条。

所谓合作社，是指依平等原则，在互助组织之基础上，以共同经营方法谋社员之经费利益与生活之改善，而其社员人数及股金总额均可变动之团体。

合作社是法人。合作社的业务规定为这样五种：

1．为发展农业置办生产上公共或私人所需的设备，或者联合推销农产品。

2．为发展工业，置办公共或私人所需的生产制造设备，或者联合推销产品。

3．为社员消费便利，置办生产品、制造品以供社员需要。

4．放贷生产、制造的资金，收受社员的存款。

5．为谋相互扶助，办理各种保险。

合作社的责任制定为三种：

1．社员以所认股额为限负其责任的有限责任制。

2．社员以所认股额保证金额为限负其责任的保证责任制。

3．合作社债务不能清偿时，社员连带负责的无限责任制。

这个《合作社法》规定合作社名称上必须明确其业务与责任。在《合作社法施行细则》中具体定义了生产、运销、供给、利用、劳动、运输、消费、公用、信用、保险等表明业务的名词，并可设立合作农场、合作工厂。

合作社可免征所得税、营业税。

合作社的组织形式，套用公司的制度。规定合作社要有七人以上才能设立，创立时要订立章程，在一个月内向当地主管机构注册登记。合作社的社员应年满20 岁，有行为能力，有正当职业。凡被褫夺公权、破产、吸用鸦片及代用品者不得加入。法人加入合作社，必须担任有限责任、保证责任制的合作社社员，并且必须是非营利性的法人。合作社成立后加入合作社者，必须由两名社员介绍。合作社社股每股至少两元，至多十元。个人拥有的社股至多不得超过全部股金的20％。社股不得私自转移。合作社选举理事，至少三人，负责社务。同时应选举监事，也至少三人，负责监督。

监事不得兼任理事、事务员或技术员。合作社社员大会每年至少召集一次，社务会每三个月一次，理事会、监事会每月一次。合作社的盈余应提取公积金，信用合作社应提20％ 以上，其他合作社应在10％ 以上。此外还应提出5％ 作为公资金、10％ 为职员酬劳金。社股年息不得超过一分。合作社的解散原因，可以是社员大会的决议（应有四分之三以上社员出席，出席者中三分之二以上多数同意）以及章程所定之事项发生、破产、主管机关的命令等。

解散后应以理事主任清算人，也可由法院选派。

两个以上合作社可以成立合作社联合社，同一区域内同一业务的合作社事业不得有两个合作社联合社。合作社联合社也是法人，也应订立章程。

其责任制只限于有限责任制与保证责任制。合作社联合社的社股，每股不得超过二百元。

由于这个《合作社法》只是国民党反动政府企图用来操纵控制合作社事业的工具，因此该法颁行后，全国合作社事业反而日趋衰落，这个法规形同虚设。