第五章 专卖法之一 ——盐法

专卖制度，即由国家对某项产品的生产、买卖进行垄断。在中国古代，专卖往往称之为“禁榷”。禁，即由国家禁止某一类物品的私人生产销售；榷，原是独木桥的意思，“榷，水上横木所以渡也”，转引为“专也，谓障余人卖买而自取其利也”，即指由国家垄断某一行业而从中取利。禁榷制度是中国古代经济立法最重要的内容之一，是国家控制工商业的最主要的法律工具。利用这一法律制度，国家得以垄断一些日用工商产品的生产、销售。利用垄断的专卖价格，获取高额利润。长期实行专卖的主要有盐、酒、茶、铁等行业，这些产品都是人民生活所必需而又无法自给自足、必仰于市场的大宗日常生活用品，从而使封建国家能获得大量的收入，对人民进行间接剥削。设立禁榷制度的目的正在于此。

专卖法内容很多，而盐专卖始终是专卖法的重点。本章主要介绍盐专卖法，在下一章再介绍其余的专卖法。

第一节 专卖法的产生

专卖法理论产生于社会大变革的春秋战国时代。在这一时期，生产力空前提高，人口迅速增加。人口增加，刺激了食盐的生产，而人口的流动，又刺激了食盐的贩运，盐商成为当时最富的商人。另一方面，列国纷争兼并，促使各国统治者寻求各种富国之策以养战士。因而，对于获利丰厚的盐业自然不会不予以注意。据说春秋初期管仲辅佐齐桓公，曾实行“官（管）山海”的法令，使齐国专“渔盐之利”，从而国富兵强，使齐国成为春秋时期第一个霸主。从此以后，原来不被重视的山林泽海之利得到了高度重视，出现了种种援引“溥天之下，莫非王土”和“工商食官”的古老传统，要求实行“壹山泽”“专山川之利”“严山泽之禁”等政策。

《管子》的“官山海”

在战国时种种“壹山泽”“专山川之利”的理论中，最为典型、对后世影响最大的是假托管仲著的《管子》一书中提出的“官山海”理论。《管子》一书提出了完整的专卖理论，成为后世专卖法的指导性原则。

《管子》反对用增加税收办法来增加财政收入。其认为征房屋税等于毁人房屋，征牲畜税是使六畜不繁，征土地税是禁人耕种，征人头税则使人民与统治者离心离德，征户籍税则使人逃籍，成为游商大贾，与国争利。

相反，为了缓和社会矛盾，要降低税率，主张“田租百取五，市赋百取二，关赋百取一”。要增加财政收入，富国强兵，只能依靠“官山海”。

《管子·海王篇》提出了具体的盐专卖法理论。该理论指出：“十口之家，十人食盐；百口之家，百人食盐。终月，大男食盐五升少半，大女食盐三升少半，吾子（小孩）食盐二升少半，此其大历也。”食盐是每个人都不能缺少的生活必需品，因此官府只要控制盐的生产，把盐价每升提高若干，则“万乘之国，人数开口千万也”，一千万人口的大国，国家一天就可以收到二百万盐利，一个月就可收到六千万盐利。如果每月征收每人三钱人头税，只能得三千万，还要遭到人民的反对。“今夫给之盐筴，则百倍归于上，人无以避此者，数也。”不产盐的国家，政府可以垄断盐的运销，照样能收到如此盐利。因此，《管子》主张对盐业采取国家完全专卖，垄断生产、运输、销售等环节，达到增加收入的目的。

此外，《管子》还提出铁专卖法理论（详见第七章“矿冶法”），要求由政府封禁矿山，允许百姓采矿冶铸，“民得其十，君得其三”。《管子》还提出官府在丰收之年低价收购余粮，囤积于官府仓库，遇有荒年，平价出卖。并主张森林国有，国家谨守山林、海泽、草莱之地，定时向百姓开放。

以上这些“官山海”理论，其要旨在于主张实行专卖（主要是盐专卖）来代替抽税，以间接税取代直接税，夺取商人之利归国家所有。这是中国古代有关工商经济立法的重要学说，对于后世经济立法产生了深远的影响。

商鞅抑商立法

《管子》中“官山海”理论的出发点是与商人争利，是出于增加财政的目的。公元前356 年，秦国商鞅主持变法，进一步将实行专卖与崇本抑末、推行农战国策联系起来，从政治上着眼制定、实施专卖法。据商鞅的学生们所编的《商君书》来看，当时的法令主要内容是“壹山泽”，即由国家独占山泽之利，设立盐铁官，开矿煮盐，严禁私人经营。这样的目的一方面是增加财政收入，后人称为秦盐铁之利“十二倍于古”；另一方面是使所谓“恶农、慢惰、倍欲之民，无所于食”，逼迫这些人只能从事农耕。

实行粮食统制贸易，不准私人经营粮食买卖，“使商无得籴，农无得粜”，商人不得向农民收购粮食，农民不准向商人出卖粮食，粮食只能由国家经营。

这一制度目的在于堵塞商人利用年岁丰歉进行粮食倒卖的发财门路，使经营粮食买卖的商人无利可图，只能转入农耕。另一方面，迫使农民只能尽力从事农耕，增加生产来解决自己的口粮，也没有余钱去买各种奢侈品以至荒弃农业。这是历史上唯一的粮食专卖法。

商鞅变法奠定了秦国富强的基础，秦统一全国后，秦国法律推行到了全国。专卖法除了财政目的之外，又具有崇本抑末的政治作用，成为后世实行专卖制度的另一个基调。

汉初专卖法

秦统一全国后，专卖法的具体内容究竟如何，由于缺乏文献资料，难于考证。可能只对盐业继续实行专卖，对粮食实行统制，对铁业实行专卖的制度可能被放弃了。

秦朝灭亡后，汉初在黄老“无为而治”道家思想指导下，一方面继续秦朝崇本抑末的传统政策，下达“贱商令”，规定商人不得穿丝绸、坐车、持兵器，不得做官；另一方面，又“开关梁，弛山泽之禁”，允许商人向国家租赁山林纳税经营。各郡国也可以经营盐铁，当时吴国“东煮海水以为盐，以故不赋，国用饶足”。这样，汉朝放弃了秦朝的专卖法。从汉建国至武帝的七八十年间，富商大贾“采铁石鼓铸，煮海潮为盐，一家聚众或至千余人”。

第二节 西汉至南北朝的盐法

西汉的完全专卖法

西汉武帝时，由于边境战事频繁，财政紧张，统治者逐渐开始实行盐铁官营，全面推行盐铁专卖（铁专卖详见“矿冶法”一章）。

元狩四年（公元前119 年），汉武帝任命东郭咸阳和孔仅为中央最高财政官大农令的下属官盐铁丞，专门负责盐铁专卖。东郭咸阳是“齐之大煮盐”（大盐商），孔仅是“南阳大冶”（大铁商），二人都“致生累千金”。汉朝统治者打算用这些内行来经营盐铁业，并可减少盐铁商人的反抗，争取大盐铁商的支持。公元前120 年正式下达盐铁官营法令。东郭咸阳与孔仅视察全国，在各地设置铁官和盐官，选择“盐铁家富者为使”。不久，又任命商人出身的官僚、武帝的亲信桑弘羊为大司农，全面掌握盐铁官营专卖事务。古代专卖法从此进入了一个新的阶段。

汉朝盐专卖法令主要内容是：在全国产盐地区设立32 个盐官，由盐官招募所在地区的平民参加官营盐场的生产。应募平民自行准备生活、生产费用，工具则由官府发给。所产盐按官府发给的牢盆（煮盐的平底铁盆）为单位，由官府付给一定的工价，全部收归官府。各地所需盐由官府征发民夫搬运。

盐的销售也全部由官府办的官肆垄断，私人不得煮盐卖盐。私煮盐者处左趾的刑罚，即在犯人左脚上戴一个六斤重的铁制刑具，并作为刑徒为官府服役，工具及产品都予以没收。

西汉的盐专卖法的特点是：采取由官府垄断盐生产、运输、销售各个环节的完全专卖法，民产、官收、官搬、官卖。盐专卖法的施行，最明显的是给中央集权的君主专制政权带来了巨大的收入。“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计。皆赡大司农，此皆扁鹊之力，而盐铁之福也！”而实行专卖法以及同时实行的“告缗令”等法令，极大地打击了中小商人阶层，中家以下大抵破产。统治者还称之为“非独为利也，特以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路”，具有重大的政治意义。

虽然标榜抑兼并、崇本抑末，可是却打破秦汉禁止商人任官的旧法，任命了一批大盐商担任盐官，“吏益多贾人矣”。形成了大官僚、大地主、大商人三位一体的豪强政治。

西汉采取行政手段组织盐专卖，带来了很多弊端。盐官重量不重质（因盐场定额以量为准），生产的产品“多苦恶”。盐的运输大量征发徭役，加重了人民的负担。盐价上涨，百姓往往被迫淡食。统治阶级内部也发生争论。

武帝死后，昭帝始元六年（公元前81 年）召开了“盐铁会议”，以桑弘羊等为一方，以大将军霍光为后台的贤良文学为另一方，就盐铁专卖及武帝内外政策进行了激烈的争辩。桑弘羊做了部分让步。第二年，桑弘羊被杀，但盐铁官营仍继续实行。西汉末年，王莽篡政，实行“五均六管”，对盐、铁、酒、山泽、五均赊贷、钱布铜冶实行全面官营。直到东汉建立63 年后，公元88 年，东汉政府宣布：“罢盐铁之禁，纵民煮铸。”连续实施了208 年的盐专卖法被正式废除，而改以征收盐税。

三国、两晋、南北朝盐法

东汉末年，军阀割据。曹操开始实行屯田制时，为了筹集屯田开垦的耕牛、农具等经费，于建安二年（197 年）又一次恢复盐专卖制度，在产盐地区设司盐校尉，召集流亡百姓从事盐生产，由官府垄断产、运、销各个环节。其具体细节不详，但依据当时屯田采取严格的军事编制来看，盐场官营可能性很大。三国鼎立局面形成后，由于战事频繁，魏、蜀、吴三国政权都按汉朝旧法，实行盐专卖。

西晋建立后，进一步实行盐专卖，统一全国后，在各郡县设立司盐都尉、司盐监丞等官署，负责盐的生产运输、销售。晋朝法律规定，“凡民不得私煮盐，犯者四岁刑”，所在地区主管官员也连坐受罚，官府不再干涉。

南朝（420—589 年）历代政权对盐都不采取专卖。南朝最后一个政权南陈建立后，“立煮海盐赋及榷沽之科”，立海盐赋，即对海盐生产者征税。

这说明在南陈以前，盐税制度也不健全，对盐业实行完全放任。

北魏（386—534 年）盐法时而禁榷，时而征税，变化无常，总的特点是比南朝控制严密。北魏分裂为东、西魏后，东魏政权在沿海的沧、瀛、幽、青四州沿海，设立二千六百六十六处官营煮盐灶生产官盐，一年收盐二十多万斛。“军国所资，得以周赡矣”。但官营官销盐法只施行了三十多年，北齐代东魏后，取消专卖法，改为征收盐税。与东魏对峙的西魏政权，专门设立掌盐官，对池盐、井盐实行专卖，禁止百姓私自生产贩运。北周代西魏后，沿袭这一制度。

隋朝统一北方后，隋文帝在开皇三年（583 年）下令：“通盐池盐井，与百姓共之。远近大悦。”曹魏以来断续实行了三百多年的盐局部专卖法被彻底废除。

第三节 唐宋的通商法

自隋开皇三年（583 年）至唐开元九年（721 年）的一百三十八年中，封建政权对盐业采取了完全放任自由的政策，不仅不实行专卖，连盐税也不征收。随着商品货币经济的发展，封建政权对于农民的人身控制逐渐放松，而财政开支日渐浩繁，至唐朝中期，实行盐专卖又被提上了议事日程，开元九年（721 年）开始征收盐税。三十五年后，至载德元年（756 年）开始实行盐专卖。以后各朝沿而不改，盐专卖连续实施了一千二百多年。

唐朝著名理财家刘晏的“通商法”

755 年，爆发了“安史之乱”，唐朝由盛世转入大乱，此后藩镇割据，边境战事不息，军费浩大，而中央政府所能控制的仅四川、江南等地。人口流移，户籍耗散，唐朝廷只能依靠盐利。756 年，平原太守颜真卿在河北、江南租庸使第五琦在江南先后开始实行盐专卖。当年，第五琦被任命为新设置的“诸州榷盐铁使”，盐专卖法推行至全国各地，“尽榷天下盐”。

第五琦的榷盐法仿照汉朝桑弘羊的盐法，实行民产、官收、官运、官销的完全专卖。“就山海井灶近利之地，置监院，游民业盐者为亭户，免杂徭。盗鬻者论以法。”亭户所产盐由官府全部征购，各地设立盐官负责运输、销售。这一方法虽然能带来若干实利，但需要有强大的政府机构为后盾，并需大量征发徭役，使得民怨沸腾，效率不高。

762 年，户部侍郎刘晏创立了“民制、官收、商运、商销”的通商法，与后世就场专卖法类似，对盐业实行部分专卖，取得成效，奠定了后世盐法的基础。这一通商法的主要内容是：

一、民制官收。政府对盐业的专卖以控制生产为主。在全国主要产盐区设立四场、十监，负责生产、统购。四场即涟水、湖州、越州、杭州；十监即海陵、盐城、新亭（以上三地今属江苏）、临平、兰亭、永嘉、嘉兴（以上四地今属浙江）、大昌、富都（以上两地今属四川）、侯官（今属福建）。

在这些地区设场官、盐监招募亭户进行生产，官府奖励增产，“遣吏晓导，倍于劝农”。亭户免除其他杂徭及租税，所产盐由官府统购。“自余州县，不复设官”，裁撤原负责行销的庞杂机构。

二、商运商销。允许商人向官府场监批发官盐贩运，批发价格中已包含了官府的盐利在内。商人批得盐后，“纵其所之”，可自由运销各地。

只是在运输途中还必须向沿江河运输要路诸道（道当时是唐地方最高行政机构）缴纳通过税“榷盐钱”。此外销售即不再征税。

三、控制盐价。为防止因商运商销造成商人垄断盐业，又规定在各地设置“常平盐仓”，贮存官盐。交通不便，商人不愿前往之处，即由官府调运常平盐仓存盐至当地发卖。当某地商人哄抬盐价，官府即发卖常平盐，平抑盐价。而当商人竞相降价，官府即乘机收购贮藏于常平仓，调节盐价。

这样即可控制盐价、缓和社会矛盾，而官府又能名利双收。

四、严格缉私。缉私制度起于刘晏。当时官府规定在淮北、岭南和江南地区设立扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、埇桥、浙西、宋州、泗州、岭南、衮郓、郑滑十三个巡院，负责巡查盐商是否夹带私盐（无政府批发单据或超出批发单据的即为私盐），发现私盐“论罪有差”，并没收盐及资产、运输工具。此外，这十三个巡院还负责视察各地盐价，随时报告盐铁使，以决定是否收、放常平盐。

刘晏任户部侍郎又兼盐铁使，主持盐政近二十年，把政府盐利收入从四十万缗提高到六百万缗，“天下之赋，盐利居半，宫闱、服御、军饷、百官俸禄皆仰给焉”。刘晏死后，有人建议恢复官运官销法，但在朝廷讨论时，遭到了大多数人的反对。刘晏的盐法一直被沿用。

刘晏是中国历史上著名的理财家，他主持盐政之所以成功，不仅仅在于立法稳妥，更主要的是他任用清廉官员，提高行政效率，尽量避免采用直接的行政手段来实施盐法。而在他死后，大多数继任盐铁使都急于提高盐价，穷征暴敛，使商人、消费者都陷入困境。在实行榷盐之前，盐价十钱一斗。

第五琦实行专卖时一下子提高到一百一十钱一斗。到刘晏死后加至三百七十钱一斗，盐利达刘晏时的三倍。官盐价格飞涨，百姓被迫买卖私盐，巡院屡禁不止，私盐处罚屡次加重，贞元年间（785—805 年）法律规定盗卖池盐一石者处死，犯私盐一斗以上脊杖，没收车驴。能捕得一斗私盐者，赏千钱。

买卖双方、货栈、接洽人等关系人都一样论罪。盗刮碱土一斗，比私盐一升。

刑法虽酷，但官府腐败，官盐质次价高，销售不旺，盐利收入减少。私盐大为兴盛，在官府重刑逼迫下，私盐贩铤而走险，唐末农民大起义首领黄巢正是私盐贩。

在私盐流行同时，藩镇割据，各地盐利逐渐被军阀侵夺，不再入朝廷。

与长安相距不远的解池也被军阀王重荣擅夺。唐僖宗时企图派盐铁使接管解池，王重荣以此举兵造反，僖宗被迫出逃。不久，唐朝灭亡。可见盐利在唐末已与朝廷命运紧紧相连了。

五代时官商并卖法

对盐专卖法威胁最大的莫过于私盐，禁私盐最重要的在于使官盐质佳价低，货源充足。刘晏通商法之所以成功，全在于让官盐在市场竞争中获胜，并不仅仅在于他的缉私制度。以后缉私制度再严，私盐仍不可能禁绝，官盐也不能打开销路。官盐积压日甚，商人不再愿意运销官盐，官府不得不自行运销，于是出现了官商并卖法。

五代中的后梁政权基本仍沿袭唐朝旧制。923 年，后唐取代后梁，开始改变盐法，实行官商并卖。这一盐法主要规定各府州县镇，都设置榷盐场院，向百姓发卖官盐。乡村僻处，仍由商人向官府批发盐运销。官府直接卖盐并不能保证打开销路，因此，后唐采取了按户俵散、硬性搭配的官卖盐法。以“计口授盐”为原则，城镇居民按缴纳房屋间架税的数额搭售官盐，盐价与房屋税一并征收，称之为“屋税盐”。乡村按户摊派官盐，官盐在春季育蚕时发放，至缴纳夏税（钱及丝绢）时，同时缴付盐价，称之为“蚕盐”。这些计口所授官盐只能食用，不得转卖，故又称食盐。如将自己的食盐贩卖他人，即作为私盐犯，严刑惩罚。后唐长兴四年（938 年）“盐法条流”规定：括碱土煮盐者，不计斤两多少，“并处极法”。犯私盐一斤以下，买卖双方各杖六十。犯私盐十斤以上，不计多少，各决脊杖二十处死。其用刑极为残酷。

后唐所创官商并卖法为后来的后晋、后汉、后周政权所继承。只是后晋曾一度废除官卖，依旧通商，但在各关津要路征收过税钱，城镇店铺征住税钱。重复征收盐税，不久即废除。后晋、后汉、后周各代私盐处罚更酷，计口授盐的摊派配售更为严厉。后晋将计口授盐进一步发展为“计户征税”，按户等立盐税五等，自一千文至五百文，计户收税。后周在北方地区将盐价摊入两税，合称“两税盐钱”。配售官盐逐步向杂税发展。

五代盐法还值得一提的是，后周从显德元年（954 年）开始，对盐商划定行销区域，防止侵夺官府自行卖盐地区的盐利，并便于官府盐督，这一制度以后为宋、元、明、清各代所继承。

宋初官般法、折中法

北宋政权建立后，继承了五代十国时期各地的各种杂税征敛，也沿袭了参差相错的各种盐法，主流则仍是官商并卖。

宋朝将盐按品质分为颗盐、末盐两大类。颗盐是内地盐池所出产的池盐，主要是指解池盐。解池水含盐量很高，只要引解池水灌入盐田，风吹日晒即可成盐。盐的颗粒大，味正质佳，因而自古以来，解池盐一直被视为“天产美利”，而且便于圈禁管理，一直是宋朝实行官营专卖的主要对象。末盐指海盐、井盐和刮碱土熬成的土盐等。宋朝政府在各产盐地区都设立盐官加以统制，按产量大小分为三等，大者称监，中者称场，小者称务。生产者称为亭户、盐户等名目，一般可以免除两税。而解池附近居民划为“畦户”，每户出两丁为官府服役晒盐，免除徭役。产盐仍由官府全部征购，实行严格的民制官收。

在行销上，宋朝沿袭五代官商并卖法。根据城镇乡村及各地情况、惯例而变通，号称“各随州郡所宜”。大概而言，京西、陕西、河东、河北等处实行通商；京东、淮、浙、广东等处实行官般（搬）官卖。在梓、益、夔、利四路（即今四川地区），允许私人开凿盐井，官府也设立盐监开采。

私人盐井产盐纳税后可以贩卖，但不得出四路境外。其他通商地区的盐商不得越界至官卖地区贩卖，否则视为私盐加以严惩。

宋初实行官卖各路，称“官般法”（般即搬运）。由官府征发乡户差役运输官盐，由里正一人主持，称“帖头”，缺损官盐必须补赔。官盐销售仍采取五代旧法，实行计口授盐、俵散蚕盐，盐价则附于两税一并征收。

宋初多次减轻了对私盐罪的处罚，逐步从死刑减为徒流刑，宋太宗时定犯私盐者，自一斤以上，论罪有差，至五十斤加役流，一百斤以上押送京城处置。

宋太宗雍熙年间（984—987 年），由于与北方辽朝战争频繁，边境军需物资匮乏，因而宋朝廷下令河东、河北商人往边境输送粮草，称为“入中”。商人入中后，按路途远近及所入中物质价值授给票券，称“交引”。

商人持交引至京师榷货务支兑现钱，或至解池或江淮官盐场监支取官盐贩运。此法称之为“折中法”，是宋通商法的主要方式，以后逐渐成为经常性的制度。端拱二年（989 年）在汴京设立折中仓，商人入中不必亲至边境，只需将物资运至汴京入折中仓即可支取交引贩卖解池盐。这一方法实行后，通商法不再是所有商人皆可批卖官盐，而必须是经过入中粮草而由政府发给交引的特许商人才能运销官盐。交引不仅是一种有价证券，最主要的是允许商人贩运官盐的特许状。

宋初官般法、折中法断续实施了八十多年，弊端都很多。前者主要是骚扰民力，“兵民辇运，不胜其苦，州郡骚然”。各州郡征发民力运输官盐，损耗极大，据北宋人沈括记载，当时“辇车牛驴，以盐役死者，岁以万计”。

后者除了奸商买卖交引、买空卖空等弊病外，最主要的是官商勾结，虚指时价。1038 年，西夏与北宋发生对抗，西北边境告急，宋政府为鼓励商人入中，规定入中粮食可凭交引支取金银；入中羽毛、筋角、胶漆、铁炭、木料等杂项物资，都可凭交引支取解池盐。商人与贪官勾结，虚指时估，有的入中两根椽木便估价一千钱，给解池盐一大席（二百二十斤）。从而使解池盐价格暴跌，官府损失极大。

范祥“盐钞法”

北宋庆历八年（1048 年）范祥主持榷盐，推行“盐钞法”，以解池盐为中心改革盐法。盐钞类似于原来的交引，也是一种有价证券，并且作为贩运官盐的特许证明。盐钞法的主要内容是：

一、打破原有的官销和商销界限，“旧禁盐池一切通商”，将通商法推行至全国。国家集中控制盐的生产环节。有盐钞才可支取解池盐等优质官盐贩运销售。盐钞上注明支盐地点与行销地区范围，防止商人囤积居奇，就易避难。

二、商人以现钱买盐钞。入中一切以现钱不以实物，杜绝虚估弊端。

起初规定商人在边郡每入中现钱四贯八百文换一盐钞，持钞至指定的产区支盐。如不愿支盐，也可至京师兑换现钱，一钞兑钱六贯二百文。盐钞已包括盐价及政府盐利在内，因而商人至盐场只需再缴付若干手续费、附加费即可取盐发运。盐钞类似于提货凭单。

三、盐钞按盐池产量印制发行。开始时每年定额产盐三十七万五千大席，按此数发行盐钞，一钞支盐一席（二百二十斤）。产盐有定额，盐钞有定数。

四、在京师设立都盐院。都盐院积贮官盐， 当京师盐价每升不足三十五钱时 “敛而不发”，大量收购。当盐价上涨至每升过四十钱时，“则大发库盐，以压商利”。这也是模仿刘晏的常平盐仓制度。

范祥的盐钞法基本上是按照刘晏通商法的精神加以发展而来。其主要不同之处在于：设立盐钞定额，划定行销范围以及指定商人必须在边境入中现钱买盐引等。这一方法施行后，“黠商贪贾，无所侥幸”，号称官私两便，“省数十郡搬运之劳”。政府盐利收入也大为增加，仅解池盐的盐钞收入即达二百多万缗。“可助边费十分之八”。

蔡京及南宋“引法”

盐钞法仅实施了几十年，就逐渐被破坏。主要是因为北宋政府军费开支浩大，财政紧张，往往为贪一时之利而增印盐钞，无复定限制。盐钞信用丧失。尤其是到了宋徽宗时，蔡京等人改入中边境为入中京师，“欲囊括四方之钱，尽入中都”，并滥印新钞，称之为“换钞法”。商人往往买得盐钞却无盐可支，不久发行新钞，商人必须贴价倒换，“凡三输钱始获一直之货”。无钱贴价，旧入中钱即由官府没收，盐钞作废。一些奸商趁机在市场上倒卖盐钞证券，无后台势力的中小商人纷纷破产，有的晨为富商，暮成乞丐，以至于赴水投环，自寻死路。盐钞法已无法继续施行。

政和三年（1113 年），蔡京又设“引法”。引与盐钞类似，也是给予商人运销官盐的专利证券、提货凭据，但引有严格的时效限制。引分为长引、短引两种：长引行销外路，有效期限为一年；短引行销本路，有效期限为一季。商人在京师缴纳包括税利在内的盐价领引，然后至各指定盐产地支领运销，每引支盐一袋（三百升）。如过期半年，引即作废，未卖完之盐也归官府。引法规定商人必须指定行销范围行销，并限定盐价，而商人在行销地区内有独占权。蔡京所定引法未规定引的发行额制，并且以后又多次改变法令，朝令夕改，直到北宋灭亡，引法还未正式定型。

南宋政权建立后，基本上仍按盐钞法实行盐专卖法。由于丧失北方优质解池盐，而对海盐的控制比较困难，所以南宋不再实行完全专卖法，而是根据情况分别采取盐钞法、通商法，或放弃专卖采取征税法。南宋在沿海招募产盐户，分为亭户、品户。亭户所产盐称“正盐”，全部由官府征购。

品户所产盐称“余盐”，在对官府缴税后，可以自行卖给商人。南宋并专门颁行“禁私敕令”，规定对私盐罪的处罚。犯私盐一两笞四十，两斤加一等，二十斤徒一年，二百斤刺配本城，三百斤流三千里，夹带通商盐入禁榷地（即实行官卖法地区），按私盐罪减一等处罚。人户私卖蚕盐、兵役私带食盐、官盐带入别县，一升笞二十，罪止徒三年。

两宋政府盐专卖收入相当可观。北宋哲宗年间（1085—1100 年）仅淮盐、解池盐专卖收入，每年即已达四百万缗，相当于唐代最高纪录六百多万缗的三分之二。南宋时期，朝廷财政“鬻海之利居其半”，仅泰州海陵一监，年入就达六七百万缗，相当于唐朝榷盐最盛时全国的总收入。

第四节 元代及明代前期的盐引法

金元两朝至明代前期的盐法，基本上仍按唐宋开创的通商法、盐钞法、引法的基础而略加调整。由于元、明将发行的纸币称为“钞”或“宝钞”，因而特许卖盐的证券全都称之为盐引，盐法以盐引法为基调。

元代的盐法

元朝总结了唐宋以来盐法的利弊得失，尤其是吸取了宋代因盐法多变，导致盐政混乱不堪、不可收拾的教训。元朝逐步将盐法条理化，使盐法逐步成为独立的单行法规，立法较前更为严格，变动也比较少。

元代盐法仍以民制、官收、商运、商销为原则。虽然官不运盐，但主管盐务的机构仍以转运司为名。元朝设立大都、河间、山东、河东、两淮、两浙、福建、辽阳都转运盐使司，以及广东、广海、云南盐课提举司，四川茶盐转运司。中央由户部总管盐专卖，由中央户部负责印制发行盐引，各转运盐使司、提举司等负责招商卖引。其具体做法是：户部每年按销引定额印制盐引下发各转使司、提举司。盐引分为前后两券，中间骑缝押上转运司官印。商人至转运司买引时，由官府编列号目，填写支盐盐场、行盐区域，后券给付商人收执。前券称“引根”，发至支盐盐场。商人持引至盐场，由场官按照盐引号目核对“勘合”（检查骑缝印章是否合缝、原封）无误，即由场官在引背批写商人姓名、支盐时间。元代盐引是一次性有效证券，并且在当年内有效，过期失效。

元代产盐地区一律设盐场加以统制，征购盐户产盐。盐场由当地都转运盐使司管辖。各场每年产量均有定额，盐户依定额生产输纳于官，官付给工本钱。所产盐一律二百升一袋并编列号目，商人所持盐引，一引固定支盐四百升（两袋），至场即照盐引号目支取袋装官盐发运。

元代对于商人运销官盐的制度更为严密。商人赴各转运司买引，元初引价是每引中统钞九贯，至元中期延祐二年（1315 年）已高达一百五十贯。

引价已包含盐价及专卖税利在内。商人持引至指定盐场支盐，除勘合盐引外，还必须由场官发给“水程”验单，才能贩运。水程是一种特许运盐的通行证，编有号目以便查对，上填明商人姓名、所贩官盐的盐引及号目，指定销盐的县份等内容。沿途关津，照例查验水程、盐引及盐货，都相符合，才得放行通过。到达指定县分后，必须及时向官府报到，由当地地方官府查明水程、盐引才能发卖。盐货卖完后，必须在五日内向行销当地的官府缴纳盐引，违限不纳即作为私盐处罪。

除了商运商销之外，元代也部分实行官运官销。元朝将商运商销地区称之为“行盐地”。而在盐场附近（一般在百里之内）地区，由于易于走私，私盐充斥，排斥官盐，因而划为“食盐地”，实行官运官销。品盐地采取计口授盐，由各州县组织人畜牛马至场运输官盐，按户验口，俵散派卖。

为了防止商人垄断盐价牟取暴利，元代沿袭刘晏旧法在各地设立常平盐局，用来控制盐价。常平盐局所存官盐的来源是：规定凡各盐场所收盐，一半供商人持引贩卖，一半归于常平。在分配上，优先满足各地常平盐局的需要。因此，元代实际上实行的是官商并卖。

元代专门设立“ 盐法” 处罚私盐罪。其规定： 凡贩卖私盐者， 杖七十，徒二年，没收一半财产入官，一半付其告发人充赏。再犯者加等处罚，三犯者远流。商人不按指定地区贩盐，即为越界罪，减私盐罪一等处罚。至发卖地不报官，以及盐引定额外夹带，盐、引不相随，盐、引不相符，并同私盐罪处罚。卖尽盐后不报官缴引者，杖六十，徒一年。伪造盐引者斩，家产付告发人充赏，左邻右舍知情不告者杖一百。凡因贩卖私盐而处徒刑者必须发官盐场服刑，戴镣居役，充当盐夫。

元代盐专卖虽然规定较为详尽，但实际执行情况很差。元代政治黑暗，吏治腐败，贿赂公行，权贵争相托名买引夹带、转卖、营私舞弊。而元政府为了一时小利，常随意抬高引价，元初至元中期仅四十多年引价即上涨16。7 倍。因而官盐价格随之上涨，商人不愿买引，官盐大为积压。元政府又采取扩大食盐地的办法，强行摊派，引起民怨沸腾、私贩盛行，私盐商逐步成为反抗力量。元末，浙东方国珍、苏南张士诚等反元武装头目原先即为私盐商贩。

明初“开中法”

明初盐法，一如元朝之旧。只是明初极度强化中央集权，在法制的贯彻上较为努力。中央由户部掌盐政，地方各布政使负责销盐。中央派出巡盐御史定期巡视。地方专职盐务机构为：两淮、两浙、长芦、山东、河东、福建六个都转运盐使司；广东、海北、云南、灵州、察罕诺尔、辽东六个盐课提举司；四川茶盐都转运司。转运司之下设批验所大使，负责向商人批发盐引等事务；又设盐仓大使负责收盐，验收发盐。凡产盐区都设盐场，由盐课司大使、副使负责管理盐场事务。对盐户的控制更为严密，洪武元年（1368 年）征发沿海居民编为“灶户”，世代承袭，按户出丁为盐丁。

每个盐丁每年都有定额上缴盐货，称为“额盐”。灶户不得私自出卖盐货给私商。灶户除额盐外，免除其他徭役。靠近产盐盐场的地区仍划为食盐地，官运官销，计口授盐。

明初经济政策以巩固自然经济为特色，在盐法上也不例外。1370 年，为了增加北方边疆的军粮储备，仿照北宋“折中法”，实行“开中法”。

由户部出榜征招商人输粮于北部边防，称开中。户部编印勘合，一式两份，一份发给边防征粮机构，一份发各盐司。商人纳粮于边仓后，由收粮机构按所纳粮数、应支盐数，填给“仓钞”。商人持仓钞至指定盐司，在转运司、提举司处换为盐引，再至指定盐场支盐，发给水程起运官盐。其详细制度与元朝类似，只是盐引成为一种盐粮兑换券，每粮一石换盐一引。明朝一盐引为二百斤，正好一袋一引。开中法实行后，一些商人不愿千里运粮，就出资招募农民赴边疆垦荒居住，所产粮食就近供给边仓，换取仓钞盐引，称“商屯”。此外明朝还曾先后实行纳马中盐法、纳布中盐法、纳铁中盐法等。

盐成为明代朝廷手中的万灵宝药，需要什么宣布“开中”什么。

明朝法典《明律·户律·课程》中专有盐法条款，规定：凡贩私盐者，杖一百，徒三年；有军器者，加一等；拒捕者斩；盐货及车船牲畜没收入官。灶户私自卖盐即为贩卖私盐罪，同样处罚。买食私盐者，杖一百。商人持引卖盐，如有盐引相离、盐引相违（所贩盐货非指定的盐场出产）、使用过期盐引（盐引有效期仍为一年），即同私盐处罚。如贩盐犯界，杖一百。在盐引指定的地区卖毕后十日内不退引，笞四十。转卖、倒卖盐引，买卖双方各杖八十，盐货价钱入官。灶户未完成额盐，每十分之一，笞四十，等等。为了缉捕私盐商贩，明朝在交通要路沿途设立巡检司，巡访缉拿私盐商贩。

开中法与盐引制的破坏

明初开中法实行不久就百弊丛生。开中法以实物经济、以货易货为宗旨，本身就与社会商品货币经济发展趋势相违背。再加上明朝统治者理财无方，措施混乱，不仅未达到增加财政收入的目的，还使原有的盐引法也无法施行下去了。

首先，明初统治者以盐法作为促使宝钞流通的方法，永乐元年（1403 年）规定“户口食盐纳钞法”。由于明初政府发行的纸币“大明宝钞”迅速贬值，信用极差，民间拒绝使用。明统治者一方面用严刑镇压拒收宝钞、抵制宝钞的行为，一方面又以《户口食盐纳钞法》强迫民间使用宝钞。这一法令规定：全国以大人每月食盐一斤、小孩半斤计算，每年向官府纳钞一贯，称为盐钞。持引贩盐的商人至指定的行销地点后，将官盐转卖给当地官府，由官府按户摊派食盐。至征收两税时一并追征盐钞。倒退到了宋代的官般法，只是运输由商人承担而已。商人丧失销盐的利润，百姓被迫缴纳高额盐价，地方官府的贪官污吏又得到一个敲诈勒索的机会。这一不近人情的法令靠严刑高压维持了三十三年才被废除。以后恢复明初的制度，允许商民自由买卖食盐，然而官府盐钞照旧征收，后来又改为征收银两，成为一种杂税。

明中期实行一条鞭法，盐钞即编入田赋银。

其次，明初以宝钞支付盐丁的工价，之后宝钞迅速贬值，一百年后的成化年间（1465—1487 年）宝钞一贯仅值钱一文（原一贯钞应合一千文）。

盐丁所得与废纸无异，而官府仍按丁征收额盐，灶户困苦不堪纷纷逃亡，官收盐不足，手中无盐而空卖盐引。1490 年，官府允许灶户输银代替额盐，改征折色，一引纳银两至三钱，并允许持引商人自行下场向灶户收购“余盐”，逐渐丧失了对盐产的控制能力，民制官收被瓦解。

再次，开中法实行后，商人都愿意贩运质量优异、运输方便的淮浙盐，而淮浙盐引发行又无定额，造成淮浙盐不敷分配，而其他盐场出现官盐积压的现象。官府于是规定允许已持淮浙过期盐引的商人排队“守支”，淮浙盐每年所产盐货的十分之八为“常股”，挨次按号由守支商人支取贩运。

其余十分之二储备于官仓，称“存积”，预备当边防紧急、急需粮草物资时，临时召商入中，这些紧急应召开中的商人所兑盐引可以不分次第，引到即发存积盐。守支商人不愿守支，可以改支河东、长芦、闽广、山东各盐场官盐，称“兑支”；而商人不愿来往奔于道路，也不愿意长期等候，入中于边的商人即将盐引出卖，别的商人收购盐引专门负责行销官盐，形成了“外商”“内商”之别。而内商又不愿长期守支，出卖、典当盐引，盐引屡次倒手，这种违法的盐引“伙支”成为痼疾，纳粮实边的开中法再也无法维持了。

弘治五年（1492 年），明代朝廷正式放弃纳粮实边的“开中法”，召商至京师户部纳银买盐引，原有的守支商人可以自行下场收购余盐。这样民制官收的盐引法也于无形中被改为民制商收。以后明政府又进一步放宽政策，规定商人凡支引正盐可加买两引余盐。商人纷纷集中内地，边屯废弛，商屯结束。

最后，明代宦官、官僚公然侵占盐引，走私贩盐牟取暴利。“京官岁遣吏下场，恣为奸利；锦衣吏益暴，率联巨舰私贩，有司不能诘。”

此外皇帝也任意将盐引赏赐侫幸权贵，如明武宗时，太监刘允差往乌斯藏请佛王入京，向皇帝奏讨长芦盐一万引、两淮盐六万引，跟随人役也分得一万引，载运的船只极多，以致堵塞运河水道。这些都对盐专卖法造成巨大破坏。

明初实行开中法的一百多年间，朝廷中央无直接收入。废开中法后，户部所收到各地盐课共一百二十六万两，其中一百一十六万两入太仓，其余解至各边镇。总的来说，盐利的财政意义不如唐宋两朝重要，而且由于庞大的盐务机构耗费大量盐利，政府实际所得并不多。明嘉靖年间，海瑞就曾指出：“计盐课之入于朝廷者，尚不足以偿各管盐员役禄俸之费。”

第五节 明后期及清朝的盐业纲法

明中期以后，唐宋以来民制、官收、商运、商销的盐专卖法已混乱不堪。

明末出现重大变革，从此官卖名存实亡，官垄断盐业转为商垄断盐业。

明末“纲法”

万历四十五年（1617 年），两淮盐法疏理道袁世振创行“纲法”，对延续了四五百年之久的盐引法加以重大变革。

纲法并不是全面筹措、深思熟虑的立法，而是一种权宜之计。主要目的在于清理商人手中存积的盐引。由于政府逐渐无正盐可供引商贩运，盐商须自行下场，在引价之外再付灶户工价盐本才能得盐。盐引逐步成为单纯的卖官盐特许的证明。明神宗时，因官收场盐不够，商人久候领不到盐，以致积引甚多。为了疏销积引，万历四十五年（1617 年）实行纲法。其主要内容是：

一、编立纲册。将盐引编成纲册，分为十纲，每年以一纲行积引，九纲行现引。过去手中积有盐引的商人编入纲册，不在纲册之上的商人不得加入。由于这些商人原已出了高价买盐引，因而允许其将纲册永远据为“窝本”，每年照册上旧数派行新引。实际上是商人以原来的引价买得官盐行销的垄断权。

二、仓盐折价。灶户不再向官府缴纳额盐，改为按额盐每引纳银若干，称“仓盐折价”。商人持引支盐即自赴场向灶户直接购盐。改原来的“民制、官收、商运、商销”为“民制、商收、商运、商销”，官府实际上已放弃了专卖，只是从旁监督，征收盐税，帮助商人实现垄断。

三、“减斤加价”。明末一引盐已重五百七十斤（二百斤正盐再加余盐、补耗等），每引定价白银五两六钱。改行纲法后，每引减为四百三十斤，以疏销积引，并且引价提高至白银六两整。由于这时盐引价已不再包括盐价，盐引只是纳盐税证明和特许证明而已。商人出高价买得这张证明，好处在于可以垄断收盐特权，并得世袭。

四、商人专岸。由于纲法承认商人可以永占买引运销官盐的权利，因此，盐引指定的行销地区也就成为这些商人的垄断行销地区。行销官盐地区习惯上称之为“引岸”，商人垄断即称为“专岸”。

纲法逐渐在全国推行后，商人为了能永占盐利，纷纷争购盐引，一时积引销尽，盐利也大为增加。然而这只是表面现象，盐商成为依附于官府的垄断商人集团，不再积极参与商业活动。很多盐商在盐场收得盐后，就地转手倒卖，称之为“囤户”，虽属违法，但已成惯例。直到明亡，纲法方才推广至各盐场，然而积弊已到处出现。

清朝引岸制

清朝入关后，继承明末纲法之旧，也称为引岸制，专卖法已转变为民制、商收、商运、商销，以及官府征收引税、加以监督的“官督商销法”，但在部分地区仍实行官运官销。

清朝引岸制可分为引、岸、税、商几个部分来说明。

一、引。盐引由户部印发，称“部引”。每引可运销官盐斤数高低各不相同，高的达八百斤一引（两浙），低的二百二十五斤一引（山东），一般的三四百斤左右一引。引的名目繁多，有大引、小引之称。引不是任何商人都可以出银购买的，必须是持有引窝（又称窝根、根窝）的专利商人才能买引。引价实际上成为官府的盐税。

二、岸。岸即固定的行销区域，称引岸、引界、引地等，由具有引窝的商人垄断官盐运销，他商不得入内，引岸划分方式多承袭明代，犬牙交错。

各岸税制不同，往往仅一河或数里之隔，彼轻此重。

三、税。税分产盐地区向灶户征收的场税和向行商征收的引税两种，为正课。此外还有种种附加税、手续费之类。这些与赋税一样，添收耗羡。

买引后至场购盐还需完税，各地不同，淮南六钱七分，淮北五钱五分。雍正年间耗羡归并于正课，但不久正课之外又生耗羡。

四、商。清沿明末囤户之弊，对盐的生产采取包税制，允许商人包占场产正盐，但必须缴纳场税足额。这些垄断产区产盐的称为场商。买引运盐行销的商人称运商。运商是持有窝根有垄断权的专利盐商。运商向场商买盐，场商则既卖盐于官，又卖盐于商。原则上而言，运商如拖欠税课、无力承运，即加以革退，另招新商，然而实际上由于盐商固定不变也有利于官府征税管理，更便于官吏敲诈勾结，场商行商一般都世袭其业，形成了依附于官府的特殊的专利商人集团。

清代有窝根的运商往往并不亲自组织运销，而是将窝根出租他商，坐收租金之利，因而又称世商。向世商承租窝根的商人称租商，往往也不经营而再次将窝根转手于代商。这些虽都是违法行为，但通行无阻，成为惯例。

由此层层转手，层层盘剥，弊害极深。灶户卖盐一般每斤六文，几经转手，盐价每斤达六十文以上。

虽然清代盐制实际上已不再是官府专卖，但却设立了远超前代的庞大盐务官僚机构。清朝在长芦、山东、两淮、两浙、两广设都转运使司（盐运司），下设库大使、批验大使、盐课大使等机构。在河东、福建、云南、四川设盐法道。各销盐省份也专设盐法道，各州县也专设盐法委员，监督州县引盐销售情况。此外，缉查私盐的巡检司遍布全国。每年又派出巡盐御史轮换巡查盐务。多一层官吏即多一层盘剥，多付一次陋规。如两淮盐运司书吏有十九房之多，商人领引办运，需文书辗转十一次，经大小机关十二处。

名为节节稽查，实为处处索费。

清代盐税收入相当可观，乾隆十八年（1753 年）已达七百多万两，以后一直保持在六七百万两水平，然而朝廷并不满足。雍正和乾隆两朝时为开边、南巡等盛典筹措资金，向两淮盐商勒索“报效”，依附于官府的专利盐商们也乐于讨好皇帝。报效由此成为惯例，凡皇室、朝廷一有大典，即令盐商报效，多则上百万两，少亦数十万两。乾隆、嘉庆年间，各地盐商报效总数近三千万两。尤其是嘉庆年间发生川楚白莲教大起义，淮、浙、芦、东盐商报效军费达一千一百五十万两，其中仅淮南就有八百多万两。上行下效，各级官府也加紧盘剥勒索，致使窝商大多亏损，租商、代商也力疲不堪。

这些勒索报效最终仍然落在广大消费者头上，盐价飞涨，引盐质差价高，私盐逐渐流行。

清中期以后，因财政紧张，又对已混乱不堪的盐政滥抽滥调，以补急需。

其主要方法：一是增加盐课，二是盐斤加价。清初一引盐课二两，这时逐步加至四两以上，并宣布提高盐价，每斤略加一文二分。实际上这时政府既不实行专卖，手中也无常平盐之类平抑盐价的手段，无法管理调节市场实际价格。道光十年（1830 年），淮南盐每斤场价低于十文，运至汉口即达四五十文一斤。再由汉口转运各地，近者六七十文、远者八九十文不等。

官盐价格如此飞涨，私盐日益盛行，排挤官盐销路，官盐堆积于盐场无人认购。官府盐税大损，就在1830 年，两淮盐商亏欠的历年税银已达五千七百多万两。官督商销的引岸制种种弊端暴露无遗。

晚清“票盐法”

道光十一年（1831 年），两江总督陶澍提出盐法改革方案。陶澍认为，当时实行的纲法主要弊端是中间环节过多，致使官盐成本上升，而且给各种借公肥私者提供了方便。因此改革的重点在于革去专商，裁撤冗官。1832 年，在淮北试行“票盐法”，获得一定成就，以后逐步向各盐区推广。票盐法的主要内容是：

一、废引改票。发行盐票，取代盐引。一票可贩盐十引（以四百斤为一引，即一票可贩盐四千斤）。盐票一次有效，用完作废。在各盐场适中地点开设盐局，接洽盐商。票商只需在盐场大使公署照章纳税后即可得票，持票至盐局批验认可，即可向灶户收购盐货，无须经场商居间。票税在开始时比引税减轻，一引正杂费二两五分一厘，永不议加。

二、革除专商。票盐法认票不认人，改专商为散商，原来持有窝根的特权商人丧失垄断权利。无论何人，纳税领票即可收盐贩运，仍不得越出原定行盐区域，任其在区内自由竞争，盐价不再限定（实际早已无法限定）。

从而保证盐质优良，并使盐价平衡，驱逐私盐。

三、裁撤冗费。撤除巡盐御史，盐务直属地方最高长官—总督。票盐法绕过了原先设立的各种繁杂的盐务机关，又从根本上革掉了买窝、租窝费用，有可能使官盐的成本降低。

票盐法仍是一场治标不治本的改革，各级盐务机关照旧存在，划定行盐区域、场区限制等主要弊端也未革除。票盐法的推广也很缓慢。尤其是太平天国农民起义爆发后，隔断了长江交通。清统治者为镇压革命筹集军费，停止推行票盐法，就连改革开始的淮南盐务也被破坏。曾国藩、李鸿章等规定“大票法”：凡商人行销湖北、湖南、江西三省必须五百引起票，行销安徽省必须一百二十引起票；设立督销局，规定保价（限制最高盐价）；规定“整轮”，持票者必须轮候号数才能买盐，但如票商能报效捐款，每引捐银一两左右，即可继续递运，作为世业而循环转运，垄断盐利。这样一来，实际上又回到了商专卖的纲法。票盐法只施行了一二十年即被放弃了。