第二十一章 近代矿业法、森林法、水利法

中国近代经济立法的重点在于商业方面，自然资源立法相当薄弱。虽然北洋政府和国民政府都曾公布过若干部相关法规，但是得到真正实施的几乎没有。这些法规一般作为行政法规，归并于行政经济门类中。

第一节 矿业法

矿冶法是中国传统经济立法的重要内容之一。而在近代，矿业法也是较早公布、较为完整的经济法规。北洋政府时期与国民政府都在清朝《矿务章程》的基础上公布施行了矿业法规。

1914 年《矿业条例》便利了贪官污吏与矿主地主狼狈为奸

北洋政府在1914 年3 月公布了《矿业条例》，共十章一百一十一条。

同时，北洋政府还公布了《矿业条例施行细则》八十六条和《矿业注册条例》三章四十九条。《矿业条例》的十章分别为总则、矿区、矿业权、用地、矿工、矿税、矿业警察、裁决诉愿及诉讼、罚则、附则。其主要内容有如下几个方面：

一、规定矿业是指探矿和采矿事业。矿质分为三类：金、银、铜等金属矿以及煤炭、金刚石、宝石为第一类；水晶、云母、沥青之类的非金属矿为第二类；青石、石灰石等建筑原料为第三类。食盐与煤油（石油）事业由国家专营，不划入这三类矿质。第一类矿质无论地面业主或非地面业主都可呈请矿业权；第二类矿质地面业主有呈请矿业权的优先权；第三类矿质应由地面业主自行开采，或出租给他人开采。

二、矿区的限制。距离古圣庐墓或历代帝王陵寝地界一里之内不得作为矿区。在炮台、要塞、军港、军用厂局等有关地区采矿应经过军事当局的批准。距离商埠、市场地界一里之内以及距离官有或公有建筑物、公园、古迹、铁路、道路、水利设施四十丈以内采矿也要经过当地官署及关系人的同意。

矿区的界限在地面划定，并以划定的地界直下为准。对于矿区的面积限制为：

煤矿二百七十亩（六十方丈为一亩）到十方里（以五百四十亩为一方里），其他各矿五十亩到五方里以下为限。作为泄水、通气的隧洞不以矿区论。

三、矿业权。矿业权指探矿权与采矿权，原则上只能由中国人获得，外国人只能与中国人合股获得矿业权，所占股份不得超过二分之一。矿业权准用不动产的法律规定，不得分割。取得矿业权必须先行注册，探矿权期限为两年。矿业权人在得到官署批准并通知土地所有或占有人后，可以使用他人土地，进行凿孔、开坑、堆积矿物、安排设备等活动，应给予地主及占有人相当偿金。使用三年以上，可与地主议定给予一次性地价偿金，但使用完毕后，仍须将土地交还原地主。

四、矿税。分为矿区税和矿产税两类。第一类矿质的矿区税每亩每年纳银圆三角，河沙矿每十丈纳银圆三角。第二类矿质每亩每年纳银圆一角五分。矿区原有田赋租税照旧征收。矿产税按价计征，第一类矿质按当地平均市价纳税15‰，第二类按当地平均市价纳税10‰。第三类矿质免除矿税。

五、矿业管理。中央由农商部负责管理矿务，各地有矿之处设矿务监督署，管理矿务，裁决矿业权有关的争端，征收矿税。凡欺诈取得矿业权或无矿业权而窃采矿质者，要处三年以下有期徒刑或三千元以下罚金。逃匿矿税处应纳税额三倍罚金。矿务监督署组织矿务警察，对于矿业工程认为有危险、有害公益时，应令矿业权人预先防备。

六、矿工。从事矿业劳动者为矿工，应每月付给矿工工资。矿工的名册应记载姓名、年龄及入矿时间。女工、童工等可由农商总长下令限制，《矿业条例》不做具体规定。《矿业条例施行细则》规定矿工的抚恤规则由各矿业权人自行订立，报请矿务监督署批准备案。抚恤规则的标准为：矿工伤病的诊疗费、停工费，应为日工资的三分之一以上；丧葬费应在十元以上；残疾、死亡的抚恤费应在死、伤者百日工资以上。

这一《矿业条例》虽然比清朝《矿务章程》进了一步，但是仍很简略。

对于外国人在中国的采矿权虽做了限制，但又规定在《矿业条例》施行以前召集外资办矿已有订立的合同章程，仍沿用其旧，默认清末以来外国资本在中国夺取的矿业权利。在矿业管理上，矿务监督总揽矿区行政、司法、税务权于一身，极大地便利了贪官污吏与矿主地主狼狈为奸。尤其是在当时军阀割据混战的情况下，这个《矿业条例》并没有真正施行。

1930 年《矿业法》

国民政府成立后，在1930 年5 月公布了《矿业法》，并于1930 年12月正式施行，以后又曾多次修改。这个《矿业法》共有总则、矿业权、国营矿业、小矿业、用地、矿税、矿业监督、罚则、附则九章一百二十一条。

一、矿产。国民政府沿袭清朝及北洋政府矿产国有原则，《矿业法》明确规定了矿产均为国有，非依《矿业法》取得矿业权不得探采。铁矿、石油、铜矿、烟煤矿应归国家探采，国家认为无自行探采必要时可出租给私人探采，但国家有先买权，这些矿产的输出也要经国家核准。此外，钨、锰、铝、锑、铀、铫、钾、磷等矿，国家也可划定保留区，禁止私人探采。私人探得国家专营的、保留的矿产，应呈报农矿部，由国家颁给觅矿费用五倍以上的奖励。

二、矿业权。矿业权仍分为探矿权和采矿权两种，矿业权人仍以中国人为原则。如组织公司形式经营矿业，公司必须是股份有限公司，外国人可以入股，但公司股份的一半以上应归中国人拥有，公司的董事长、总经理，以及一半以上的董事应为中国人。矿业权视为一种物权，准用民法有关不动产的规定，但矿业权不得分割，除继承、让与、抵押、滞纳处分、强制执行外不得为权利之标的。抵押也仅限于采矿权。矿业权的让与、抵押都必须经过主管官署的核准。探矿权以两年为限，采矿权以二十年为限。

三、矿区与矿业。对于矿区的面积仍加以限制，规定煤矿矿区以地面水平面积为准，以十五至五百公顷为限，其他各矿以二至二百五十公顷为限。

沙矿以河床长度为准，以一至五公里为限。如因特别情形，经农矿部派员查勘，确认有必要时可以增加矿区面积。采矿面积达不到上述最低标准的称小矿业。呈请设立矿业权，应先提出呈请书及矿区图，由中央农矿部批准，与军用机构有关的地区不得呈请。距商埠、市场地界一公里以内，以及距国有或公有建筑物、国葬地、铁路公路、水利设施、著名古迹地界十五丈以内，要经过当地官署批准才能呈请矿业权。探矿呈请地与采矿呈请地或与现有矿区重复，如为同质矿产不得批准，如为异质矿产，呈请在先者具有优先权。

矿业权登记后两年内不开工或中途无故停工一年以上者、矿业权让与转移给外国人者、有害公益者、不纳矿税逾两期以上者，等等，主管官署可撤销其矿业权。国家专营的矿业以二十年为限，每年应纳租金，租率采用超额累进制，以年净盈余在实收资本的10％ 为起征点，10％—35％，就超过部分缴纳50％ 的租金；35％ 以上，就超过部分缴纳75％ 的租金。小矿业权只以采矿权为限，期限十年，外国资本不得加入。小矿业权应由省主管官署核准登记，发给执照后才能经营。

四、矿业用地。矿业实在使用地面积为矿业用地，需使用他人地面，应测量查勘呈报官署，并通知土地所有人及关系人。为了保障资本主义工矿业的发展，《矿业法》采用了有利矿主的原则，规定土地所有人及关系人无正当理由不得拒绝矿业权人使用地面的要求。矿业权人必须使用他人土地，要经官署批准，并由主管官署公告通知土地所有人及关系人。由土地所有人及关系人与矿业权人商定土地使用方式及报酬。须使用土地三年以上或因使用而改变土地性质，矿业权人应与土地所有人协商，给予一次相当偿金，但矿业废止后，仍应交还。

五、矿税。矿税仍分为矿区税和矿产税两种。承租国营矿业者在缴纳矿租之外，仍须纳矿税。矿区税以面积确定，探矿区每公顷每年纳国币一分，沙河矿区以河道长度计征，每十米每年纳国币一分；采矿区加倍征收。

矿产税从价计征，采用比例税率，按各种矿质，从20％ 至10％ 不等。矿产的价格以生产地附近市场平均市价为标准。

六、处罚。《矿业法》规定的处罚相当严厉。诈欺取得矿业权或私自违法采矿者处三年以下有期徒刑，或三千元以下罚金；私自将矿业权租赁、典质者，处二千元以下罚金；超出矿区范围采矿者，处一千元以下罚金；等等。

《矿业法》的关系法规

1930 年10 月国民政府农矿部又公布了《矿业法施行细则》九十一条，同年12 月与《矿业法》一起施行。其具体规定：两人以上呈请采矿权应组织公司，公司应为股份有限公司，公司的股票应为记名式。两人以上呈请小矿业权可采用合伙方式，重要事项应有二分之一以上多数议决。其他关于矿业权的转移、让与、矿税等都有具体的规定。并规定矿业权者应置矿业簿，分日记簿与月记簿两种，逐日登记矿产采得数、矿产卖出数、卖出所得价额以及工人数目。

1931 年4 月，国民政府实业部还曾颁布过一个《矿业登记规则》，共有总则、程序、附则三章八条。具体规定各项矿业权的取得、移转、让与等登记的内容、登记的程序、登记的费用、执照费用等。

1931 年7 月，国民政府实业部又公布《矿业指导所章程》十四条，规定在实业部之下设立矿业指导所，在技术上指导监督公私矿业。负责查勘、设计、测量等事项。1931 年5 月，又公布《矿业监察员规程》三十一条，规定由实业部派出矿业监察常驻矿业繁盛地区执行职务，监督矿业法令实施、矿利保护和矿业保安等，并调查矿业经营情况。

第二节 森林法

传统经济立法虽然已有封山禁林之类的法令，但真正的近代意义上的森林法规还是在中华民国时期出现的。然而由于政治局势动荡，地主豪绅任意兼并山林土地，森林法规形同具文。

1914 年《森林法》—中国历史上第一部森林法规

北洋政府在1914 年11 月公布了一部《森林法》，共有总则、保安林、奖励、监督、罚则五章三十二条。这是中国历史上第一部森林法规。规定将全国森林分为国有、公有、私有三大类。无业主之林编为国有林，农商部认为必要时可以出价征收私有、公有森林编入国有林。国有林的管理机关为农商部与各地方政府。关系江河水源，两省交界或关系国际交涉者，都要由农商部直接管理。地方官署为了地方利益可禁止或限制公有、私有森林的开垦滥伐，也可强制限期造林。

为了预防水患、涵养水源、改善公众卫生、保护航行目标、便利渔业、防止风沙危害等原因，农商部与地方行政长官有权将国有、公有、私有森林编定为保安林，非经批准不得开采，禁止将引火带入林区。

国有荒山地可无偿给予愿意造林的中国国内的团体和个人，面积不得超过一百方里。承领人在承领时应缴纳保证金，每十方里缴纳二十元至一百元不等。五年后造林确有成绩者予以发还，年息以3％ 至5％ 为限。承领后一年内尚未着力造林者应撤回荒地。承领人在造林期间可免除五年到三十年的租赁。

与《森林法》公布的同时，北洋政府又公布了《森林法施行细则》20 条，规定在《森林法》施行后的六个月内，各地要将公有、私有森林情况调查清楚，报农商部备案。地方管理的国有林在每任官员替换时要予以交代清楚。

1916 年12 月，北洋政府农商部又曾呈准公布《规定林业公会办法文》，规定凡邻近官山、公有山林地的乡村应组织林业公会，合力造林。首先强调在津浦、京汉沿线、长江中下游两岸乡村区组织林业公会，但实际上毫无成效。

1932 年国民政府新《森林法》

1932 年9 月，国民政府重新公布了《森林法》，共有总则、国有林及公有林、保安林、林业合作社、土地之使用及征收、监督、保护、奖励、罚则、附则十章七十七条。这部《森林法》在1937 年、1945 年曾略加修正。

这部《森林法》仍将森林分为国有林、公有林、私有林三种。明确森林所有人的概念是：以所有竹木为目的而在林地上有地上权、租赁权、其他使用权或收益权者，并不依据土地所有权而设立。国有林，是由中央主管部设立并经营管理的林区。公有林，是指地方官署或自治团体经营管理的林区。

国有、公有林都应设立苗圃，以廉价或无偿供给私有或自治团体所有的林地造林所用苗木。国有、公有林只能在设立学校、医院、公园所必要；铁路、国道、河川等交通所必要；公用事业用地所必要，这三种情况下才可出租或让与。相反，国有林在有经营上之必要时，国家可征收公有、私有林。

为防止水、风、潮害，涵养水源，防止土沙崩落、飞沙坠石等灾害，以及改善公众卫生，设立航行标志，保护渔业，保护风景名胜的需要，可以将国有林、公有林编为保安林地、砍伐竹木、放牧牲畜、采取土石草皮及树根草根。竹木所有者可以就所受直接损害为由向政府请求补偿金。

经营林业者可以成立林业合作社，但应有占当地区域森林总面积的三分之二以上的森林所有人的同意。森林所有人为了搬运产物，在经主管官署同意后可以使用他人土地，使用者应给付偿金。使用三年以上或变更土地之形质者，土地所有林业用地，划入林业用地的私人土地，地方主管官署可限期令其造林，逾期不造者可代办执行或征收其地。划为林业用地的土地所有人在开始造林后三十年内，可免除造林地区的税赋。国有荒山荒地划入林业用地者，可无偿给予愿意承领造林者，个人承领面积不得超过二十五方里，承领人先给付保证金，每十方里为二十元至一百元不等。五年后，如造林有成绩就发还保证金。

罚则一章的主要内容有：于森林窃取主副产物，处一年以下有期徒刑、拘役或赃额两倍以下的罚金。如侵害保安林者，或结伙两人以上者，或以赃物制造木炭等物品者，或以赃物为燃料烧制石灰等物品者，情节严重者，处六个月以上，三年以下有期徒刑，并科赃额两倍以下罚金。放火烧毁他人森林或烧毁自己森林，处一年以下有期徒刑、拘役或三千元以下罚金。

失火延烧至他人森林者，处六个月以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金。

1931 年5 月，国民政府实业部又公布施行了《管理国有林公有林暂行规定》八条，规定绝对禁止发放国有林与公有林，已发放的国有林与公有林，其承领人采伐林木时，必须每亩在适当距离内保留高三尺五寸以上、胸径一尺以上的母树十株，并切实保护母树和幼树，否则立即撤销其承领权。

第三节 水利法

北洋政府时期没有制定公布有关水利法规，南京国民政府曾制定过不少有关水利的法规，然而实际上都没有得到贯彻实施。国民政府统治下，中国连年发生水旱灾害，虽有水利法规，也曾建造若干水利设施，但更多的却是破坏。1938 年国民党军队为了躲避日军追击，竟掘开黄河大堤，致使黄河下游再次改道南流，成千上万的难民流离失所。因此有关水利的法规大多只是形同具文而已。

1929 年奖励条例

1929 年1 月，国民政府公布施行《兴办水利防御水灾奖励条例》九条，规定凡举办、建筑、修缮堤埝、疏导汗塞以防水害事业、开辟水道以利灌溉或排水事业者，可申请奖励。奖励方法是：

1．补助工程费：凡利害关系两县以上，工程费用超过五万元者，可申请30％ 的补助。利害关系两县以内，工程费用超过一万元，可申请补助20％。地方利害关系甚大，工程费用超过五千元，可申请补助10％。

2．贷与工程费：凡灌溉面积在五十方里以上的水利工程，工程费用在一万元以上者，可请求工程贷款，但不得超过半数。三十方里以内的工程可请求不超过30％ 的工程费贷款。十方里以内可请求不超过20％ 的工程费贷款。利息均不得超过一分。补助费与贷与工程费都由省政府水利经费下拨款。

3．奖励出力人员：凡为水利捐资一千元以上、募资三千元以上者，可予褒奖，并可在冲要地方建立纪念碑碣。捐资五百元以上、募资二千元以上者，可在公共处所张挂纪念照片。其他有功人员可予纪念章表彰之。1929年12 月还曾公布《兴办水利防御水害给奖章程》九条。

1930 年《河川法》

为了对于河流及水利工程有一个统筹的法规，国民政府立法院在1930年制定了一部《河川法》，并于1930 年3 月公布，然而一直没有宣布施行日期。《河川法》有总纲、管理、河川使用限制之防卫、河川经费及土地之征用、奖励、附则共六章二十九条。就内容而言，这是一个比较完整的有关河流管理、防止水灾、使用水利的法规。

《河川法》规定，原则上由地方政府负责管理本境域之内的河川，必要时可以设立专门的河川委员会进行直接管理，地方政府也可设河川局专门管理。对于河川沿岸土地或私有工程物有妨河川本身或其效用的危险时，可限令当事人修理或拆毁之。为防止沿岸土沙崩溃，可命令沿岸地主培植护河草本，地主不得抗拒。

河川工程的兴建与毁除或占用河床、使用河流，都应先得到主管机关的批准。发生洪水迫切需要抢救时，专管机关可以就地征收必要的人力物力，拆毁障碍物。专管河川的机构在河防范内可以执行警察官职务。河川的经费由地方政府筹集，必要时可由中央国库补助。

中国第一部《水利法》

由于1930 年颁布的《河川法》长期没能施行，抗战爆发后，国民政府迁都重庆，为了表示抗战决心，显示其“民生主义”，来为战败丧地遮羞，重新开始《水利法》的制定。

1941 年9 月，国民政府行政院设立了水利委员会，公布《管理水利事业暂行办法》九条，规定水利委员会为全国水利主管机构。

1942 年7 月，国民政府正式公布了《水利法》，这是中国第一部《水利法》。这部《水利法》有总则、水利区及水利机关、水权、水权之登记、水利事业、水之蓄泄、水道防护、附则共八章七十一条，主要内容如下：

规定水利区由中央主管机关按水情划分，由水利机关统一规划、水利机关有权向受益人民征发工役、经费。

这个法规所规定的水权，是指依法对水取得的使用、收益的权利。取得水权要向主管机关提出申请，经登记后发给水权状。水权取得两年后仍未使用即丧失水权。用水标的的顺序为：家用及公共用水；农业用水；工业用水；水运；其他用水。凡家庭用水、私有土地内挖塘凿井取水、使用人力、兽力等简易方法引水无须登记水权。

关于水道，规定低地所有权人不得防阻高地水自然流向。禁止在水运、行水区内建筑或堆置足以妨碍水流之物，禁止在河道堤脚三十米之内挖泥取土、铲伐堤上草皮树木、在堤上垦种放牧、建筑建筑物、在堤上行驶载重汽车等。不经准许不得在河滩采伐芦苇。沙洲地未经允许不准开垦。

对于违反《水利法》的行为规定了一定的处罚。凡违反《水利法》义务的处三百元以下罚金；毁坏水利建筑物及私自开挖或封闭河道者，处五百元以下罚金；危及公共安全按刑法处罚。

1943 年4 月，国民政府通令实施《水利法》。然而并没有公布施行细则，所谓施行只是为了宣传的需要，实际上并未真正实施。抗日战争胜利后，《水利法》仍被打入冷宫，根本不被重视。