第十六章 近代劳动法

劳动法是近代工业化的产物。中国从19 世纪60 年代开始出现近代工业，但一直没有有关劳动合同、工作时间、劳动报酬、劳动保险、工会、职业培训、劳动争议等方面的任何法规。只是在1908 年的《矿务章程》中，有有关矿工的专章，略微规定了一些矿工伤亡后的待遇。直到1919 年“五四运动”爆发后，中国工人阶级开始登上历史舞台，1921 年中国共产党宣告成立，1922 年中国共产党领导下的中国劳动组合书记部发起了大规模的劳动立法运动。在这一年召开的中国劳动组合书记部第一次全国劳动大会上，通过并公布了《劳动法大纲》十九条，提出了确认工人集会结社权、同盟罢工权、团体契约缔结权，以及限制劳动时间、实行劳动保护等要求。唐山、长沙等地还组织了劳动立法大同盟。北洋政府一面残酷镇压工人运动，另一方面也不得不在1923 年3 月，由北洋政府农商部公布《暂行工厂规则》

二十八条，这是中国第一个具有劳动法性质的法规。

第一次国内革命战争时期，在中国共产党的推动下，1924 年国民党第一次全国代表大会通过的政纲规定：制定劳工法，改良劳动者之生活状况，保障劳工团体并扶助其发展。广州国民政府在这一方针政策下，曾颁布过一些劳动法规。1927 年国民党叛变革命以后，国民政府为了欺骗舆论，伪装进步，在1927 年，南京政府曾经成立劳动法起草委员会。1928 年这一委员会转隶于广东省农工厅，曾起草了一个劳动法典，共分为劳动契约法、劳动组织法、劳动保护法、劳动诉讼法、劳动救济法、劳动保险法七编，随着蒋介石专制独裁政权的巩固，这一草案被废除。以后国民政府陆续颁布了一些劳动法规，但不成系统，互相冲突，也根本没有得到真正的实施。

第一节 工会法

中国历史上第一个工会法规—《工会条例》

北洋政府时期禁止一切工人罢工、集会、结社活动。1912 年《暂行新刑律》

第二百二十四条规定：严禁同盟罢工，首谋者处四等下有期徒刑、拘役或罚金。参与者处拘役、罚金。1914 年《治安警察条例》规定：警察对于号召同盟罢工、强索报酬、同盟解雇、扰乱秩序、妨害风俗的工人集会可以禁止，不服从禁止令者处五个月以下的徒刑或罚金。

在俄国十月革命，以及第一次世界大战期间派往欧洲的十万华工回国的影响下，中国工人阶级觉悟大为提高，在1919 年五四运动中表现出了巨大的威力。工人开始组织工会，仅广东省在1919 年就已出现一百三十多个工会组织。中国共产党成立后，大力发动推进工人运动，形成了工人运动的高潮。在中国共产党领导的工人运动的推动下，孙中山领导的广州政府废除了北洋政府的《治安警察条例》，以及《暂行新刑律》第二百二十四条。

1924 年，广州政府公布了《工会条例》二十一条。宣布工人有组织工会的权利，确认工人集会、结社、言论、出版、罢工的自由。这是中国历史上第一个工会法规。1924 年国民政府改组后的党纲规定了保障劳工团体并扶助其发展的原则，工人运动蓬勃发展，工会组织的会员数量也迅速增长，至1927 年，工会会员已有三百多万人。

1927 年国民党叛变革命后，大肆镇压工人运动。同时，又加紧立法，限制工人组织工会的权利。1928 年国民政府公布《工会组织暂行条例》和《特种工会组织暂行条例》，用以取代原来的《工会条例》，限制工人组织工会的权利。1929 年10 月，国民政府正式公布《工会法》，共八节五十三条，宣布自1929 年11 月1 日起开始施行。这个《工会法》以后在1932 年、1933 年两次修正公布。

抗日战争爆发后，抗日民主群众运动不断高涨，迫于形势，国民政府曾一度放松对工人集会结社的限制。然而到1943 年，国民政府大肆宣扬“一个主义”“一个领袖”，加强专制统治，公布《非常时期人民团体组织法》，规定一切团体法规必须与之协调。1943 年10 月，国民政府公布新的《工会法》，共十三章六十三条。抗战结束后，《工会法》又于1947 年、1949 年两次修正。

1929 年的《工会法》的主要内容

1929 年的《工会法》共有设立、任务、监督、保护、解散、联合、罚则、附则八节五十三条，主要内容是：

一、规定工会的目的是增进知识技能，发展生产，维持改善劳动条件及生活。工会的任务是修改或废止团体协约，介绍劳动职业，举办医疗托儿事业，组织合作社，举办职业教育及文化娱乐出版事业，调处劳资纠纷以及会员之间的纠纷等。劳资纠纷非经调解以及未经三分之二以上会员的同意，工会不得宣言罢工。工会不得要求超过标准工资的加薪而宣布罢工，国营企业、公用事业及机关工人不准罢工。工会也不能命令怠工，不得封锁工厂、毁损器物、殴击雇主及其他工人，不得限制雇主只雇用工会介绍的工人。

工会会员不得携带武器。

二、规定只能组织产业或职业工会，不得成立跨行业的工会。产业工人达一千人以上、职业工人超五十人以上才能成立工会。同一区域的同一产业、同一职业只能设立一个工会。工会的主管监督机构是各县市政府、省政府。成立工会必须向国民党地方党部申请许可后，向县市政府呈报立案。

先向县市政府提出立案申请书，附具章程，推举五至九名代表交涉。未经官署同意不得成立工会。会员名册须经官署盖印，一式两份，存官署备查。

工会的领导机构为理事会，其领导由工会会员推举。主管官署有权解散工会。

三、工会会员必须是同行业16 岁以上的工人，入会费不得超过一元，缴纳会费不得超过工资的2％。工会不可强迫工人入会，也不能阻止工人退会。非经三分之二以上会员多数同意，不得将工会会员除名。工会对会员的罚款不得超过三日的工资。工会不可妨害未入会工人的工作。

国民政府的这一《工会法》，实质是限制工人成立工会的权利，限制以至取消工人罢工的权利。《工会法》公布后，国民政府即以工会必须按法登记为借口，解散原有工会。1930 年，全国公开的工会会员只剩下50 万人，到1931 年只剩下30 万人。至20 世纪30 年代末，据国民政府劳工司统计，全国除东北、西北、西南数省以外经核准登记的工会只有777 个，会员只有88860 人。这充分说明《工会法》的反动本质。

1943 年新《工会法》

抗日战争时期人民民主运动高涨的形势下，国民政府改变了对于工会策略，采取了将工会统辖于国民政府控制之下的政策，因此对1929 年的《工会法》进行了重大修改，在1943 年公布了新的《工会法》。

1943 年新《工会法》共有：总则、设立、会员、职员、会议、经费、监督、保护、解散、市县总工会、联合会、罚则十三章六十五条。这一新《工会法》

与1929 年的《工会法》相比，有以下几个特点：

一、对于工会的组织，采取了所谓“强制组织主义”，规定同一产业工人在五十人以上、同一职业工人在三十人以上，都应该按照《工会法》组织工会。废除了1929 年《工会法》不得强迫工人入会或退会的规定。按照《非常时期人民团体组织法》的规定，各种职业的从业人员都必须组织职业团体、加入职业团体。这一新《工会法》因此强制规定了工人必须加入政府控制的工会，但实际上是加强对工人的法西斯统治。

二、关于工会的目的与任务，在1929 年《工会法》所列举的各项之外，又加上“协助政府关于国防及生产等政令之实施为宗旨”，将工会作为贯彻专制政令的工具。并且又规定，在非常时期，工会不得以任何理由宣告罢工，完全剥夺工会组织罢工的权利。

三、对于工会的控制更为加强，规定由中央社会部主管全国工会，各省政府、县市政府主管当地工会。主管官署可以解散工会，或将工会理事、监事等负责人解职或给予警告。

四、允许同一市县的各产业工会、职业工会在为促进当地各业联系、提高生产效能、协助政令推行的目的之下，经七个以上工会或虽不满七个而会员总数超过五千人的工会组织联合发起，经主管官署同意，可以组织市县总工会。同一省区的产业工会或职业工会，经五个以上工会组织联合发起，呈请主管官署核准，可以组织各该业的省工会联合会。中央社会部也可召集全国各省产业、职业工会开联合会议。1929 年的《工会法》禁止组织地区性工会、跨行业工会，而1943 年的新《工会法》却允许成立市县总工会、省工会联合会，这是为了使政府更容易操纵工会组织，以贯彻专制政令。

1943 年新《工会法》公布后，国民政府在其统治地区组织了很多依附于政府的黄色工会，这种工会丝毫不代表工人的利益，只是一撮工贼、国民党党棍专门用来欺压工人的机关而已。官府的黄色工会成立后，就不准任何其他工人组织存在，从而完全剥夺工人组织工会的权利。这一《工会法》

完全适合国民党专制统治的需要，因此一直没有做大的改动，一直沿用到国民政府垮台。

第二节 没有实行的《团体协约法》

团体协约，现在一般称集体劳动合同。资本主义国家的团体协约，是指工人、职员团体与企业或企业主团体签订的关于以出卖劳动力为条件的协议书。资本主义国家的法律，一般将工人个人出卖劳动力于资本家的契约视为民法调整对象，不属于劳动范畴。国民政府的《民法典·债权编》

中专门有雇用一章。有关团体协约的法规在欧美资本主义国家出现得较晚，直到第一次世界大战以后，才在德国（1921 年）、法国（1919 年）等国出现。南京国民政府上台后，为了标榜其实行的“三民主义”，在1930 年10月公布《团体协约法》，并于1932 年11 月宣布开始实行。

但这一《团体协约法》实际上并没有实行。因为在20 世纪30 年代工会组织屡遭摧残，很少有工人团体，根本谈不上签订团体协约。而且这一法规对于工人团体的限制远多于对雇主的限制，团体协约只能是束缚工人的又一道枷锁。这个《团体协约法》从未被认真对待，一直只是一种纸面上的法律，所以也就一直没有进行任何修改，成为国民政府统治时期最“稳定”的法规之一。

第三节 限制工人罢工的《劳资争议处理法》

南京国民政府成立后不久，就在1928 年6 月公布《劳动争议处理法》

四十七条，用以禁止工人罢工，扑灭工人革命运动。1930 年又加修正，改为四十条。1932 年9 月，国民政府立法院第三次修正公布《劳资争议处理法》，进行了比较大的改动，共分为总则、劳资争议处理之机关、劳资争议处理之程序、争议当事人行为之限制、罚则、附则六章四十四条。到了抗战时期，国民政府又在1943 年5 月对《劳资争议处理法》进行了一次修正，基本上保持了1932 年《劳资争议处理法》的外貌，仅删了一条，全部共四十三条，以后不再改动。直到1947 年11 月国民政府公布《动员戡乱期间劳资纠纷处理办法》九条，取代正式的《劳资争议处理法》。

在上述国民政府公布的4 部《劳资争议处理法》中，除了1930 年的《劳资争议处理法》规定了任意仲裁原则外，其他三次立法都强调对劳资纠纷进行强制仲裁的原则，这些法规中，以1932 年《劳资争议处理法》实行时间最长、最为重要、最具有代表意义。其主要内容如下：

一、规定劳资争议是指雇主与工人团体或工人十五人以上仅因有关雇用条件的维持或变更而发生的争议。1943 年《劳资争议处理法》对此做了扩大规定，凡雇主与工人团体或十五人以上工人之间发生的一切争议都可按《劳资争议处理法》处理。又特别规定，一切国营企事业不适用此法。

劳资之间争议发生后，经发生争议的一方或双方申请，由主管官署决定，交付调解委员会调解。调解不成，经一方或双方申请由主管官署交付仲裁委员会仲裁。

二、处理劳资争议的机关采取临时召集的办法。劳资争议发生后，经一方或双方申请，主管官署（县市政府）都应召集调解委员会。调解委员会由主管官署派出的代表一至三人、争议双方各两人组成。召集后两日内即应开始调查，争议事件内容及有关的调查不得超过七日。调查后如能达成和解，双方各自签名于调解笔录。调解协议视同为团体协约。调解未成，可由一方或双方申请仲裁，或由主管官署交付仲裁。公用事业调解不成必须经过仲裁。

仲裁委员会也临时召集组成，共由五人组成：县市政府、地方国民党党部、地方法院、与争议双方无直接利害关系的劳资代表各一人。劳资代表由当地劳资团体每两年提出二十四至四十八名仲裁委员名单，当须召开委员会时，由主管官署从名单中指定。仲裁委员会以主管官署代表为主席，仲裁程序略同于调解程序。规定在调查结束后两日内合议，取决多数，做出仲裁书。

双方对于仲裁裁决书不得声明不服。

三、争议行为的限制，规定公用事业工人不得因任何劳动争议而宣告罢工。其他行业的雇主与工人，在争议调解期间以及已付仲裁之后，不得停业或罢工。雇主在调解仲裁期间不得开除工人。工人不得在争议期间封闭商店和工厂，不得擅取或毁损商店和工厂的货物器具，也不得强迫他人罢工。

否则处以二百元以下罚金，触犯刑法的依刑法处罚。1943 年的《劳资争议处理法》又规定，在非常期间禁止一切罢工（在这之前国民政府已以法令禁止工人罢工）。

四、争议双方不履行已达成调解或仲裁者，处二百元以下罚金，十日以下拘役，另一方可以向法院申请强制执行。

总之，这一法规大大限制工人罢工权利。在实际施行中，国民政府总是对于劳资争议交付强制仲裁，从而使工人的抗议或罢工陷于非法。抗战时期，国民政府以“非常时期”为由禁止一切罢工。1947 年发布的《动员戡乱期间劳资纠纷处理办法》中，规定在各工矿业发达地区的市县政府之下，设立劳资评断委员会，负责调查工人待遇，紧急处理劳资纠纷，处理公用交通事业、公营事业劳资纠纷。这一委员会由九至十五人组成，人员由县市政府分别聘定或指派当地社会、经济、治安、粮食、卫生、行政主管官员，以及参议会、商会、总工会、同业公会、职业产业工会等负责人组成，以社会行政主管官员为主任委员。在这一委员会做出评断以前，劳资双方不得因任何争议理由而停业、罢工、关厂、怠工。而当这一委员会做出评断后，又不得声明不服，必要时得强制执行。不履行评断者以《妨害国家总动员惩罚暂行条例》加以惩罚。实际上，这完全剥夺了工人的罢工权利。

第四节 工厂法

中华民国时期的工厂法，主要内容是有关劳动保护的各种规定。北洋政府时期，很少有劳动保护方面的法规，1914 年《矿业条例》《商人通例》中，有若干条有关矿工安全及工人学徒劳动保护的条文。直到1923 年，在工人运动高涨的形势下，才公布《暂行工厂通则》二十八条，规定了童工年龄、工作时间、工资、抚恤津贴、工人教育、女工生产、工厂卫生安全设备等方面的内容。这是中国第一个工厂法规。同年又公布《矿业保安规则》五十八条、《煤矿爆发预防规则》二十八条。1926 年，在大革命运动推动下，各地曾出现过一些工厂法规。如《湖北工厂临时条例》《陕甘区域内临时劳动法》

等。1929 年，南京国民政府正式公布《工厂法》，以后又在1932 年11 月加以修正公布，一直沿用到国民政府垮台。

1932 年的《工厂法》共分为总则、童工女工、工作时间、休息制度及休假、工资、工作契约之终止、工人福利、工厂安全与卫生设备、工人津贴及抚恤、工厂会议、学徒、罚则及附则十三章七十七条。同时还曾公布《工厂法施行条例》三十八条。

1932 年的《工厂法》规定，适用这一法律的工厂指一切使用机器、平时雇用工人在三十人以上的工厂。工厂的工人名册应报主管官署备案，并每六个月报告一次变更情况。其主要内容是：

一、关于童工女工。凡未满14 岁的男女不得被雇用为工厂工人，但又规定在这一法令公布之前已被雇用的12 至14 岁工人仍可继续受雇。童工指14 至16 岁的工人，规定只能从事轻便工作，不可从事有爆炸易燃、有毒、有粉尘、高压电、运转中有危险的机器等工作。童工每日工作不得超过八小时，不得从事夜八点至晨六点的夜班工作，童工、学徒每周至少应有十小时的补习教育。女工不得在夜十点至晨六点时间内工作。女工分娩前后停止工作八周，工作六个月以上者应给全薪，不足六个月减半。

二、关于工作时间。成年工人每日以工作八小时为原则，因工作性质可延长为十小时，经工会同意可延长为十二小时，每月延长总时间不得超过四十六小时。工人每七日应有一日休假，国定纪念日也要给假休息（一年共八日）。在厂工作一至三年，每年应有七日休假；三至五年每年休假十日；五至十日每年休假十四日；十年以上每年增加一日，总数不可超过三十日。

休假期间工资照给。军用、公用工作可停止休假。

三、关于工资与津贴抚恤。这一《工厂法》没有规定最低工资和标准工资的具体限额，只是笼统规定工人最低工资以各厂所在地工人生活状况为标准。工资以当地十足通用货币给付，至少每月给付两次。男女同等工作并效力相同，应给予同等的工资。工人因执行职务而致伤、致死，工厂应给医药费与抚恤费。伤者每日给相当于日平均工资三分之二的津贴。六个月以上仍未痊愈，每日津贴减为工资的一半，以一年为限，致残者津贴至多不得超过三年平均工资，至少不得少于一年平均工资。死亡者应给丧葬费五十元，并给遗属抚恤费，按顺序先为配偶，无配偶依次给付子女、父母、孙、同胞兄弟姐妹。工厂年度结算如有盈余，对无过失工人应发给奖金。

四、关于解雇工人。厂方欲终止无定期工作契约，应在事前预告工人，工人工作三个月至一年的应在十日以前，一至三年的应在二十日前，三年以上应在三十日以前预告。当工厂部分或全部歇业时，或因不可抗力停工一个月以上，或工人不能胜任工作时，厂方可在工作契约期满以前预告后解雇工人。当工人违反厂规、旷工三日以上，或一个月内旷工六日以上，厂方可不经预告解雇工人。

五、关于工厂安全卫生设备。工厂必须有预防对人身、建筑、机器设备造成危害的水患火灾的安全设备。工厂应有空气流通、饮料、清洁、盥洗、厕所、采光、防毒等的卫生设备。《工厂法施行条例》规定三百人以上的工厂应有医药室。童工、女工、20 岁以下工人应经过健康检查。有女工应设哺乳室，工厂应设太平门、太平梯，门户应向外开启，工作时不可下锁，等等。

六、工厂会议。规定工厂应组织工厂会议，增进工作效率、改善厂方与工人关系，协助团体协约、协商延长工时、改进安全卫生设备、改良工厂、提升工人福利等。工厂会议由工厂代表与工人代表各三至九人对等组成，轮流担任主席，决议由三分之二以上多数人通过而做出。

七、学徒。工厂收用学徒，必须订立契约。未满13 岁不得为学徒，但在工厂法实施以前已收学徒不在此限。学徒对于工厂和职业传授人有“服从、忠实、勤勉之义务”。学徒的膳宿医药应由工厂负担，并给学徒相应津贴。

工厂招收学徒不可超过普通工人数目的三分之一。学徒反抗教导或有偷窃行为，工厂可解除契约。

除了《工厂法》之外 ，国民政府在1931 年12 月还曾颁布过一个《工厂检查法》，规定由中央劳工行政机关（实业部劳工司）派出工厂检查员检查工厂实行工厂法的情况，如女工、童工的待遇，工作时间、休假、安全卫生设备、学徒等情况。检查员由工业专门学校的毕业生或在工厂工作十年以上有相当学术技能者加以培训组成。检查员每三个月向当地主管官署报告各业工厂各方面统计情况。检查员执行职务时应带检查证，必要时可以请求当地官署、警察予以协助。厂方拒绝检查，要处二百元以下的罚金。

工厂人员无故拒绝回答问题也要处一百元以下罚金。

1943 年1 月，国民政府又公布《职工福利金条例》，共十四条，并于1948 年修正过一次。这个条例规定工厂要设立职工福利金，用以职工福利。福利金额应为其成立时资本的1％—5％，来源是从每月营业收入总额提取0.05％—0。15％，并每月从工人薪俸中各扣0。5％，下脚变价时提拨20％—40％。职工福利金由职工福利委员会（工会代表不得少于三分之二）负责保管动用，不得挪用。

国民政府的《工厂法》及有关法规，模仿了当时欧美资本主义国家的一些劳动保护法规。1934 年，国民政府还宣布加入《工业工厂每周应有一日休息公约》（国际劳工组织大会1921 年通过）和《外国工人与本国工人关于灾害赔偿应受同等待遇公约》（国际劳工组织大会1925 年通过）。这些法规实际上只是国民政府用来标榜“三民主义”“保护劳工”的幌子。实际上并没有真正实行这些法规。雇用童工的现象比比皆是，工厂的工作时间也普遍在十小时以上，所谓法定工作休假制度更是类似天方夜谭。资本家只顾赚钱，安全卫生设备很少，工伤事故层出不穷，仅开滦煤矿在1913 年至1948 年的35 年中，因工伤死亡的人数就有4937 人，平均每年死亡142人。国民政府制定这些工厂法规的目的是欺骗舆论，因而尽管写入了很多貌似进步的条文，但却在关键之处含糊其词，如有关童工、工作时间、最低工资等都是如此。各地工厂检查也从未成立专门机关，无法真正实行检查，厂方即使违法，处罚也很轻。正是由于《工厂法》及其有关规定本来就是一种“书面法律”，因此一直没有修改。

第五节 有关劳动救济的法规

中华民国时期有关劳动救济的法规极为缺乏，也一直没有有关劳动保险的法规。仅在1933 年12 月，由国民政府行政院实业部发布过一个《职业介绍所暂行办法》，以及各个城市根据这一办法制定的一些职业介绍所的地方条例。

1933 年颁布的《职业介绍所暂行办法》共十九条，规定职业介绍所分为国营、公营（工会、同业公会、公益团体建立的，不以营利为目的）、私营（以营利为目的）三种。设立职业介绍所必须经当地主管官署登记备案。

原规定向警察局登记备案，以后改为向县市政府社会局登记备案。介绍所介绍范围是农、工、商、矿、渔、牧业及各公私机关、团体、家庭的雇工雇员。

介绍对象应是14 岁以上有各种职业知识或技能，或有相当之体力与经验者。

介绍以后，雇用条件由双方自行议定，如经双方请求，介绍所可代为协定。

公营介绍所可不收费，私营介绍所可收介绍费，但介绍费应在订立工作契约后双方平均负担。

虽然这一《职业介绍所暂行办法》对职业介绍所采取所谓“官营主义”

原则，对私营介绍所采取“限制主义”原则，但实际上国民党各地政府很少设立国营公营职业介绍所，劳动力市场完全把持在各种包工头和私人雇工介绍所手中。