第十三章 近代土地法

土地问题一直是中国历史上最大的问题，因而在近代法制史上，土地立法的地位也相当突出。中国近代法典所模仿的西欧资本主义国家，并没有土地法典。中华民国时期公布的土地法典，堪称资本主义法律体系中的创举。

然而，这些土地法并没有得到真正的实施。

第一节 孙中山“平均地权”思想

伟大的革命先行者孙中山先生，是近代中国向西方寻求救国救民真理的代表人物。他注意到了如不解决中国土地问题，中国革命将无法成功。

根据对西方资本主义社会的观察，孙中山认为欧美资本主义国家并没能解决社会问题，主要是因为没有解决土地问题。因而他将解决土地问题作为民生主义的核心，提出了“平均地权”的思想，并且在1905 年作为同盟会的四条纲领之一写入了《同盟会纲领》。

孙中山“平均地权”思想来源于传统的“重农”“均平”思想，具体方案则是受到美国人亨利·乔治土地公有化思想的影响。亨利·乔治认为当时资本主义社会最主要的问题就是土地问题，应该实行单一的地价税，将绝大部分地主的地租转移到国家手中，以实现实际上的土地公有。这一思想在19 世纪末的英国有一定影响。孙中山在1896 年“伦敦蒙难”事件后，居住于英国，广泛涉猎西方的政治经济思想。他对亨利·乔治的思想产生了很大的兴趣，逐步形成了平均地权的思想。《同盟会纲领》只是提出了一个口号，具体的方案则在1906 年的《军政府宣言》中初见端倪，之后又在共产主义思想影响下，进一步发展。孙中山认为，“平均地权”是三民主义中民生主义的最基本的核心之一，是解决社会问题的关键。“若能将平均地权做到，则社会革命已成功七八分了。”

平均地权思想

“平均地权”思想的主要内容有以下几个方面：

一、报价抽税。中国历来的田赋地税都是按农产量或按面积征税的。

孙中山认为这样赋税负担不均，也不利于社会经济发展。应都改为征收地价税，按土地价格征收赋税。由于核查确定地价极为困难。孙中山主张地价由地主自报，政府按地主所报地价的1％ 征收地价税。

二、照价征购。为了防止地主有意低报地价逃避税负，孙中山又主张国家有权随时按照地主所报地价征购土地。这样一来，地主以多报少就怕吃土地征购时地价低贱的亏，以少报多又要吃重税的亏，只能报折中的、比较实在的地价，政府及地主两不吃亏。

三、涨价国有。孙中山注意到西方资本主义经济发展后，随着城市、交通的发展，土地价格大为上涨，地主坐收其益，贫富不均。因此，他主张土地因社会经济发展而增加的价格完全应归于国有，“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳”。孙中山说：“这种把以后涨高的地价收归众人公有的办法，才是国民党所主张的平均地权，才是民生主义。这种民生主义就是共产主义。”地主可以因为仍得到原有地价而不吃亏，国家也可以因此而解决国家财政问题，不用再向人民广征捐税。

尤其是能够为现代工商业以及交通公益事业扫清道路，并防止暴富暴贫，解决社会问题。

要注意的是，孙中山所指的土地主要是指素地，不包括土地上人工之改良及地面建筑物，渠道、堤坎、树木、房屋等价格应该另外计算给付。

这些地价同时也不包括地下的矿产资源，矿产资源仍属国有。

“耕者有其田”思想

出于传统的“重农”思想，以及农民对土地强烈渴望的影响，孙中山早年已有“耕者有其田”思想，在与人谈话中曾多次提及。1912 年在与袁世凯的谈话中，孙中山提出：“欲解决农民自身问题，非耕者有其田不可。”

在国民党改组并实行联俄联共以后，孙中山在苏俄及共产党的影响下，进一步明确了耕者有其田的原则。1924 年国民党第一次全国代表大会宣言中，正式将解决农民的土地需求列入平均地权的纲领，宣布“农民缺乏田地沦为佃户者，国家当给以土地”。孙中山在“三民主义”的讲演中，都将实现耕者有其田作为平均地权的一个组成部分。

与平均地权思想不同的是，孙中山耕者有其田的思想并没有具体的方案。他曾在讲演中提出，在农民联合组成团体后，政府可以农民为基础，对地主按地价抽取重税，地主若不纳税，田产充公，令耕者有其田，交原佃户耕其田。然而地主不违法、不抗税，则只能要求全体农民与政府合作，慢慢与地主商量，总的原则是和平解决，“农民可以得利，地主不受损失”。

孙中山不主张以暴力剥夺地主土地，而以和平的方式由国家或农民出钱收购地主的土地，又是很遥远的事。总之，孙中山的这一思想，主观上既未考虑成熟，也没有立即付诸实施的意愿。

第二节 中华民国时期的土地立法

虽然“平均地权”是同盟会纲领之一，但是在革命运动中，很多革命领导人有意无意地忽略了这一纲领。辛亥革命爆发后，成立了以孙中山为临时大总统的南京临时政府，然而由于局势的迅速变化，没有来得及将土地问题提上议事日程。

北洋政府时期

北洋政府成立后，根本没有制定土地法规、解决土地问题的立法计划。

仅仅出于征收田赋的考虑，曾一度实行地籍整理。1914 年，筹划设立全国经界局，企图对全国土地进行清理丈量。1915 年改为京兆经界行局，先以北京地区作为全国土地清理丈量的试点。1916 年开始涿县、良县测量土地，不久即停止。1920 年北洋政府重新设立全国经界局，不到数月又因政局变动而流产。整个北洋时期，仅黑龙江省，江苏省的昆山、宝山、南通等县，浙江省的黄岩、桐乡等县先后推行测丈，然而收效甚微。

北洋政府时期，为了政府征收土地有章可循，不致遭到地主的抵制，曾设想制定有关征收土地、进行土地登记的法规。1915 年曾制定《土地收用法》，内容仿照日本《土地收用法》，但并未议决公布。1922 年又曾由北洋政府司法部公布《不动产登记条例》，仿照日本契约登记制，规定由司法机关在全国分三期进行土地登记。

大革命时期

辛亥革命失败后，孙中山领导了几次反对北洋政府的运动，也都先后归于失败。1922 年孙中山领导下的广州政府设立了土地局，并颁布了《土地税法》，但由于广州政局不稳，没有获得实施。1923 年，广州政府又成立土地法审查委员会，专门审议起草土地法规。孙中山当时还聘请德国土地问题专家单维廉博士为顾问，在广州从事调查，拟订土地登记、土地征税法规。但都局限于城市，也未获议决通过。

1924 年，第一次国共合作形成，国民党在广州举行的第一次全国代表大会上，以孙中山平均地权思想为基础，明确宣布：“当由国家制定土地法、土地使用法、土地征收法及地价税法。私人所有土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之。此则平均地权之要旨也。”

同时还宣布：“农民之缺乏用地沦为佃户者，国家当给以土地，资其耕作。”

从而确立了土地立法的原则。

孙中山去世后，随着大革命运动的深入开展，土地立法的重心从城市转向农村，从征收地价税为中心的“平均地权”转向“耕者有其田”。

1926 年10 月，国民党省区联席会议通过实施“二五减租”（减轻现有地租25％）的决议。1927 年3 月，中国国民党第二届中央执行委员会第三次全体会议（简称国民党二届三中全会）通过《对农民宣言》，表示拥护农民获得土地之斗争。同时成立中央土地委员会。这个委员会曾通过了一项决议—没收反革命分子、军阀分子土地的原则。然而这项革命土地立法原则遭到国民党右派的激烈反对与抵制，同时，由于政局迅速变化，蒋介石、汪精卫先后叛变革命，这项原则也一直没有能够具体落实到土地立法之中去。

南京政府时期

南京国民政府成立后，土地立法的重心又一次从农村转到城市，转到以地籍整理与地价税为主。1928 年，国民党中央政治会议通过土地法原则，并成立土地法起草委员会。在起草土地法的过程中，将原国民党党纲规定的土地法、土地使用法、土地征收法、地价税法四种单行法规合而为一，形成土地法典。1930 年《土地法》完成草案，同年由国民政府立法院通过并公布，这是中国第一部土地法典，共五编三百九十七条。然而公布后并没有宣布开始施行的时间，直到1936 年，国民政府又公布《土地法施行法》，宣布《土地法》与之同时从1936 年3 月1 日起正式施行。同时，国民政府行政院又公布《各省市地政施行程序大纲》，具体规定《土地法》的实施步骤。

《土地法》宣布施行不久，抗日战争爆发，全国绝大部分地区尚未开始实施。抗战期间，国民政府曾先后颁布一些土地方面的单行法规，作为施行《土地法》的补充法规，如《战时地价申报条例》《战时地籍整理条例》《战时征收土地税条例》《战时房屋租赁条例》等，主要集中于城市土地问题的解决，有意回避对农村土地问题的明确立法。在抗战时期还对《土地法》着手修改。

抗战结束后，国民政府于1946 年4 月公布经修正的《土地法》共五篇二百四十七条，同时公布《土地法施行法》六十一条，宣布自公布之日起施行。然而不久，国民政府即发动大规模反共内战，实际上停止了《土地法》的实施工作。随着国民政府的迅速垮台，《土地法》也就很快丧失了作用。