第十五章 近代盐法、专卖法

传统的盐、茶等禁榷专卖制度在近代逐步被废除，但南京国民政府在其统治时期又一次实行盐专卖，并试行糖、烟、酒、火柴等日用消费品的专卖，还曾实行过对部分物资的统购、统销。由于盐法一直是传统经济立法的重要内容，盐税一直是近代最大的税种，故而将盐税与盐专卖归并于本章介绍。其他专卖、统购、统销立法也在此介绍。

第一节 近代盐法

辛亥革命爆发后，对于传统盐法的触动并不大。各省宣布独立后，往往将清朝的盐运使衙门改称盐政局或盐运局，此外毫无变动，仍沿清朝陋规，由引商垄断盐务。由于政局动荡，盐税（包括场税、盐厘等名目）繁苛，因此导致官盐价格上涨。于是有的地方改行官运官销，或以官营为名，另行招商代运，但实际上仍掌握于包商之手。制盐、放行、损耗折扣、盐税税率各省各地皆不相同，盐税税款也大多被地方政府截留挪移他用。

民国初年“盐法改革”

袁世凯上台后，为了实现吞并南方的野心，他暗中积聚力量，寻求列强的财政支援。1913 年3 月，英、美、法、德、俄、日六国银行团在与袁世凯的借款谈判中，提出以各国监督中国财政为借款先决条件。1913 年4月达成“善后大借款”协议，袁世凯政权向五国银行团（美国退出）借款2500 万英镑，以盐税、关税、冀鲁豫苏四省中央税为担保。这一协议的第五条规定：中国盐务机构必须聘请外国人为“会办”“协办”，监督稽核盐税的收入。从此，继海关之后，盐务也落入列强控制之下。为配合这一大借款，北洋政府宣布对盐法进行改革，主要内容如下：

一、改革官制。确立盐务行政与盐税稽核分立制原则。中央设盐务署和稽核总所，由财政总长兼盐务署督办，次长兼署长和稽核总所总办。盐务署下属的地方机构有长芦、山东、东三省、两淮、两浙、两广、福建、河东、四川、云南十处盐运使司，运司之下又分设各盐场知事，主要负责产盐区的管理。又设鄂岸、湘岸、两岸、皖岸、宜昌、晋北、花定、广西、吉黑九处榷运局，负责运销，各设局长，以下分设分局、分卡。稽核总所下属机构有长芦、山东、奉天、河东、扬州、淮北、两浙、松江、福建、广东、川南、川北、云南十三处稽核分所，以及鄂岸、湘岸、西岸、皖岸、重庆、宜昌、吉黑七处稽核处，口北、晋北、花定三处税收总局，主管征收盐税、秤放官盐。根据善后大借款协议的规定，稽核总所设洋会办、各分所设洋协理。

稽核所发放盐引，盐票以及收发报表都要由洋协理监督。纳税后的官盐必须经洋协理签字后才能放行。所有征收的盐税款项必须存入五国银行团所开设、指定的银行，非有洋会办会同签字不能提用。盐税款项用于偿还大借款，先后次序由洋会办决定。盐税收入偿还外债及支付盐务机构经费之后所余部分称“盐余”，拨归北洋政府，但也必须经洋会同意后才能提取，首任稽核总所洋会办是英国人丁恩（原为英属印度盐务专员）。

二、盐制改革。采取所谓“就场专卖制”，由盐务署规定产盐地区的生产定额，所产盐一律运入政府指定的盐坨，起运时直接收税一次，税后任其所之，实行自由贸易。盐商向稽核总所买得盐引后，可下场向场商购盐，纳税后可突破原有岸区自由贩运，不用再纳税。但这一制度仅存在于纸面，实际上原来的世袭包商不愿放弃特权，各岸区的官盐机构也不愿失去税源，因而群起反对。而交通不便地区也无商肯运，因此北洋政府只能宣布“逐步推行”新制，实际上不了了之。

三、盐税。1914 年北洋政府公布《盐务稽核所章程》，规定盐税统一由稽核所征收，先纳税，后放盐。税率改征统一税，每百斤二元五角（后改为三元）。正税之外，又有附加税，有中央附加、外债附加等名目。各地方也开征种种附加，如军费、筑路、剿匪、教育、慈善等。1918 年北洋政府曾宣布裁除附加，但毫无实效。计征方法上废除原有“引斤”，改为按担征税，每担司马秤一百斤，合一百四十磅，十六担合一英吨。

四、盐禁。1914 年北洋政府公布《私盐治罪法》与《缉私条例》，规定犯私盐三百斤以下处五等有期徒刑（两个月至一年）或拘役；三百斤以上处四到三等有期徒刑（一至五年）；三千斤以上处三至一等有期徒刑（五至十年）；结伙十人以上拒捕杀人，处死刑；伤人处无期徒刑；缉私人员缉私遇拒捕可格杀勿论。1914 年《暂行新刑律》修正案中，“私盐罪”作为专章列入草案。

民国初年的这一盐法改革主要出于实现对外大借款，适应列强控制中国税务的要求。因此除了官制方面稽核征税机构独立之外，并没有真正实施。

原定1914 年7 月开始，先在长芦盐场试行，但遭到原有包商的极力反对，不得不先将原为官运官销的七十四个州县改行自由贸易。然而盐商组织长利公司包运官盐，并只向场商组织的芦纲公司购盐，然后转批给散商运销，坐享转手之利。北洋政府在1916 年取消长利公司，要求散商直接纳税运盐，但又限定定额，防止倾销邻岸。以后为了偿还外债，又停止散商承运，由芦纲公司承运，号称“芦纲承运”，实际恢复原有包商的垄断地位。这一试点失败后，全国各盐场一切照旧，并无改观。

北洋政府统治时期，由于盐税加重，附加税众多，官盐价高质次，私盐大为流行。北洋政府建立了专门的由盐运使、副使指挥的缉私营队，在盐场设盐警，但私盐却愈演愈烈。除了清朝已有的场私（场商私自出售余盐）、船私（商船走私）、漕私（利用运漕米的漕船夹带私盐）、枭私（集团走私）、邻私（向邻岸走私）、功私（缉私官吏自行发卖缉私所收私盐）、商私（盐商引外夹带）等以外，又出现了军阀以军需为名，武装公开走私的“军私”。而且随着军阀割据的加剧，地方军阀纷纷直接控制盐场，控制税收，与北洋政府抗争。

国民政府前期盐法

孙中山1923 年在广州建立政府，接管原广东盐务稽核分所，改称广东稽核所，制度照旧。1926 年4 月，广州国民政府又宣布裁撤两广盐运使和广东稽核所，改设盐务总处。1927 年6 月南京政府也曾设盐务处，宣布所控制地区的稽核机关停止工作，税收移交盐运使、副使，以示收回盐税监察权。可是在1927 年10 月又恢复稽核制度，在上海设稽核总所，各省设分所。

总之在战时盐税机构几经周折，并无定制。1928 年国民党打败奉系后，才开始正式推行盐制改革。

1931 年国民政府立法院制定新的《盐法》，共七章三十九条。规定实行就场征税制。不经政府许可不许私人采盐，任何人不得垄断。盐分为食盐、渔盐、工农业用盐三类。政府应在适当地区建设仓坨，已有的私人仓坨一律给价收归国有，私人采盐一律运入官仓贮存，无完税凭单或免税凭照，不得秤放出仓。盐场场价由制盐人代表会议决定，规定统一的盐税税率，食盐每一百公斤盐税五元、渔盐每一百公斤盐税三角、工农业用盐免税。中央设盐政改革委员会，以行政院长兼任委员长，直隶于行政院，施行盐政改革。

1931 年《盐法》只是一些原则规定，实际上的盐制相当复杂多变。

一、官制。1929 年1 月，国民政府公布《稽核章程》，恢复北洋时期的盐务、稽核分立制。中央设盐政署、稽核总所，直属财政部。各产盐区设盐场公署和稽核分所，直属中央。盐场公署掌握行政、场警、仓坨管理、检验收放；稽核分所掌征收盐税，监督盐斤收放。一切外债和盐税款项有关者，全部由财政部负责，稽核总所专掌税收，不再有控制盐税款项存放的权力。

1931 年4 月，又下令各地缉私局划归稽核分所管辖。

1933 年，国民政府公布《财政部盐务局组织法》，对盐务机构做了较大的改革。规定财政部之下设盐务总局，分设总务、税务、产销、税警、经理五科。总局设总办一人、会办一人，会办为聘任，处理收税放盐事务。

各产区设盐务管理局、局之下分设盐场公署。原稽核总所改称盐政司，负责审核盐务执行情况。虽然国民政府标榜“收回国权”，但总局会办以及各盐政司仍控制于洋人之手。

二、盐制。1931 年《盐法》规定实行民制、官收、商运和商销，商运、商销以自由贸易为原则，但又规定各地实施可以有先后，另以命令规定。

默认旧有包商垄断地位。1929 年、1933 年曾分别对两淮、长芦盐商拥有的盐引、盐票进行验证，发给查验凭证，承认纲商包商的垄断地位。其他地方有的改行官运，有的部分开放自由贸易。总的来说，没什么大的变化。

三、盐税。国民政府整顿盐政的主要着眼点也不过在于多收盐税而已。

1932 年又一次统一税率，将盐税分为正税、附税两种。正税即场税，附税是各种附加税，如中央附加税（各地不同）有整理费、军费、建坨费、善后军费、筹备费等九种名目。地方附加税有河工捐、产地捐、缉私捐、省库加价、场警经费、教育费等二三十种名目，税额往往超过正税一倍以上。

正税的税率也曾调整过五次。盐税是中央税，是国民政府统治前期的三大税收支柱之一，往往占税收总数的30％ 至40％，1934 年高达49。5％，仅次于关税收入。

四、盐禁。国民政府大大加强了缉私。1928 年成立缉私处，各地设缉私局。

1931 年改归稽核所领导，成立税警局。淘汰旧员，另募新警，发给随身执照，贴照片，以防顶替吃空额陋习。成立税警佐教练所。税警逐渐成为财政部掌握的一支准军事力量。

抗战时期的盐专卖

抗日战争爆发后，长芦、山东、两淮等盐场先后沦陷，福建、广东盐场也遭日军侵袭，沿海仅存的一些盐场与大后方的联系运输也极为困难，盐源丧失了80％ 以上。不仅国民政府的盐税收入大为减少，大后方的军需民食用盐也极为紧张。1941 年退居重庆的国民政府宣布盐税改制，将云南、川北划为产税区，在各井盐场征收实物；江西、湖南、贵州、西北、河南、陕西、福建划为销税区，在集散中心地从价征收销税。产盐区成为游击区也改征销税。

随着相持阶段的延长，大后方食盐愈加困难，原来《盐法》规定的自由贸易已不可能推行。1941 年国民党五中全会议决定实行民制、官收、官运、商销的盐专卖制，并于1942 年12 月正式施行。至1944 年10 月又正式公布《盐专卖条例》七章五十八条，规定由原盐务总局及其下属机构负责盐专卖事务，具体内容是：

一、盐的生产必须经过国家批准，不得政府许可，制盐人不得停业。

产盐区域及每年产盐的数量，由政府专卖机构依全国产销状况及国计上之必要核定产量，落实每一制盐人的生产定额。

二、制盐人产盐全部由专卖机构按价征购，征购价称“场价”。场价由财政部按成本分别等级加以规定。征购盐集中于政府指定的仓坨。

三、盐运输由专卖机构负责办理，也可招商代运或委托商运。靠近盐场地区可以由商贩零运，但必须在专卖机构划定的界线之内。违者即视为私盐。招商代运及委托商运的官盐必须由专卖机构发给单照并粘连专卖凭证，照、证不符，照、盐不符即视为私盐。

四、由盐专卖机构在销售区域各集散处所设产盐仓，就仓发售，售价称“仓价”，由财政部核定（场价＋ 运费及其他费用＋ 专卖利益）。零售商领取售盐许可证，再向官盐仓批发官盐，以后无须再纳税，可在政府的限价之内自由发售。偏僻地区实行计口授盐。其他地区也设常平盐仓，在供求失常时平抑盐价。渔盐、工农业用盐另外指定发售。政府的“专卖利益”

实际上就相当于过去的盐税，1943 年规定每担一百元到二十元。1945 年统一为每担一百一十元。

五、对于私盐的处罚加重，五十斤以下处没收，五百斤以下并处私盐一至五倍的罚金，五百斤以上处五年以下有期徒刑。故买私盐及接洽搬运寄存等在五百斤以上也处三年以下有期徒刑。

盐专卖的实行，一时提高了政府的收入，盐专卖收入占税收总数的一半左右。然而专卖之外附加税捐众多，无论老弱贫幼，每消费一担食盐就要在专卖利益之外负担七十元附加税。由于食盐收购价极低，1944 年四川自贡井盐收购价每斤八元，仅为成本的一半。人民负担更为沉重，反对专卖的呼声高涨。1945 年2 月，国民政府又在部分地区恢复就场征税制，仅收场税，商人贩盐一税之后就可前往指定地区销售，但名义上仍实行专卖。

抗战后的盐政

抗战胜利后，国民政府行政院在1946 年2 月公布《盐政纲领》，确定产区建设、开放销区、办理常平等原则。1947 年又正式公布《盐政条例》，取代原1931 年《盐法》和1944 年《盐专卖条例》。规定采取民制、民运、民销，政府不再对盐业进行管制，只是在生产销售上加以调节管理，并设常平盐仓调节平抑盐价。实行自由贸易，公平招商运销食盐，废除垄断制度。偏僻地区的食盐运销，政府给以贷款扶持。严禁囤积居奇，扰乱市场。

盐税一律采取就场征税，一次完税后不再征税。盐税分为十二级，每担从一千元至七千四百元。1947 年后改为食盐每担十万元，土膏盐每担八万元，渔盐及农业用盐每担五千元，工业用盐免税。

抗日战争结束以后，沿海大多数地区已在共产党领导的人民政权控制之下。而东北的六个盐场国民政府接收了其中三个，山东的七个盐场仅接收了一个，两淮的四个盐场只接收了两个。已接收的盐场又没能从战争破坏中得到恢复，盐政整顿从何谈起，《盐政条例》无异于纸上谈兵。盐税的收入也大大低于战前，仅占税收总收入的15％ 左右。

第二节 公卖与专卖

烟酒是重要的大宗消费品之一，清末以来并无特别制度。北洋政府成立后，在1912 年的《国家税及地主税法草案》中，将烟酒税定为地方税种。

各地纷纷开征烟酒税，税制各不相同，有的从量计征，有的从价计征，税率高低悬殊，如苏、鄂、湘为5％，而陕、甘、豫高达30％ 以上，一般省份多为10％—20％。1914 年北洋政府又公布《贩卖烟酒特许牌照税条例》，凡贩卖烟酒必须经政府特许，缴纳牌照税（批发性质的每年四十元，零售性质的每年一元至十六元），发给牌照，才能营业。

北洋烟酒公卖制度

1915 年北洋政府为解决中央财政困难，参考各国烟酒专卖制度，制定公布了《全国烟酒公卖局暂行章程》《全国烟酒公卖暂行简章》等法规，宣布实行官督商销的烟酒公卖制。

北洋烟酒公卖具体制度是：在各省设烟酒公卖局，以下设分局，分局之下设公栈，公栈之下设支栈，支栈由商人承办。承办手续是由商人先缴押款一千元至五万元不等，经分局批准，商人即任公栈经理。公卖采取官督商销，由省公卖局核定烟酒成本、利润、各项厘金和各地产销情况，酌定公卖价格通知各栈。公栈按价批发销售，并征公卖费。烟酒商人只能在公栈批发烟酒转销，并同时缴纳公卖费。公卖费依价格核定，规定为价格的10％ 到15％，实际上各省不同，热河、山东仅10％，北京有50％ 的，其他各省一般在15％ 到25％ 不等。公卖费为中央专款之一，就近存入各省金库，按月列表报财政部。出售的烟酒必须在包装上或容器上粘贴公卖局印照，若运往他省，还要贴销售省的公卖印照。

北洋烟酒公卖实际上只是加征中央烟酒税而已，对于烟酒的生产毫无管制，仅在销售环节上加一点政府的监督，但对以后的烟酒公卖、专卖有很大的影响。

抗日战争时期四项专卖

国民政府成立后，继续实行北洋的烟酒公卖制，并同时征收烟酒统税。

抗日战争爆发后，沿海工商城市大多沦陷，国民政府为了开辟财源，同时也为了打击投机倒把，保证日常供应，开始计划实行专卖制。

1941 年，国民党中央通过《筹备消费品专卖以调剂供需平准市价》的决议案，规定了对专卖物品要由政府统制生产，统购分销，不再征税的原则。

1941 年5 月，国民政府财政部成立“国家专卖事业设计委员会”，设计对盐、糖、烟、酒、火柴、茶六种商品实行专卖。从1942 年起，首先实行盐、糖、烟、火柴四项专卖，并先后颁布各项专卖条例。

抗战时四项专卖主要采取了民制、官收、官运、商销的局部专卖法，专卖商品生产由国家特许的私人厂商制造，并由国家进行价格管制。在产制区域成立评价委员会，根据产制成本、厂商合法利润来评定收购价格。

合法利润各业不同，火柴业为20％，烟类为20％，食糖为15％—20％。政府以评定的收购价格收购全部产品，然后专卖机构以收购价加上“专卖利益”

作为批发价格，由专卖机构向特许承销零售商批发。专卖利益规定，烟类为收购价的50％，食糖为30％，火柴为20％，统税另外计征。以后又规定烟、糖、火柴确定收购价后，由专卖机构直接分配给各承销商号，由承销商号按规定缴纳专卖利益。对于违反专卖法的行为，分别处以罚金、没收货物，伪造凭证处以刑事刑罚。厂商自行运销商品，予以罚款或停业处分。

专卖制一度增加了财政收入，保证了物资供应，但不久即弊病丛生。

专卖制原为防止奸商囤积，但是实行专卖后，专卖机构的贪官污吏趁机大肆囤积物资，转手倒卖，抬价出售，造成物价飞涨，收购价被任意压低，厂家无利可图，被迫减产乃至停产。1943 年，川康糖区的食糖收购价仅为成本的77％，蜜糖收购价仅为成本的66％，糖厂大量倒闭。烟业、火柴业也纷纷倒闭，进一步加剧物资短缺的情况，百姓怨声载道。国民政府被迫在1944 年宣布取消糖专卖，1945 年1 月取消火柴、烟专卖。战时专卖就此结束，战后不复有此举。

第三节 战时统购统销

抗日战争时期，为了保证对外贸易与战争时期的军需民用物资供应，国民政府对于重要的外销物资以及军需民用物资实行了统购统销。

1938 年2 月，国民政府财政部组织贸易委员会，宣布对于外贸出口的主要货物进行统购。这些统购的物资主要有茶叶、桐油、猪鬃、生丝、羊毛、矿物（钨、锑、锡、汞、铋、钽）六大类。在贸易委员会之下设立国营复兴商业公司，负责桐油、猪鬃、生丝、羊毛四类货物的统购与外销。又设立国营中国茶叶公司，负责茶叶的统购与外销，也隶属于贸易委员会。钨、锑、锡、汞、铋、钽六种矿产品是军需工业的重要原料，国外需求量很大，其统购与外销由国民政府行政院所属资源委员会负责。这六类物资的统购和外销使中国对于英、美、苏等国的贸易、偿债得以顺利进行，换回了大量国内抗战急需的物资。对于发展国内军工企业、支援抗战、保证内销也起了很大作用。

1941 年，国民政府又宣布开始对棉花、棉纱、棉布实行统购。“三棉”是主要的日用必需品。统购先由农本局所属福生庄负责，1943 年又改由财政部特地设立的花纱布管制局管理，并采取了“统购棉花、以花易纱、以纱易布”的方法，即规定政府统购棉花，然后将部分统购的棉花向生产者换取棉纱，再以部分棉纱换取棉布。换纱和换布时给生产者一定的工缴费（职工工资、机器折旧、杂费）与合理利润。以这一方法，在政府手中集中大量棉花、棉纱、棉布，为实现棉布的平价供应提供了一定的条件。在抗日战争时期大后方日用品匮乏的情况下，也保证了军用棉花、棉纱、棉布的供应，以及民用布匹的配售。

然而，统购统销的本质是国民政府的一种财政搜刮手段。与实行专卖的弊病一样，统购时的收购价不仅远远低于市价，甚至低于成本，成为一种半没收式的掠夺。另一方面，统购来的物资往往被政府部门以高价销售，往往超过收购价的二至七倍，甚至九倍，从中得到了巨大盈利。对这种剥削，老百姓在抗战时期尚能忍受，抗战胜利后，这一制度遭到了广大人民群众的强烈反对，国民政府不得不在1945 年抗战胜利后即宣布废除统购统销。

之后，国民政府也不再有过类似的规定。