第一章 中国古代经济立法概论

在丰富的古代法律遗产中，有关封建王朝干预、控制、调整、管理社会经济活动的法律法令占有相当重要的地位。历代法典包含的这方面的内容，远较单纯的民事财产方面的内容为多。可以说，封建经济立法与刑法、行政法鼎足而立，在封建法律体系中，占第三位。然而，并非历史上所有有关经济方面的法令法规都可纳入经济立法史的研究范围。古代法律中有大量的厩牧、仓库、漕运、救荒、河工等方面的法令法规，虽然也涉及经济，但不能作为经济立法史研究的重点，因为这些法令法规对于整个社会经济影响并不大，大多应视为政府本身的行政活动，纳入行政立法史研究较为适宜。另一方面，古代一些有关买卖、借贷、典当、租佃等方面的法令法规，虽然对社会经济有很大意义，并涉及社会各成员，但它是以调整社会成员之间的经济关系为主的，因此纳入民法史研究范围较为妥帖。我们认为经济立法史应着重研究封建制国家调整其与广大社会成员之间的经济关系，并对社会经济有较大影响的法令法规，简言之，以研究调整“纵向”经济关系的法律为主。

第一节 中国古代经济立法的历史沿革

传说周公在西周建朝之初所撰的儒家经典《周礼》一书中，已经有了大量关于经济方面的法律制度，对土地的分配、贡赋的征收、劳役的征发、畜牧的规则、山林的保护、市场的管理等方面都有规定。宋代王安石称：“一部《周礼》，理财居其半。”可见，《周礼》中的所涉及的经济制度，实为后世经济立法的滥觞。这些制度虽然不可能全为西周的制度，但毕竟也有若干西周的制度在内。因此，将西周作为中国经济立法的开始阶段应是较为妥帖的。这一时期的经济立法大多还带有原始共同体的习惯、惯例形式。

春秋战国是中国古代经济立法急速发展的时期。在这个政治、经济思想发生大变革的时代，经济立法是各国实施改革的重要工具；经济立法的形式往往是国君发布的诏令。如鲁国的“初税亩”、齐国的“轻重法”和“官山海”、魏国的“平籴法”等。中国第一部较为完整的古代成文法典—李悝的《法经》，就其篇目而言（盗、贼、捕、囚、杂、具），可以说是比较单纯的刑法典。商鞅受《法经》至秦，改法为律，以法律推行改革，全面推行农战国策，大量经济方面的法令因而与正律并行。湖北云梦出土的秦简中，《田律》《厩苑律》《金布律》《徭律》《司空律》《均工》等都具有经济立法的性质。

秦国统一六国后，基本上保持着原有的法律制度。汉朝建立后，针对汉初经济凋敝的状况，萧何制律时在《法经》六篇之外，增加了户律、兴律、厩律，将经济法规正式并入法典。西汉是古代经济立法重要发展时期，汉武帝统治时期制定了一系列经济法令，如《盐铁官营法》《均输平准法》《缗钱令》等，对解决当时中央集权政权的财政困境起到了举足轻重的作用。这些法令以国家严格统制社会经济为特点，对于后世经济立法产生了重大影响。

在三国、两晋、南北朝、隋、唐初期，封建王朝对于社会经济的控制有所放松，经济立法以土地、赋役法规为主要内容。这一时期，经济立法在各代正律中都占有一定的篇幅，如《厩库》《户婚》《擅兴》《杂律》等篇目中都包含很多经济立法的内容。此外，在各朝法令中也有很多经济立法，如均田令、占田令等。唐《永徽令》中关于经济立法的有：《户令》 《田令》 《赋役令》《关市令》《厩牧令》《仓库令》等。唐朝中期开始，经济立法大量增多，大多以横征暴敛为特征。这一特点影响直至唐朝灭亡及五代时期。

两宋是古代经济立法最为活跃的时期。其表现为：立法活动频繁，法规的内容广泛，涉及社会经济活动的各个方面；法规的制定、实施各方面都具有前所未有的想象力。虽然有很多横征暴敛的掠夺性法令，但总的特点是较注意国家与经济活动者之间利益分配，较能顺应商品经济的规律。

两宋经济立法最主要的形式是各种随时颁布的敕、指挥、看详等法律形式，律、令、格、式中包含的经济立法往往形同具文。因此，立法频繁，法令多变。

在“庆元新政”和“熙宁新政”时期，曾出现过大量有新意的经济立法敕令，对后世有重大影响。正如秦汉的经济立法主要内容被三国、两晋、南北朝、隋、唐沿袭一样，两宋的经济立法也被辽、金、元、明、清各朝沿用。尤其是少数民族建立的辽、金、元三朝基本上照搬宋朝的经济立法，但在实际施行中往往受阻而逐步废弛。

明初经济立法以竭力维护自然经济，抵制商品经济为特色，并伴之以严厉的处罚，对社会经济的统治极为严酷。从明朝中期起，原有法令大抵废弛，出现了一些内容较有新意的立法。明朝经济立法除了在正律中有《户役》《田宅》《仓库》《课程》《市廛》《厩牧》《关津》等篇目外，在《明会典》中也有很多。明朝中期以后的经济立法则多为条例。清朝在沿袭明朝制度的基础上又有所发展。清朝在《大清律例》和《大清会典》之外，又专门制定《户部则例》，集中了大量的经济法规，具有一定的法典性质，从1776 年制定后曾修订14 次之多。在其他则例、条例中也有不少经济法规。但就内容而言，明清两代经济立法代表腐朽的封建生产关系，严重束缚社会生产力的发展，是中国在这一时期落后于西方的原因之一。

鸦片战争以后，中国进入半殖民地半封建社会，传统的经济立法被逐步废除，19 世纪末20 世纪初，一些旨在鼓励民间工商业发展的法令公布实施。清末变法新政时，将传统经济立法的部分内容分别编入商法、民法草案。传统的经济立法与整个中华法系一起解体。

第二节 中国古代社会经济结构

古代经济立法作为社会上层建筑的重要组成部分，必然要受到社会经济基础的制约。中国封建社会经济结构决定了古代经济立法的性质和发展方向。社会经济结构主要是指生产关系的诸般要素及其相互关系，包括所有制结构、分配结构、交换结构、消费结构、生产结构、技术结构和劳动力结构等。学习中国经济立法史，必须对古代社会经济结构有所了解。在中国长达两千多年的封建历史中，经济结构并非一成不变。况且一个社会的经济结构从来就不会是“纯粹”的，封建社会中长期保留有奴隶制残余，至其末期又有资本主义生产方式的萌芽。因此，本节仅就中国古代社会经济结构最主要的若干基本特点略加介绍，以助于了解中国古代经济立法的性质及特点。

顽固的中国封建地主制经济

春秋战国以后，中国古代社会经济结构最基本的特点之一就是地主制经济始终占主要地位。封建地主阶级除了贵族官僚、世族缙绅等具有政治特权身份的地主之外，还有大量无特权身份的庶族地主。土地可以自由买卖转移，地权不断兼并集中，又随着买卖与诸子均分的继承而分散，形成了中国特有的“千年田、八百主”的现象。地主占有大量的土地，但绝大多数情况下，地主本身并不承担经营管理职责，即使是拥有成千上万顷良田的大地主，依然将土地分散出租给佃农耕种经营。租佃制剥削是中国古代最主要的剥削方式。地主无须承担投资、经营的风险，安享地租收入。

地租率一直在“什伍”的水平之上（50％以上），往往高达60％到70％，甚至80％。实物分成地租长期以来一直是封建地租最基本的形式。宋元以后，江南一些地区出现了定额地租，明清时部分地区还曾出现货币地租形式，但这些都不占主要地位。

以上这些中国地主制经济的特点（包括大量非身份性地主、土地可自由买卖、租佃制剥削、实物分成地租），决定了中国地主制经济具有很强的弹性和韧性。政治的波动不会使整个地主阶级陷于绝境。地权的自由流转伴随着地主制经济、租佃剥削关系的不断重建。地租可以自由转化为工商业资本，工商利润也可投入土地，可以经受商品货币经济的冲击。丰厚的地租收入为地主阶级提供了巨大的财富，促使一些略有富余的自耕农、佃农也将土地出租，出现了“一田二主”或“一田三主”的现象，阻碍富佃、富农经济、经营地主的产生，从而阻碍了农业中资本主义萌芽的产生。清朝有一个地主总结了地主制经济的优点：“田产之息，月计不足，岁计有余；岁计不足，世计有余。”而且“天下货财所积，则时时有水火盗贼之忧”，而“独有田产，不忧水火，不忧盗贼……即有兵燹离乱，背井去乡，事定归来，室庐畜聚，一无可问。独此一块土，张姓者仍属张，李姓者仍属李，芟夷垦辟，仍属殷实之家”。因此土地是地主阶级最稳定、最可靠、最常见的财源所在，地主制经济因而得以长期延续，虽然限制、阻挠农业生产力的发展，但是可进行若干局部调整而部分适应生产力（如通过部分调整人身依附关系、租佃关系和地租形式等），经受商品货币经济的冲击、农民起义的反复扫荡仍僵而不死，长期苟延残喘。

顽固的地主制经济是中国封建君主专制政权的基础，是产生“崇本抑末”思想政策的土壤，从而也就决定了中国古代经济立法是保护地主制经济的工具，使中国古代经济立法不可能向促使工商业自由发展的方向发展。

坚韧的小农经济

小农经济是中国封建社会经济结构的重要组成部分。这里所指的小农包括自耕农、佃农、依附农民。自耕农拥有自己的小块土地和其他基本生产资料，是封建国家赋税、徭役的主要承担者。自耕农经济并不稳定，极易受到官府横征暴敛、天灾人祸、高利贷盘剥、土地兼并等因素的破坏。自耕农中少数人可能上升为地主，大部分失去土地沦为佃农甚至奴仆。然而由于地权流转不定、政治状况的周期变化，自耕农经济始终在社会经济结构中占重要地位。佃农是向地主承租土地进行耕种的农民，一般拥有自己的经济和生产工具。依附农民是指无独立身份、依附于地主的农民，如三国、两晋、南北朝、隋唐时期的部曲，一般没有土地，只有少量的生产工具，为地主耕种土地，但有自己的经济活动。

无论自耕农、佃农或依附农民，其生产方式都是一家一户的小生产。

由于生产规模狭小、收入低微，小农经济很难进行扩大再生产、对土地投资、改善生产条件。在沉重的地租和繁重的赋役压榨下，小农的必要劳动也被侵吞。为了争取生存，小农只能把家庭手工业作为争取生存保障的门路，实行“男耕女织”“以织助耕”，衣食之类生活必需品尽可能自给。这种小农业与家庭手工业的牢固结合是中国封建小农经济最重要的特性。马克思评论欧洲小农时指出：“他们进行生产的地盘，即小块土地，不容许在耕作时进行任何分工、应用任何科学，因而也就没有任何多种多样的发展，没有任何不同的才能，没有任何丰富的社会关系。每一个农户差不多都是自给自足的，都是直接生产自己的大部分消费品，因而他们取得生活资料多半是靠与自然交换，而不是靠与社会交往。”中国封建小农比欧洲小农更具有牢固性。农民从事纺织、编织副业，充分利用一切空隙时间，男女老幼一起承担，日夜以继，甚至直到19 世纪，“世界上最先进的工厂制度出卖其布匹的价格竟不能比最原始的织机上用手工织成的更便宜”。小农经济顽强地忍受着沉重的地租、赋役剥削，抵制着商品市场经济的形成、农村雇拥制的产生和发展。“这种生产方式是以土地及其他生产资料的分散为前提的，它既排斥生产资料的积聚，也排斥协作，排斥同一生产过程中的分工，排斥社会对自然的统治和支配，排斥社会生产力的自由发展”，造成“生产资料无止境地分散，生产者本身无止境地分离，人力发生巨大的浪费，生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵”的状况。

古代小农“乐岁终身苦，凶年不免于死亡”，而小农又是封建国家最主要的剥削对象，其中佃农通过向地主缴纳地租也间接承担着田赋，唐宋以后佃农身份同于良民，也要承担徭役、人头税等剥削。为了与地主争夺剥削对象，中国古代经济立法中包含有不少劝农、恤农的法规。小农经济的重要地位使中国古代经济立法具有保护小农经济的特点。

脆弱的单一农业经济

单一的以粮食生产为主的农业经济，是基于自然环境（多山地、日照、雨量、土地适宜农耕）和文化历史背景特点而形成的。古代传说神话中最主要的神祇、文化英雄都是农业神，如制耒耜锄铸的神农氏、播百谷作牛耕的后稷（周族祖先）等，而牧神、工商神祇传说相对缺乏。农业始终是古代经济的命脉。农业技术很早就发展到了相当高的水平，粮食的单产和总产长期居于世界前列，表现为人口的稳步增长。两千多年前，中国人口已突破六千万，并长期保持在这一水平。14 世纪后，人口再次大规模增长，至18世纪已达4 亿。传统农业以精耕细作为特征，两千多年前已经发展了条播、密植、施肥等技术，农业工具早在一千五百多年前已定型。宋代起，双季稻、稻麦两茬等种植技术迅速推广。然而这一突出特点，也导致必须在农业上投入更多的人手，正如有的研究者所指出的，传统农业粮食的增产是和“人口增长以及劳动力的扩充紧密地结合在一起”的。人口与粮食增长互为因果，和小农经济、耕地增长有限等因素结合，使按人口平均计算的粮食产量增长并不显著，粮食的商品化生产进程缓慢，而不劳而获的剥削阶级人口又呈现着迅速膨胀的趋势。因此这种单一的农业结构又是脆弱的，极易受天灾人祸的打击。马克思指出：“我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府统治下衰弱下去，而在另一个政府统治下又复兴起来。收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”战乱及自然灾害都造成农业的倒退，形成特有的灾荒广泛性、连续性（水旱蝗疫灾害轮流发生）、积累性（灾期周期短、恶性循环）的特点。据统计，公元前206年至1936 年的二千一百四十二年中，发生各类灾害五千一百五十六次。

单一结构的农业经济，对于经济立法也产生重要影响。水利、劝农、赈济、备荒等项一直是经济立法的重要内容。赋税立法也一直以向农民征收谷物为主。粮食很早就是封建立法者注重的目标，平籴、和籴等征购余粮的法令一直是各代经济立法的重要内容。

畸形繁荣的三位一体结构

早在战国时代，工商业已发展到了很高的水平，被视为致富的捷径，所谓“用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门”。然而，由于受到以个体家庭为单位并与家庭手工业牢固结合的小农经济的抵制，除了矿冶、陶瓷等部门之外，手工业缺乏广阔的市场。而封建国家一直通过直接经营官营手工业作坊以满足本身的需要，因此手工业的发展一直非常缓慢。在商业部门，由于地理条件限制（多山地，缺乏可终年通航的河流），投入长距离贸易的商品只能是价贵质轻的丝绢、贵金属、茶叶及各种奢侈品。

秦汉时已流传“百里不贩樵（木柴），千里不贩籴（粮食贸易）”的谚语。

商业长期以贱买贵卖的转运贸易为主，长期徘徊于产业部门之外，建立在地主阶级消费扩大的基础上，独立于农业、手工业的发展而发展。正如马克思所指出的：“商业资本的独立发展，是与社会的一般经济发展成反比例的。”商业往往刺激地主阶级消费增长，而加重地租剥削，压抑小农经济的再生产。“流通在社会再生产中的作用越是不重要，高利贷就越是发达。”

古代高利贷获利比之商业更快，秦汉专职的高利贷者“子钱家”已很活跃。

商业与高利贷业的畸形繁荣往往导致社会发生经济危机。“在亚洲的各种形式下，高利贷能够长期延续，这除了造成经济的衰弱和政治的腐败以外，没有造成别的结果。”

古代商业资本、高利贷资本获得的大量利润往往投入土地购买，形成商业资本、高利贷资本和地租三位一体的情况。这在秦汉时代已是普遍现象，所谓“以末（商业、高利贷业）致富，用本（地主制经济、地产）守之”。

地主往往也是商人、高利贷者。地产虽不能迅速致富，但稳妥保险，不受政治动乱的影响，因此商人、高利贷者总是将利润投入地产。尽管从秦汉时代起，封建王朝就三番五次禁止商人拥有田产，但并无实效。这种三位一体的结构是地主制经济的不断复制和再生机制最主要的因素。

地租、商业资本、高利贷资本三位一体的结构，对于古代经济立法有重要影响。工商立法是经济立法的重要内容，而工商立法中的重要内容，如盐铁官营、酒茶专卖、矿冶控制、征商等法规，都着重打击广大中小商人，而促使大商人、大高利贷者向朝廷靠拢。三位一体的大商人往往又是官府的特许“官商”。如西汉盐铁官营中担任盐铁官的大盐铁商、明清的盐商和行商都具有亦官亦商的身份。这些法规的实质在于压抑民间工商业的自由发展，对于三位一体的大商人却起保护作用。因此，这些商人高利贷者与朝廷有着千丝万缕的联系，是依附于官府的商人集团。

第三节 传统经济立法的特点

中国封建社会经济结构的特点奠定了古代经济立法的基础，决定了古代经济立法绝不同于现代经济法规，而仅是封建国家对农民进行超经济剥削的手段。此外，古代经济立法还受到封建社会政治结构、文化思想意识的影响。就某一历史时期而言，还受到这一时期经济、政治、财政状况的直接影响。

在诸般因素的影响下，中国古代经济立法具有如下特点：

一、古代经济立法的主要内容是土地、赋役立法。中国古代一直是以农立国、以农为本。农业被视为本业、立国根本。封建制国家也一直以农民为主要剥削对象。古代经济立法中最重要的内容就是土地、赋役立法。春秋战国时的“初税亩”“废井田”，北朝、隋唐时的“均田令”

等土地法令都与赋役制度紧密相连，立法的目的都在于确保封建制国家的经济利益。

二、经济立法与刑罚紧密联系。以刑为主，诸法合体是整个中华法系的重要特点，经济立法也不例外，各项法律制度都伴有严厉的刑罚。尤其是盐法、钱法等大量使用死刑，直到明清两代仍是如此，且刑罚还有加重的趋势。

三、社会经济变革及封建国家财政状况决定经济立法的兴废。如春秋战国社会大变革时期，各国先后实施了一系列推行农战的经济立法。又如清初在地主制经济局部调整、庶族地主上升的情况下，实施了摊丁入地、地丁合一的赋役制度改革。此外，每当封建国家财政紧急时，也会大量颁行经济立法。西汉武帝时因与匈奴的战争引起财政危机，实施了盐铁官营、均输、平准之法。唐中期安史之乱、藩镇割据，中央朝廷财政危急，则一反以前经济放任政策，大量制定盐茶酒专卖、两税法等经济立法。宋朝因冗官、冗兵、冗费弊病，财政捉襟见肘，因此经济立法格外活跃。

四、“崇本抑末”是贯穿经济立法发展的主线。历代经济立法的着眼点都在于崇本抑末。崇本，表现为一系列农业、土地赋役立法；抑末则包罗了征商、专卖、平准、均输等，各式各样的工商法规，都号称是“抑兼并”“抑末利”。可以说，古代任何一种工商（末）立法都具有抑末的性质与意义。

这些立法一方面是为了加强君主专制中央集权、巩固地主制经济基础，防止商品货币经济侵蚀封建社会结构；另一方面也在于运用国家强制力剥夺或瓜分工商业利润。宋代人叶适已一针见血地指出：“今人之立法，妒商贾之获利而欲分之。”这种抑商分利的政策，阻碍了商业资本向产业资本的转化，强化商业资本的消极作用，迫使或诱使商人依附于官府。朝廷聚敛的巨额财富则大量被白白消耗于各种非生产性开支。

总之，古代经济立法对于社会经济的控制、干预多于调节和调整。尤其是在唐宋以后，促进生产力发展和调整生产关系的经济立法更为减少，这严重阻碍了社会生产力的发展。