第八章 平准、均输与常平

平准、均输、平籴、常平等都是中国古代国家政权通过吞吐物资平抑物价、调节大宗日用商品供求的法令制度，是古代经济立法的重要内容。这一立法的前提在于政府拥有大量的物资积蓄，并能通过一个准确、迅速的通信网络掌握市场动态信息，及时抛出或收揽各种商品。中国古代国家政权不仅拥有大量赋税收入的物资，又具有征发物资、劳役的全权，而且历代都极为注重修建驿路、整顿驿站，政府一直拥有最可靠、最有效的通信联络手段。

因此，有可能利用这类立法来控制市场，通过贱买贵卖的手法经营官营商业，以打击豪强商人的势力，并增加财政收入。

第一节 平籴与轻重理论

立法总是在某一种理论的指导下出现的。政府控制市场、吞吐囤积物资、平抑物价的理论，产生于商品货币经济空前活跃的春秋战国时代。

均平的理论

均平的概念在中国产生很早，并一直成为各种社会政治、经济理论的基调。春秋时齐国晏婴就曾提出“权有无、均贫富”的说法。老子认为“天之道”是“损有余而补不足”，他反对当时的“损不足以奉有余”的“人之道”。

强调均平、和谐。孔子也曾说过：“闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”这种均平的理论主要都是从分配上着眼，但追求均平却从此成为风气，成为各种经济立法的基本思想。

计然之术

最早提出国家参与商业、经营官商、控制物价的是春秋末期越国大夫范蠡、计然。计然认为由于气候的变化、水旱的重复，使物价不可能长期稳定，但国家可以将物价控制在一个范围之内，并以经济手段调节物价。

米贱则农民无利可图，米贵又使商人受困。范蠡认为：“夫粜，二十病农，九十病末（商人），末病则财不出，农病则草不辟矣。上不过八十，下不过三十，则农末俱利。平粜齐物，关市不乏，治国之道也。”因此计然告诫统治者不要单纯积蓄财富，积蓄时间久了就会自然贬值，“贵上极则反贱，贱下极则反贵”。要善于捕捉时机，捕捉行情变化，“贵出如粪土（大量抛售），贱取如珠玉（高价收购）”。或是“旱则资舟、水则资车”，未雨绸缪，预作准备，把国家积蓄的物资通过市场投机，不断增值，用此项财富“厚赂战士，士赴矢石如渴得饮”，富国强兵。这被称之为“计然之术”。

计然之术不是单纯的理论。据说越王勾践采纳了范蠡与计然的建议，制定法令，结果在十年内就使越国大为富强，一举吞灭强吴，成为诸国霸主。

这种利用市场价格涨落差距进行投机的致富方法是当时商业的普遍形式，而国家参与则是计然所创。

李悝平籴法

战国时期，商人势力大为增强，如周人白圭以“乐观时变，故人弃我取，人取我与”而经营致富，号称经商如同“伊尹、吕尚未之谋，孙吴用兵，商鞅行法”。在此同时，崇本抑末思想也开始出现，并逐渐体现在国家立法之中，出现了以保护农业为主的平籴理论。

魏国李悝首先实行“平籴法”。李悝在魏文侯时任魏国相国，主持变法改革。他认为国家之本在于农业，因此“作尽地力之教”，鼓励农民精耕细作，提高单位面积产量。他又认为粮食市场上，“籴甚贵伤民（韦昭曰：此民谓士民工商也），甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫。故甚贵与甚贱其伤一也。善为国者，使民无伤而农益劝”。保护农业，又照顾工商利益的最好办法是“平籴”。每当丰收年份，由国家出资半价收购余粮，以提高粮价，不致惨跌；每当歉收年份，则由国家将丰年购入积存的粮食投放市场，平价出售，压低粮价。具体而言，上熟年份（视平常年份增产三倍），官收购四分之三的余粮；中熟增产两倍，收购三分之二的余粮；下熟增产一倍，收购二分之一的余粮，“使民适足，贾（价）平而则止”。荒年来临，“小饥则发小熟之所敛，中饥则发中熟之所敛，大饥则发大熟之所敛而粜之。

故虽遇饥馑水旱，籴不贵而民不散，取有余以补不足也”。这一法令实施后，收到了很好的效果，魏国迅速成为强国。

李悝的平籴理论与范蠡、计然之术虽然都是一种国家吞吐物资控制物价的思想，但有很大的区别。首先，立法目的各不相同。计然之术是企图由国家经营商业，参与竞争，从中取利富国。而平籴法强调国家的政治稳定性，以此强国。其次，二者的范围也不同。前者涉及各类有利可图的大宗日用商品，后者局限于粮食谷物。然而二者都对后世产生了重大影响，前者成为官营商业和商业管制的平准、均输、五均六管、市易诸法的滥觞；后者则开了后代常平仓、义仓、预备仓法的先河。

《管子》“轻重”理论

战国秦汉时期成书的《管子》一书中的“轻重”理论，是后世平准、均输、常平诸法的理论基础。轻重一词来自《管子》中的“轻重”诸篇，指物价的高低贵贱及人们的重视程度。《管子》中的“轻重”诸篇，是中国古代有关调节物价和货币流通最为详尽、最为完整的著作，对所有经济立法都曾产生过巨大影响。

《管子》以供求关系解释商品和货币的流通、交换，指出在供求关系决定下，商品规律是以“夫物多则贱，寡则贵，散则轻，聚则重”，即物以稀为贵。“少或不足则重，有余或多则轻”。各种商品可分为货币、谷物、万物（货币、谷物以外一切商品）三类，其中最主要的是谷物与货币。所谓 “五谷食米，民之司命也；黄金刀币，民之通施也”。由于谷物生产受自然气候影响，时有丰歉发生，而其他万物无此之虞，所以谷物“独贵独贱”。谷物又是人们的“司命”，极为重要，因此，“五谷者，万物之主也。

谷贵则万物必贱，谷贱则万物必贵”。在谷物生产正常的年份，则是货币起主要作用，“币重而万物轻，币轻而万物重”。

在谷物、货币、万物的交换流通中，不可能保持一个长期稳定不变的交换价格，物价总是围绕供求关系波动不已，即使君主政令也不能使之固定。

所谓“衡无数也，衡者使物一高一下，不得常固”。国家应该利用这一规律来达到富国强兵的目的。原则是“以重射轻，以贱泄平”。具体而言有如下几个方面：

一、国家必须积蓄物资，尤其是控制谷物、货币二者。所谓“执其通施以御其司命”。《管子》提出，“使万室之都必有万钟之藏（钟，是齐国的量制），藏襁千万（襁，是串钱的绳索，泛指钱币）。使百室之都必有千钟之藏，藏襁百万”。从而使市场上谷物与货币减少，价格上涨，以刺激农业生产。“杀正商贾之利，而益农夫之事”。其中最主要的是提高粮价，“使卿、诸侯藏千钟，令大夫藏五百钟，列大夫藏百钟，富商蓄贾藏五十钟。

内可以为国委（委是积存之意），外可以益农夫之事”。

二、以积蓄的物资组织农贷，扶助农业。春季蚕农缺粮，政府出仓储粮贷给蚕农，约至夏天取绢帛以偿还。春夏之交，青黄不接，政府以钱币、谷物出贷农民，秋天取谷以偿，从而使“民无废事，而国无失利也”。

三、以积蓄的物资作为官营商业资本，投入市场牟利，与计然之术相仿。

比如国家通过赋税、赀罚等手段大量回笼货币积存，市面货币流通量减少，物价下跌，政府可乘机大量收购各种物资，“国币之九在上，一在下，币重而万物轻。敛万物，应之以币”。以后市面货币流通量增多，物价上涨，政府又可乘机抛售物资，“币在下，万物皆在上，万物重十倍，府官以市櫎出万物，隆而止”。《管子》称此为富国的捷径，是国之轨道。“国轨，布于未形，据其已成，乘令而进退，无求于民。谓之国轨。”

四、利用轻重原则与敌国进行商战。如“天下下我高，天下轻我重，天下多我寡，然后可以朝天下”。或者抬高本国物价吸引敌国货币流入己国，或在自己物资充足时压低物价，以吸引敌国人民投奔己国。

《管子》的轻重理论，尤其是这种大量吞吐物资调剂市场，增加国家收入的思想，对后世产生了极为深远的影响。后世理财家们的经济立法思想，可以说无一脱离其理论范围。

第二节 均输、平准和市场诸法

秦国商鞅变法时，实行粮食专卖，禁止私人买卖粮食，根本取消了粮食市场，又采取了极为严厉的抑商立法打击商人。秦国统一全国后，强大的中央专制集权严密控制农民人身及土地，注重以刑罚方法、行政手段进行管理统治。因此注重经济手段的平籴理论无法上升为法律。秦朝灭亡后，西汉初年统治者奉行“无为而治”，这些理论也没有在立法中得到实现。

直至汉武帝统治时期（公元前140—前87 年），进行长时间的边境战争，财政困难，“兴利之臣自此前始也”，在商人出身的官僚桑弘羊主持下，于公元前116 年颁行了均输与平准令。

均输与平准

均输的原意是平均运输贡品的负担。西汉规定各王侯封国及各郡都要向朝廷上贡当地的土特产贡品。各郡国与京师长安的距离各不相同，长途运输贡品要征发农民徭役，运费大大超过贡品本身的价值，贡品也往往有所损坏。当朝廷需要的贡品不敷支出时，还要另行采购，加重财政负担。桑弘羊建议实施均输法，规定在各郡国设专职均输官，按照原先每年上贡的贡品价值及运输费用的总额，征收或按市价征购当地丰饶、价廉的土特产（原来的贡物也可改折他物），由均输官负责挑选其中小部分优质、价高、轻便的物品仍上贡京师，而大量的一般土特产则运往其他能卖高价的地区出卖，这样“输者既便而官有利”。事实上，这个法令是将原政府的一部分实物税收转变为官营商业资本，由均输官担任官营“行商”，利用官府的运输工具、人力、信息通信系统与私营贩运商进行竞争，将赋税转变为商业利润。

如果说均输是官营贩运商业，那么平准就是官营的“坐贾”。平准是平抑物价的意思。平准法规定在京师长安设平准令，下属平准机构属员共有一百九十人。各地运至京师的贡物，均输官运来的土特产，工官制造的一些民用手工业产品，财政部门贮存的物资等都由平准统一管理。每当长安市场上某种商品价格上涨，平准就以略低价格抛售；而当某种商品价格下跌时，平准又以略高的价格收购，所谓“抑天下物”，使“万物不得腾涌”。同时在买卖中，平准也获得高额商业利润，成为最大的官营囤积商。

桑弘羊自称“开委府于京师，以笼货物。贱即买，贵则卖，是以县官（朝廷）不失实……民不失职”。

均输与平准都是官营商业的一种形式。实行均输、平准的当年，据说就达到了“太仓、甘泉仓满，边余谷，诸均输帛五百万匹，民不益赋而天下用饶”的效果。同时这一立法也打击了商人的势力，加强了中央集权。

武帝死后，均输、平准法在盐铁会议上受到反对派贤良文学的猛烈抨击，但这一法令并未废除，一直实施到王莽篡政，总共 一百二十多年。

王莽五均赊贷

王莽篡汉夺权建立新朝后，进一步对均输、平准法加以发展，推行了号称“五均赊贷”的法令。

“五均”一词来自儒家经典《周礼》上所称西周管理市场官员名称。

王莽规定在长安东、西两市及洛阳、邯郸、临淄、宛、成都五大城市设五均司市官，原有的管理市场的市令、市长改称五均司市师，受其管辖。下设交易丞、钱府丞等官。交易丞即原来的平准令、均输官，负责官营商业经营，出纳吞吐物资，平抑物价。司市师也有平抑物价职责，在每个季度的第二个月，核定物价，定出各种商品的上、中、下三等价格，称为市平价。商人的五谷、布帛、丝绵等物不能出售，即由司市按原价收购囤积，市场物价超过市平，就发卖平抑，市场价格低于市平价则任其交易。钱府丞职责广泛，首先负责征收商税及所得税，另一重要职责是经营官营信贷业。凡百姓因祭祀、表葬之类耗资活动而无现钱，可向钱府举贷。年利在十分之一以下，但逾期不归还，要处以徒刑。

王莽的五均赊贷在原来官营商业基础之上又增加了官营信贷业务，比之原有平准、均输大为繁苛。而且各地五均官员大多由原来的富商担任，这些人乘机大做自己的生意，“乘传（公家驿车）求利，交错天下，因与郡县通奸，多张空簿（账册），府藏不实”。敲诈勒索，贪污挪用，使五均赊贷法完全走样。

五均赊贷与盐、酒、铁官营、铸钱、山泽税合称为“六（管）”。王莽下诏称“此六者，非编户齐民所能家作，必仰于市，虽贵数倍，不得不买，豪民富贾，即要（要挟）贫弱。先圣知其然也，故斡（管制）之。每一斡为设科条防禁，犯者罪至死”。对国民经济实行全面管制，使天下人“摇手触禁，不得耕桑”，“富者不得自保，贫者无以自存”。天下大乱，加速了王莽政权的垮台。东汉建立后，王莽的五均六管及原来的均输、平准法被废除。魏晋、南北朝时期，自然经济比重上升，统治者注重直接控制剥削，不再有均输、平准之法。

刘晏常平法

唐朝中期经过安史之乱后，朝廷全凭东南漕运维持（漕运，古代专指向京师及边防运送粮食物资）。大理财家刘晏主持漕运时期，吸取了西汉均输、平准的一些内容，以“常平”为名，进行了一些改革，主要有：

在整顿漕运的同时，利用漕运的大量船只和人力，进行类似于均输的活动。每当长安所在关中地区丰收，不需要东南地区的大量漕米时，刘晏即在东南各州采购当地土特产与手工业产品，用漕船运至大运河沿线的汴州（开封）、洛阳及关中地区，按当地行情，或发售，或囤积居奇。大运河沿线是全国行商的重要通道，也是经济中心所在，刘晏此举与桑弘羊均输法一样，利用漕运富余运力及资本与行商竞争。

刘晏在推行盐专卖“通商法”同时，也吸取了西汉平准法的经验。如设立常平盐仓，平抑盐价。而常平盐仓的利润除上缴朝廷外，也按行情购买物资囤积适时发卖。刘晏尤其重视商业情报，巡查私盐的十三巡院的重要职责就是经常及时报告各地市场行情。

刘晏的常平法实施时间约在762 年以后。在他主持漕运和盐专卖的十几年间，取得了空前的成就，因而在766 年，朝廷还给刘晏在盐铁转运使头衔上加上“常平使”官衔。常平成为财政主管官“度支盐铁使”的又一头衔。

虽然刘晏在780 年以谋叛罪被冤杀，但以后几任财政官多出自其门下，仍奉行其创设的制度。“属吏在千里外，奉教如目前，四方水旱及军府纤介莫不先知焉。”直到唐末战乱，这一制度才被废除。

王安石均输法和市易法

北宋王安石变法时期，仿照西汉平准、均输法，也制定颁行了与之类似的均输法和市易法。

1069 年，在王安石的建议下，北宋颁行了均输法。北宋建都于大运河中段的汴京，交通方便，主要物资来源于东南六路，朝廷在东南设发运使，总管六路物资发运京师。每年发运物资都有定额，丰收之年不能多，歉年又不能少，发运使对京师市场行情全然不知，常常造成“远方有倍蓰之输，中都有半价之鬻，徒使富商大贾乘公私之急，以擅轻重敛散之权”。北宋均输法大体上仿照了桑弘羊的均输法，规定东南六路发运使扩大职权，对于东南六路原要上供的物资有处理全权，并总管六路的茶、盐、矾、酒专卖事务，应了解六路地区及京师的市场行情，官府库藏收支情况，据此对上供物资灵活处置，如有富余即运往价高处发售，或囤积居奇，“凡籴买、税敛、上供之物，皆得徏贵就贱，用近易远”，使死财变活财。在开始实施的当年，宋神宗亲自批准以内藏库钱五百万缗、上供米八百万石作为均输的本钱。

这样使发运使成为这一地区最大的、官营的商业机构。这一法令引起了守旧派官僚们的强烈反对，实施以后的效果也并不是很好。

就在实施均输法的同时，王安石还提出了市易法的建议。市易法即仿照西汉桑弘羊的平准法，通过官府控制吞吐物资以平抑物价。1072 年开始在汴京设置市易务，由内库拨钱一百万贯作为本钱，制定“市易条法”，不久又推广到各路。市易条法主要内容是：

一、设立市易机构。在汴京及二十二个重要城市设市易务，由汴京都市易司领导。市易务设监官、提举勾当公事等官员。以下招纳各行行户、牙人充当行人与牙人，评估物价，负责具体经营。监官、提举也往往由商人担任。

市易务收购物资由行人、牙人会同客商公平议价。

二、市易务职责为吞吐资物。一般由官库拨钱为资本收购各种货物，也可以将原来各地上供的土特产计值发卖，或与客商以货易货。上供物品中如鹿席、黄芦之类六十种货物都可以发卖民间。市易务是官营商业机构，仍按贵卖贱买原则平抑物价，赚取商业利润。市易务经营的商品种类极为琐细，甚至包括瓜果、木梳、冰块等。

三、兼营信贷。按照北宋商业习惯，一般交易中广泛使用赊买，双方至年终才彼此结算，并清算利息。市易法也吸取这一惯例，规定凡商人不能立即付清现款，可以赊买，半年付息十分之一（年利为十分之二）。另外，市易务也是官营金融信贷机关，有地产抵押的商人可以担任市易务监官提举，使用公款经营，年息为十分之二。行人也可自报家产，以金银为抵押，五人结保借贷官钱、官物，发卖经营。由于商人比之官僚要善于经营得多，为了牟取利润，实际上市易务将所需物资的本钱放贷给行户（工商业者），官府坐收十分之二的利息。

市易法的目的并不如王安石所称“抑兼并”，实际上完全是一个官营商业、金融机构。市易法广泛推行放贷，商人违限不还即予以罚息（倍收利息），官营商业转变为官营高利贷。商人欠债累累，与官府矛盾激化，而官府也疲于催讨。这一法令施行的同时，统治集团内部一直为之争论不休。

至1086 年，“元祐更化”，废除一切王安石新法，市易法也被废除。

然而，宋徽宗上台后，看中市易法是敲诈商人、君主聚敛财富的捷径，又复行市易法。1097 年市易务恢复，1100 年还曾改称平准务，但习惯上仍称市易务。蔡京掌权后，将市易法普遍推广至各地方州县。凡地方州县市易年利润在一千缗之上的地方设市易专官，五百缗以上由原各商税场、务机构兼领，五百缗以下不设市易。南宋仍沿袭此法。这时市易法已完全成为剥夺人民财产的工具，官府强迫行户承包市易物资的经营利润，不愿承担者必须缴纳“免行钱”。官府收购物资也不再是市场议价，而是以低价强行征购，“以时值计之，什不得二三。重以迁延岁月而不偿，胥卒并缘之无艺，积日既久，类成白著，至有迁居以避其扰、改业以逃其害者。甚而蔬菜鱼肉，日用所需烦琐之物，贩夫贩妇所资锥刀以营斗升者，亦皆以官价强取之。终日营营，而钱本俱成乾没。商旅不行，衣食路绝”。南宋时朝廷曾多次下令禁止市易强买强卖，违者以赃定罪，但并无实效。

元、明、清时期，商品经济进一步发展，统治者也意识到无法掌控市场，尤其是吸取了宋代市易法最终激化社会矛盾的教训，不再愿意制定类似的法律制度。因此，平准、均输之类的经济立法退出了历史舞台。

第三节 常平仓、义仓诸法

李悝的平籴法可能并不是战国时各国的普遍制度，秦朝及汉朝初期也没有类似的制度。西汉中期创立的常平仓法基本仿照平籴法，是政府贮粮备荒、调节粮价的制度，为此后各代所继承。另外，民间在政府指导下自行组织贮粮备荒则称为义仓、社仓。

西汉常平仓法开创了后世政府控制粮食市场的先例

公元前54 年，大农中丞耿寿昌向汉宣帝建议，在沿边各郡修筑常平仓，丰年由官府出资收购余粮，歉年谷贵，开仓平价发卖。当年西汉朝廷下达法令，设立常平仓，受到民间普遍欢迎。耿寿昌的常平仓法明显受李悝的平籴法和桑弘羊的平准法影响，但仅实行了四五年，汉元帝即位后就下令废除。

然而，常平仓法开创了后世政府控制粮食市场的先例。

东汉明帝时（58—75 年），由于政治清明，风调雨顺，连年丰收。62 年，汉明帝下令在京师洛阳设立“常满仓”，并在洛阳开设官府主办的粮食市场“粟市”，规定一斛粟价为二十钱，用以稳定粮价，防止因丰收使粮价惨跌（如西汉时一石粟仅为两钱）的现象发生。

西晋王朝建立后晋武帝司马炎曾多次提出实施平籴法。当时绢帛贵而谷粟贱，晋武帝企图以官府积贮的绢帛换取民间余粮作为粮食储备，又可抬升粮价。然而这一建议却遭到群臣屡屡反对，群臣以江南尚未统一，急需军资储备，“不宜以贵易贱”为由，不愿实行平籴。这正说明当时商品经济衰退，人们不愿将物资投入交换流通领域的心理特点。直到283 年才在京师洛阳设常平仓，与西汉耿寿昌的常平仓法相同，“丰则籴，俭则粜”，主要立法目的在于崇本抑末。

317 年晋王朝东渡后，虽然在建康（今南京）仍设有常平仓，但这只是一般的官府贮粮仓库，并没有平抑粮价的性质。以后南朝历宋、齐、梁、陈四代也不再有常平仓法之举。

与南朝对峙的北朝也同样没有吞吐粮食、平抑粮价的常平仓法。至北齐政权割据河东（550—577 年），曾在564 年颁布法令，在各州郡设“富民仓”。其规定：每民一床（一夫一妻）在输租调同时，必须附带输义租五升。各州征收到的义租一部分贮藏以备荒年赈济灾民，一部分贮藏于富民仓。富民仓储备定额为各州郡的中、下户（北齐按资产分为上、中、下三个户等）人口一年所需口粮。每当荒年谷贵开富民仓以下价出卖贮粮，平抑谷价，回收绢帛钱币。丰年则反之，抛出绢帛平价收购余粮。很明显，富民仓与西汉常平仓性质相同，只是这一官办粮商的本钱不再由政府拨款，而是直接征之于民，这一特点对后世有很大影响。

隋唐义仓、常平仓

隋朝继北周而建立统治，并没有与北齐富民仓类似的制度。隋在陕州设常平仓，但这一常平仓与洛州河阳仓、华州广通仓一样，都是向京师运输漕粮的转运仓库。随着北朝以来自然经济的加强，调剂粮食市场的常平仓法被存粮备荒的义仓、社仓法代替。585 年，隋文帝下令各州军民百姓，建立社仓，“收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓窖贮之”。

社仓由社中执事者掌管，造账检校，每当凶年，社中有饥馑者，即以社仓谷粟赈济。社仓是官方劝导、民间自行组织、以济灾救荒为目的、合作互助的机构，官府并不直接插手。日后社仓大多被豪绅把持，变卖社仓谷粟以饱私囊。而且民间自建仓窖粗糙简陋，粮食不宜久贮。隋文帝为此在596年又下令关中一带各县社仓改由县府掌管，分上、中、下三等征收社仓税粮，上户不过一石，中户不过七斗，下户不过四斗。民间社仓就此转变为官府义仓。

唐朝在618 年，唐高祖就下令设立义仓，然后又参照北齐富民仓法，规定义仓以粮为主，兼营其他物资的吞吐，“以均天下之货，市肆腾踊，则减价而出，田穑丰羡则增籴而收。应使公私俱济，家给人足，抑止兼并，宣通拥滞”。以义仓兼平准，成为官营商业机构。然而这一法令仅施行四年就被废除。唐太宗登基后的第二年（627 年），正式颁布义仓法令，规定各府、州、县都建立义仓，王公以下，无论官民，一律每亩土地纳粟两升，义仓成为税收，此税以后即称地税，并强调义仓“为百姓预作储贮，官为举掌，以备凶年”。即取之于民、贮之于官、用之于民的济灾救荒法，与唐初义仓法不同，却与隋文帝义仓法类似。

随着社会商品经济的发展，粮食市场逐渐形成，常平仓又一次出现。

651 年，唐高宗下令在长安东西两市设常平仓，714 年，因天下连年丰收，唐玄宗下诏，要各州县官府“加时价三两钱”收购民间余粮，以稳粮价，收购的粮食造仓贮存，待来年春荒时减价出卖。本钱由官府垫支。719 年，正式下达常平仓诏令，规定各地州县都设常平仓，本钱由朝廷预拨，上等州（四万户以上）备本三千贯，中等州（二万户以上）二千贯，下等州（二万户以下）一千贯。当时正值盛唐时期，全国连年丰收，朝廷经常下诏规定各州县常平仓以常平仓本钱及官府钱物加时价三文收购余粮。而每年春荒时，百姓可以向常平仓赊买粮食，待秋熟后一并偿还。这开了日后常平赊贷的先河。

安史之乱后，唐朝由盛转衰，常平仓成为聚敛钱财的手段。764 年，在刘晏主持下，朝廷发布敕令，规定各州常平仓必须积贮谷粟绢帛，以备军需；并在两京（长安与洛阳）、江陵、扬州、汴州、苏州、洪州等商业繁盛城市设常平官，资本启百万至数十万贯不等，进行官营商业（参见前一节）。

为开设常平，开征茶、漆、竹、木、除陌诸税以为资本。但因当时内外战事繁多，这些新设杂税收入被挪用，除了刘晏负责的大运河沿线外，其他地区并未实际施行扩大营业范围的新常平法，仍以旧制维持粮食积贮、平抑粮价。

另一方面，安史之乱后，原先取之于民、贮之于官、用之于民的义仓粮食也大量被挪用，成为朝廷正式赋税收入。780 年施行两税法后，义仓原来的粮食来源—地税转为正式赋税，义仓断粮。为此，806 年唐朝廷发布敕令，各州必须以全州所收两税的十分之二补充常平仓与义仓，其中常平仓粮专用以平籴，控制粮价，而义仓也不再无偿发赈，每遇荒年，义仓发放谷粟作为政府对农民的放贷，来年秋熟必须加息偿还。

唐末藩镇割据，常平仓、义仓物资大量被移作军粮，失去了原有的意义。唐朝廷对此虽然频下诏书严禁，毫无实效。唐灭亡后，五代相沿，义仓和常平仓时废，至后周曾设“惠民仓”，以各地方杂税为本钱，贱买贵卖，平抑粮价，与唐常平仓类似。

宋代常平法和青苗法

北宋建立后，宋太祖曾在963 年颁行义仓法，各县置义仓，每征两税一石附加义仓税一斗（即十分之一）。义仓粮食发放也是放贷性质的，民间有荒必须申请借贷，由县申报州府，经批准后才可发贷，秋后加息偿还。

唐两税的地税原已包括了义仓税在内，至宋义仓税又成两税的附加税，不久后废除。以后屡屡有人建议建设义仓税，直到1057 年，宋朝廷才下令各州县设“广惠仓”，将各州县的官田（被没收罪犯的和户绝无人继承的田产等）出租给农民，租谷收入积贮于广惠仓，用以救济州县中孤老鳏寡及荒年救灾。

同时，规定少于万人的县留田租千石，万人以上县留田租二千石，二万人留三千石，三万人留四千石，四万人留五千石，六万人留六千石，七万人留八千石，十万人留一万石，最后将多余的田产招标出卖于民。

北宋常平仓法有了很大的发展。992 年北宋朝廷在汴京设常平仓。1006年开始在各路设常平仓。按照一路人口多少，从上供朝廷钱物上截留两三千至一两万贯不等，作为常平仓本钱。常平仓官直属于中央司农寺，中央财政主官三司使及各路转运使不可挪用常平仓钱物。每年夏秋收获季节，各路常平按每万户收购万石的比例收购余粮（至多五万石），收购价应比时价略高，但最高不得过每斗百钱。灾荒年份减价出售贮粮，但不得低于原收购价。

三年未出卖常平粮，应兑换新粮。真宗天禧五年（1021 年），全国各路常平仓收购余粮总计十八万三千余斛，出卖常平粮二百四十三万余斛。45 年后，英宗治平三年（1066 年），各路常平仓籴数增至五十万一千零四十八石，粜数增至四十七万一千一百五十七石。常平、广惠仓所存钱谷总数高达一千五百万缗斛以上。这一批物资脱离财政部门控制，而北宋朝财政状况几乎一直是捉襟见肘。因此，至王安石变法时期，常平仓成为重点改革对象。

1069 年，王安石主持三司条例司，向宋神宗建议改行常平新法。认为现散在常平、广惠仓的一千五百万钱物“敛散未得其宜，故为利未博”，这只是一笔死财，不能生利。官府应将这批钱物发贷民间，帮助农民度过春荒，发展生产，坐收利息。这一建议引起轩然大波，守旧派纷纷上书反对，但最终被确定为法条，称为常平新法。因为主要内容是在春夏禾苗尚青时发贷常平钱物，故一般称之为“青苗法”。其主要内容是：

一、各路设置专职提举常平官，由朝官出任，统管一路常平义仓、免役、市易、坊场（商税征收机关）、河渡、水利等项新法的贯彻实施，而以青苗法为主。各州由一通判专门负责钱物出纳。提举常平以后虽曾一度被废除，但最终成为一路正式赋税之外的财政主官，与安抚使、转运使、提点刑狱并列为一路最高长官。

二、改常平仓为农贷机构。常平仓、广惠仓原有物资除吐纳平抑物价部分外，其余均作为农贷资本。

三、农民可以在每年一月至五月初，春夏之交、青黄不接时向官府举贷现钱或粮食。贷款额按户等确定，一等户不得超过十五贯，末等户（五等户）不得超过一贯五百文。必须每十户结为一保。

四、青苗钱随当年缴纳夏秋两税一并偿还，夏税、秋税各还一半（夏税在六月底征收，也就是说有的在举贷青苗钱才五个月不到就须偿还二分之一）。青苗法规定官府出贷以钱为主，而农民偿还以实物为准。如愿意还钱帛者，钱与实物的折算率，无论出贷偿还，一律以前十年粮食的平均价格计算，当年如遇灾荒，可以延至下年归还；而无灾荒逾期不还者，同保人均赔，或罚倍息。

五、青苗钱是一种有息信贷，规定利息为两分，即十分之二。从借贷到偿还仅半年多（秋税在十一月底以前征收）利率达十分之二，拖欠不还以倍息处罚。

青苗法是中国历史上唯一一次由政府正式颁行的、社会影响较大的农贷立法。实际上与原常平仓性质大不相同。青苗法规定偿还以实物为准，实际上是政府农贷与预购农产品结合的产物。具有一定的限制农村高利贷、发展农业生产、推动农村商品货币经济的意义。

在与反对派十几次的论辩中，王安石反复强调青苗法立法的目的是抑兼并。然而，青苗法的直接动机无疑是增加财政收入，以官营信贷与高利贷者争利。1083 年官府还曾规定各路发贷、回收青苗钱的定额。在青苗法的实施过程中，也大大走样。很多官员为了表功，硬性按户等抑配青苗钱，完全违背立法者双方自愿的初衷。有的官员以实物放贷，高折价钱；人户偿还时又按低价折收实物，或多取利息，或鞭笞催讨。凡此种种，以示推行新法有功。更有甚者，贪污受贿，与权豪狼狈为奸。而主持者王安石本人也操之过急，原定在1069 年仅试行于开封、京东、京西、两淮地区，可是听取片面的汇报后就急于向全国推广。所有这些都成为守旧派加以攻击的口实。1085 年，宋神宗下令废除青苗法。

1095 年，蔡京掌权，得到宋徽宗的信任，再次颁行青苗法，严禁硬性抑配青苗钱，青苗钱的利息除为一分（十分之一），并又规定每年青苗钱放贷完毕，就立榜公布借贷人姓名、贷款额，防止借名伪冒。北宋灭亡后，青苗法不再施行。

在实施常平法同时，北宋朝廷又在1078 年再次颁行义仓法，规定当年丰收的地方州县都建义仓，每两税两石附加征收义仓税一斗（5％），低于北宋初的比例。民输两税少于一斗者免缴义仓税。义仓后由各路提举常平负责。义仓是单纯的救荒措施，遇荒年发赈，但实际上取之子民，用之于官，并不起救荒作用。义仓税成为田赋的附加税种。

元、明、清的义仓法和常平法

与北宋对峙的辽朝在995 年就曾颁行义仓法，规定由民间自行结社，义仓由社司主持，官府不再直接插手。另一少数族建立的王朝—金朝，也在1174 年、1192 年两次颁行常平法。其特点是：

1．明确规定各州常平仓贮粮的定额，二万户以上州以三万石为额，一万户以上以二万石为额，一万户以下五千户以上以一万石为额，五千户以下以五千石为额。

2．明确规定常平仓籴粜粮食的价格，丰年增市价十分之二收购，歉年减市价十分之一出卖。

3．常平仓不再设专官，而由地方州县官兼领。

1194 年，金朝境内常平仓共有五百一十九处，积粟米达一千五百九十六万石，钱三千三百四十三万贯。

元朝在1269 年颁行常平仓、义仓法。元朝常平仓略同于金朝制度。义仓则与辽义仓类似，是官督民办的互助粮食储备法。农村基层劝农组织—社（每五十户为一社）主持义仓，丰年每丁纳粟五斗，驱丁（被元军俘虏的汉族人户）纳粟两斗，荒年无偿发赈。

明朝初年，明太祖令各州县都设立“预备仓”，分东南西北四所，贮粮备荒。预备仓由乡间里老掌之，以后移入县城，改官督民办为官设官管，地方官兼任仓官。至明中期预备仓已大多废弛。1490 年预备仓实行限定定额，各州县在十里以内必须积谷一万五千石，二十里内积谷二万石。州县官任内如预备仓不足定额十分之三，处以夺俸处罚，不足十分之六以上降级调用。以后还曾多次立限，但并无实效。明预备仓也时有与前代常平仓一样，出贷钱物，平抑粮价。

元朝的社仓也被明朝沿用。1529 年立社仓法，规定合农民二三十户为一社，由家道殷实而有行义者为社首，处事公平一人为社正，能书算一人为社副。社中人户分上、中、下三等，出米四至一斗，建仓贮存，荒年发放。

清朝规定各省、府、州县都设常平仓，或兼设“裕备仓”。春夏出贷钱谷，秋冬收还，利息一分（十分之一）。荒年经皇帝批准可无偿发赈。常平仓也兼吞吐存粮平抑粮价，但出卖不得超过存粮的十分之三。大州县常平仓额定积谷一万石、中州县八千石， 小州县六千石。常平仓由州县官兼理。

仓粮有霉烂者，革职留任，限一年内赔足复官，逾年不能赔足者解任。三年外仍不赔足，定罪，着落家产追赔。在官设仓库之外，又令农村民间组织社仓、市镇居民组织义仓，也仿照官常平仓法，春夏放贷，秋冬收还，取息一分。

以后多次改变，或改为官理或仍督导民办。实际上，清中期后常平仓、社仓、义仓已名存实亡。