第九章 咬起人来像绒布狗一样

食品和药物法在通过后不到十年就运作不灵难以为继了。威利曾认为， 消费者只要知道了某种食品或药品的成分就能区分什么产品好，什么产品劣，根据本能也就会避开劣质产品。但是，随着对这个法律的经验的增加， 依靠在标签上说真话显然不够。秘方专利药继续行销。于是，又一个改革运动起来了，他们既谴责江湖骗术，也谴责威利的那个法律。这个运动的最著名活动家之一是一位名叫乔治·克里尔的记者，后来他在一次大战期间领导过一个奉威尔逊总统指示煽动“人民正当的（反德）愤怒”的宣传委员会， 在担任那个工作期间留下了一些坏名声。

1915 年，克里尔在《哈泼斯周刊》上写了一系列文章，与十年前塞缪尔·霍普金斯·亚当斯在《柯里尔》杂志上发表的系列文章很相似。

克里尔写道，这些年来，食品和药物法“的牙齿一颗接一颗被拔掉，如今它咬起人来和绒布狗（当时这种玩具同今天的玩具熊一样普遍）一样”。他说，依靠百姓的教育程度和智慧是愚蠢的。他写道：

在公众获得一种毋须依靠个人主动性的保护以前，不可能实现最终目标。宣布成分也许能使有害的产品对有知识的人而言断了销路，但是无知的、马虎的或者鲁莽的人仍然会持续使用有害健康的药品，这样的人所占百分比很大，忘了他们是不行的。这就是问题所在。

乙酰苯胺是一个重要例证：“头痛患者中间有多少人知道它是一种心脏

抑制剂，具有可能致命的危险？”

克里尔说，食品和药物法最大的问题是它不管广告。威利用这个法整顿药品标签，包括药品附带的文字材料，如哈琅的合剂所附的传单。江湖药制造商中间少数人——如约翰逊博士——反抗这种管制，绝大多数人阳奉阴违，在标签上不再胡说八道了，但是把这种宣传从标签上搬到了广告上。他们通过报纸杂志连篇累牍向消费者灌输他们的药如何安全、如何有奇效的信息。克里尔说，希望报刊自律的想法“早已成了空想”。因此，克里尔认为威利的法律是“儿戏”。他说：“只要撒谎的秘方专利药商还有每天的报纸在供他使用，食品和药物法就只不过是多绕几个弯而已。”必须对广告采取行动，他说。

广告是使某种事物——通常是货物或者服务——引起公众注意的行动。它提供信息，虽然这种信息不能保证是准确或者全面的。此类信息有时候是价格或者功能的详细介绍，但往往只是简单提供品牌名字而已。最与人为善的广告形式是说明有这么一种产品（例如阿司匹林），另外再说几句与它有关的情况（阿司匹林能预防心力衰竭）。有了真实的广告所提供的情况，人们就可以作出“好的”选择（向医生请教是否使用阿司匹林）。但是，如果广告所提供的信息被误解、起误导作用或者根本就是虚假的，人们就会作出“坏的”选择（认定价钱贵的牌子的阿司匹林比便宜的更有益于心脏）。这两种情况的概念是一样的：公司使用广告影响消费者的经济选择，消费者使用广告作出有关自己的经济生活的决定。

在许多憎况下，广告上说的话是真是假不难判断。比方说，广告声称一听金宝汤罐头价格是 99 美分，那末下一次去副食店一看便知真假；广告声称某种型号的汽车有绿色的出售，那末光凭眼睛看也能知道此说是否属实； 即使广告说某种镇痛药 20 秒钟就能止头痛，那也容易，用秒表一掐便知分

晓。但是，如果广告上声称价格“低”，声称油漆用的是特殊的底色，或者声称止痛比别的品牌快而且药性也更温和，那就比较难证实了。再比方说， 如果广告上所说的产品的功能（或者缺点）是越出普通人所能懂得的范围的， 那时要判断广告的真实性便几乎不可能了。

面对真伪难辨的广告，人们可以靠间接方法来衡量其可靠性。以前从这家公司买的器具是不是经久耐用？这家公司生产的其他产品中间有没有我用过以后感到称心的？我的邻居买过某种产品，她使用的效果是不是同宣传中说的一样好？如果一家公司以前是可信的，人们也就可能决定信它第二次。同样，以前撒过谎的公司人们会弃之不理。（谚语说：“一次上你当，是你可耻；二次上你当，是我可耻。”）信誉好坏就是这么建立起来的。

信誉良好，生意便继续发展；声誉恶劣，会自食恶果，因为消费者失望过一次就会摒弃同一家公司的产品。所以，只有说鬼话的能手才能连续不断撒谎（人们常提的例子是挨家挨户兜售铝墙板的小贩），这些人推销货物不是靠说道理，而是靠强买强卖和动之以情，买卖做成后拔腿就走，气得跳脚的消费者追悔莫及。换一种说法，那就只能说人们没记性，或者说愚蠢—— 在民主国家里这样说是很令人泄气的。

然而，虚假广告自有商业以来便已有之。在凯利办那所美国催眠疗法学校的时候，每年有成千上万的人在指定时间摒除脑子里的一切念头，安静地等待着接受治疗。成千上万的人认为自己的病被催眠疗法治好了，至少是暂时治好了。这么多的人在相当长的时间里放弃理性的思考，把要他们拿出来的钱付出去，这看来不可理解——可是他们的确这么做了。是他们识不破骗局？是他们没有能力怀疑荒唐的宣传？还是他们只是愚蠢而已？

在美国，这些问题归联邦贸易委员会管。这个委员会是在乔治·克里尔指责国家缺少这样一个机构的一个月之后成立的管理机构。贸委会充当广告警察的角色是它的创立者始料未及的，因为它成立时的宗旨是打击“商业中的不正当竞争手段”，不是为了打击虚假广告。事实上，它在成立的头几年对广告也行使不了多少控制权，更别说对镇痛剂广告了。但是，到了 30 年代，联邦贸委会怀着报复心理追查各种品牌的阿司匹林和头痛剂，开始了就镇痛药虚假广告进行法律诉讼的历史，其时间之长和情况之复杂，麦迪逊大道①可能会说的是无出其右的。这段历史的高潮是一场《荒凉山庄》①式的法律战，从 20 世纪 60 年代开始一直进行到 80 年代，律师早已经换了一批又一批，实际上已经没有几个人能准确回顾最初为什么提出和如何提出控告了。

联邦贸委会之成立是为了对付卡尔·杜伊斯贝格在访问美国时曾大加赞美的大托拉斯。美国国会和公众远不像杜伊斯贝格那样敬重美国钢铁公司和美孚石油公司，而是对这些公司的经济能力感到害怕。甚至在杜伊斯贝格访美以前美国已经在 1890 年通过了旨在抑制卡特尔和垄断集团的谢尔曼反托拉斯法。22 年后，伍德罗·威尔逊用将对托拉斯采取某种行动的诺言进行竞选。国会对他的主张表现出可以接受的态度。企业界的领头人物也希望有

^{① “止咳糖浆”是一种秘方专利药，其中最声名狼藉的是温斯洛太太的镇静糖浆，它是可卡因和鸦片混合剂，作为婴儿止咳药出售。}

^{① “止咳糖浆”是一种秘方专利药，其中最声名狼藉的是温斯洛太太的镇静糖浆，它是可卡因和鸦片混合剂，作为婴儿止咳药出售。}

一个新法律，一个不同于谢尔曼法的、能明确说出哪些行为他们应当避免的新法律。威尔逊采取了令双方都满意的行动，即，要求国会通过一个附有不合法的商业行为和竞争手段的具体清单的法律。此外，他还要求设立一个州际贸易委员会以收集有关正当商业行为的情况。

1914 年 6 月，国会通过了两个脱胎于这些建议的法律。一个是克莱顿反托拉斯法。如威尔逊所设想的，这个法律包含被宣布为不合法的商业行为的具体名单：价格歧视、排他性交易合同（限制买方只向一家卖方购买货物）、削弱竞争的公司兼并以及为达到同样目的而互兼董事职位。另一个是联邦贸易委员会法，这个法授权建立一个有权对“不正当竞争手段”采取行动的新机构。这个法的执笔者乔治·鲁布利是第一任委员之一。他认为“不正当手段”的意思是说委员会的权力只限于打击那些司法部无法用谢尔曼法或者克莱顿法来加以控制的垄断行为。但是，从机构的建制来看，委员会很快就扩大了管理范围。鲁布利惊异地发现，他的委员会所作伪某些表态是他在帮助组建这个机构时没有想象到的。这些表态有许多都涉及虚假广告。

广告改革之说已甚嚣尘上。在亚当斯、克里尔和威利的影响下，一些同业组织，如广告人联盟和美国广告俱乐部联合会等，鼓吹诚实已经有几年了。监督广告的团体在亚特兰大、丹佛、得梅因、密尔沃基、明尼阿波利斯、西雅图和其他一些城市纷纷出现。广告业杂志《油墨》在 1912 年登载了一个

旨在监督广告的真实性的州法律样本，一年之内有 15 个州的州议会把这个

法案提上了议程，俄亥俄州则已通过了这个法规。（到 1921 年为止有 23 个

州通过了法规。）甚至专卖药协会也采取合作态度，在 1915 年一致支持《油墨》的主张。

意识到时代思潮，联邦贸委会主席约瑟夫·戴维斯在 1915 年 11 月请世界广告俱乐部联合会到贸委会发表意见。这个团体敦促委员会把虚假广告作为一种不正当竞争手段处理。正在寻求任务的联邦贸委会乐于从命：它采取的头两个法律行动就是打击虚假广告的。

贸委会很快就遇到了问题：是不是凡是发现虚假宣传就加以铲除，不论它假得何等荒唐和明显？还是只压制最狡猾最危险的欺骗行为？说明贸委会的这个难题的一个例子是它对整顿上门推销百科全书的行为进行的斗争。这类商贩通常答应“免费”赠送这种一套很多卷的书——顾客只要购买价格昂贵的每季度的（或者每年度的）增订本就行。等到增订本寄到一看，原来是些印刷粗糙的活页材料。当然，买增订本就是顾客为“免费”百科全书付出的代价。

贸委会对几家百科全书公司的这种行为提出了诉讼。面对新型的诉讼， 法院便寻找能用以判断行为是否不正当的标准，结果找到了“理智的人”这个概念作为标准。例如，遇到淫秽画诉讼，法官就试图判断：一般人按照当时社会准绳来看这种画面时是否认为它属于淫秽画。遇到诽谤诉讼时也一样，要看普通读者从一本书或者杂志上得到什么信息而定。不能因为出版商触犯了过份清教徒式的道德观而惩办他们。同样，也不能因为糊涂的读者从文章里得出应当受惩处的印象就控告出版商犯诽谤罪。在“免费百科全书” 诉讼案上，法院在初期的裁决是：一个消费者必定是“非常蠢笨的人才会被这种销书手段所误导”。因此，“按照商人的普通智力标准来判断，我们不能认为这种行为在法律意义上等于不正当竞争手段”。这是 1925 年对一项上诉的裁定书里说的话。11 年后，另一位法官对贸委会说，他无法“认真

地”考虑“这样一种说法：一个人在购买一套书籍和为期十年的‘延长服务’ 的时候会愚蠢到仅仅听对方说第一批货白给、他只须为第二批货付钱，就被误导了”。简单地说，贸委会不能干保护傻瓜自己的愚蠢行为的事情。

不久钟摆又摆向了另一边。最高法院在 1937 年否定了那位无法想象消费者会“愚蠢到被误导”的法官的看法。最高法院写道：“制订法律既是为了保护被怀疑者，也是为了保护轻信者。商业的最优良的要素早已决定了诚实应该是企业竞争的主要原则，不应该依仗‘买主自行小心’的规则来奖励弄虚作假。”有了具有如此威势的支持，委员会开始像威利当年那样坚持广告必须字字句句讲真话。虽然这种可能很小，但是万一有个傻瓜错误地理解了一句产品说明，那也足以把一个公司拉上法庭。贸委会在 1939 年曾控告一家面霜制造商在产品名字上言过其实：“还你青春霜”。委员会指责说， 没有任何面霜能真正把一个人的脸变年轻。这家公司抗诉不服，结果输了。法庭宣布，人们可能上当，误以为“还你青春霜”是一种“青春常驻的源泉”。联邦贸委会在保护社会的愚蠢标准上最威风的一次是 1944 年与一家染发剂公司对簿公堂。那家公司在产品说明上说它能“使头发久保色泽”。贸委会说这句话可能使人们误以为这种染发剂能使还没有长出来的头发也染上颜色。虽然上诉法庭承认“使用者⋯⋯会如此轻信似乎不大可能”，但是法官不愿否决委员会的决心，于是联邦贸委会继续理直气壮地要求广告必须一丝不苟讲真话，“用先知以赛亚的话来说，要明白到令‘登途的旅人即使是愚人也不会走错道路’。”

委员会用了 30 年时间才订出广告的标准，这并不意味着在这期间委员

会无所事事。为制裁陈述失实——虚假广告是这个法律类别的主要组成部分

——所使用的时间在委员会的工作时间里所占比重逐渐增大。在 1918 年，

联邦贸委会提出指控的 154 件案子里只有 10 件事关陈述失实。10 年后，62

件里有 36 件属于这个类别，即超过一半。到了 1933 年，在委员会开始对阿司匹林制造商提出接连十几起诉讼中的第一起以后，委员会就为虚假广告忙得不可开交了。

当斯特林产品公司获得拜耳名称使用权的时候，威廉·韦斯自诩他们公司是世界上广告做得最多的，并且声称要把拜耳阿司匹林的名字登遍美国每一家报刊杂志。事实上，斯特林虽然在拉美全力以赴进行促销，在美国为拜耳阿司匹林做广告的步伐却是缓慢的。拜耳阿司匹林在美国的广告以谨慎的措辞说明能治疗“伤风、疼痛、牙痛、神经炎、头痛、神经痛、腰痛、风湿痛”，同时劝消费者购买真品。（斯特林产品公司 1922 年在杂志上登广告说：“注意！购买阿司匹林时请说‘拜耳’”。）但是，多年来积累的信誉使拜耳的名字具有极大的声望，所以尽管价格高，而且只做了起码的促销工作，拜耳这个品牌仍然生意兴旺。

这种情况在 30 年代全变了。这时，斯特林事实上的确成了韦斯当年夸口的美国广告大户。这也是不得不然，因为竞争激烈化了。据一位拜耳经理后来估计，当时药店货架上堆满了约有上千种品牌相互竞争的阿司匹林，从阿司匹林加轻泻剂的“阿司帕莱克斯”（“毋须等待见效，毋须足不出户”）， 到“美国最纯”牌阿司匹林（“美国专利办公室注册”）和“爵爷”牌阿司匹林（它胡吹它的溶点高的好处，说什么因为“溶点越低，阿司匹林在你的胃里形成一种与药店柜台里卖的消鸡眼药相同的物质的机会越大”）。

拜耳阿司匹林的仿造品中间有许多是可溶的或者会冒气泡的，其中最出

名的是印第安纳州埃尔克哈特的迈尔斯制药公司制造的“阿尔卡人造矿泉” 溶片。这种药的合成可以说是出于巧合。在 1928 年有一次流感盛行的时候， 迈尔斯公司总经理比尔兹利到当地的日报《埃尔克哈特真理报》社会，意外地发现那里的工作人员没有一个病倒，仔细一问，了解到该报的常务主编每天让工作人员喝把阿司匹林和碳酸氢钠一起化在水里的溶液。比尔兹利很感兴趣，便叫他的首席化工师莫里斯·特雷纳制造一种由这两种成分合成的药片。两个人都提到制造一种可溶解的阿司匹林片的可能性：可溶解的、溶解时会嘶嘶冒泡的阿司匹林片看来是一种合理的延伸。1929 年 1 月，比尔兹利一家在地中海乘船航行，随身带了不少这种新制造的药片。海上风浪颇大， 人人都晕了船，还出现了流感。比尔兹利把药片分给大家。旅客们眼药后感到好转，只有两个人死于肺炎。迈尔斯对药片作了防止在包装盒内爆裂的改进后，在 1931 年用“阿尔卡人造矿泉”溶片的名称送上了市场。没过几年， 比尔兹利懊恼地发现“阿尔卡人造矿泉”受到了商业上最真诚的礼赞：仿造者超过了两百家。

为了保持自己的主宰地位，斯特林使用了新的媒介：无线电广播。电台广播开始于 20 世纪 20 年代。当时的收音机制造商为了让顾客有东西可听， 用电台播发新闻简讯，还没有人想到在广播中做广告。首先想出这个主意的是美国电话电报公司，它宣布可以把无线电发射台租给任何想用它的人。一些公司用租来的时间向公众宣传他们的优点。1926 年全国广播公司成立， 把播音时间卖给各种特别节目，如《马克斯韦尔屋一小时》、《棕榄香皂一小时》和《通用汽车家庭聚会》等。这些节目多数是播送音乐，全都由赞助者拟出讲稿照播。全国广播公司在一段时间里规模不大，1931 年的广告收入是 2590 万美元，少于《星期六晚邮报》的广告收入（3500 万美元）。无线电广播节目几乎 2/3 是由电台自己安排内容，没有广告也没有赞助。

初期卖广告的收入虽然比较少，但是这并不反映电台广播受欢迎的程度大小，因为当时人们对无线电的珍视程度在今天看来是惊人的。在美国经济萧条时期的偏僻小城镇里，矿石收音机里的声音是同外面世界之间的桥梁。穷困潦倒的家庭不得不卖掉床，卖掉厨房里的吃饭桌，但是怎么也不放弃他们的收音机和收音机里播送的节目——包括广告。一位评论家叹道，听着收音机，美国人“顺着那些胡天野地的广播说话、思想和感受喜怒哀乐”。

斯特林当然喜欢这种情况。它和其他阿司匹林公司属于首先看到这种新媒体的潜力的商家。到 1932 年，全国电台广告有大约五分之一是包括阿司匹林在内的药品和化妆品广告。随着联合化学公司的利润越来越多地滚入它的钱箱，斯特林花钱播放歌曲、特别节目和新闻节目，甚至还制作了唱片—

—由歌唱家弗兰克·芒恩主唱的《美国人熟悉的音乐集》。斯特林主办了《拜耳歌曲系列》节目，广播员在节目中不断劝听众相信真正的拜耳阿司匹林对心脏没有影响。斯特林怡然自得地不分青红皂白把其他品牌的阿司匹林一概斥为危险的江湖药。

注意！谨防假阿司匹林！成千成万盒假阿司匹林进入了市场。小心。别存侥幸心理，要毫不客气拒绝接受任何未标明“正宗拜耳阿司匹林”的药盒。别把任何没有“拜耳”标记的药片吞下肚子。把这话转告你的家人和朋友。拒绝任何所谓同拜耳阿司匹林“一样”或者“相似”的药片。

到了 1936 年，斯特林已是在全国居第四位的电台广告大户。排名第四

是惊人的，因为前三名都是销售汽车之类昂贵商品的公司。那一年斯特林花

了将近 50 万美元为拜耳阿司匹林做电台广告，另外还用 30 万美元在杂志上做广告。斯特林决非独家上阵，它的竞争对手们也上了电台，家家你追我赶争着招引听众的注意力，盯着他们口袋里的钱。莱蒙牌阿司匹林“在所有竞争者中间质量第一”，但是伯顿牌不会“引起恶心”，精神牌则比它们两者“更使人精神饱满”。

自我标榜的调子越唱越高，联邦贸委会也越来越忙。从 1934 年 9 月到

1938 年 4 月，委员会发现阿司匹林制造商有虚假广告行为 13 起。拜耳阿司匹林、最佳、伯顿、卡尔—阿司匹林、圣约瑟这几家全都受到委员会的告诫， 多半是因为自称自己的阿司匹林如何如何不同于竞争对手。这些制造商在略作抗辩后全都答应不再使用这种说法。（也有些公司忘了诺言，委员会不得不再予警告。圣约瑟公司在这个时期里两次被起诉。）

当联邦贸易委员会对一种现已被人遗忘的名叫阿司匹药膏的药品提出起诉时，这种格局起了相当大的变化。①阿司匹药膏是一种不同的阿司匹林： 它是油膏，像面霜一样装在大口瓶里。它是纽约市贾斯廷·海恩斯公司制造的，成分是矿脂、樟脑、薄荷、松节油、桉油、熏衣草油、留兰香油、水杨酸甲酯和阿司匹林。据说明，把它抹在胸口、前颈和鼻孔里可以治伤风。同其他品牌一样，阿司匹药膏也在广告上大吹大擂。

今天就去买一瓶阿司匹药膏！抹在鼻孔里！化在热水里吸它的气体！晚上抹在胸口上！⋯⋯看看阿司匹药膏是不是你用过的最好、见效最快的伤风药。今天就到你附近的药店买一瓶！

和别的品牌不一样，阿司匹药膏同委员会斗了起来。

在 1937 年，委员会召去作证的两位专家说，阿司匹药膏的成分没有治疗伤风的功效。他们指出，阿司匹林不能通过皮肤吸收，即使能的话，阿司匹药膏所含剂量——二两半瓶装的油膏里的含量只等于常规片剂的两片——也太小，起不了任何作用。一位证人指出，比方说，把阿司匹林敷在酸痛的臂肘上是愚蠢的，因为阿司匹林起作用的部位是中枢神经系统，不是臂肘。贾斯廷·海恩斯公司的辩护很古怪，但却很有效。它说，委员会的专家

们没有检测过阿司匹药膏，而且那两位当然连人体内有多少血液也不知道。在反驳药膏没有疗效的指责时，公司有自己的医学理论。它说，一般的阿司匹林吃下去以后，乙酰水杨酸“很快走向身体所有各部分⋯⋯它的局部效力便散失了”，阿司匹药膏则集中在皮肤底下的“肯定是呆滞的”血液里。再则，贾斯廷·海恩斯公司的律师辩护说，阿司匹药膏是全新的阿司匹林使用方法，同普通阿司匹林之间没有竞争，因此在委员会权限之外，因为委员会的权力局限于制裁有害于竞争的行为。②最后，这家公司还拿出了自己的临床鉴定，即纽约市一位名叫福尔图纳托·迪亚西奥的医学博士的研究报告。迪亚西奥是治疗梅毒和皮肤病的专科医生。他接到贾斯廷·海恩斯公司

交给他的 100 瓶标签上标着“芳香油膏”的东西（这东西当然就是阿司匹药

膏）后，进行了一次特别临床试验——让随机挑选的 50 名病人涂抹这种芳香油膏，这些病人的病痛五花八门，从一个患牙痛的男子直到一个患经期痉挛痛的女人。这项工作是种创新，因为叫扭伤足踝的人往脚上抹阿司匹林无

^{① 麦迪逊大道是纽约一条著名街道，为广告业集中之地。}

^{② 《荒凉山庄》是英国著名作家狄更斯所写的一部小说。书中描写一桩遗产诉讼案，由于司法人员从中营私，竟拖延 20 年之久。}

疑是第一次。试验者还对病人采取了其他治疗手段，从碘和垂体注射到手术排水和洗脚。所有这 50 例病人都说痛感减轻了。迪亚西奥拿这作为芳香油膏有功效的证明，显然他没有考虑到痛感减轻也许是其他治疗办法的效力， 也可能大多数疼痛过一阵子就会自行消失，因此，仅仅痛感减轻是不能作为镇痛剂功效的证明的。

联邦贸委会嘲笑了迪亚西奥，并要求贾斯廷·海恩斯公司停止宣传阿司匹药膏具有阿司匹林的镇痛效力。这实际上宣布了这个产品的商标的死刑。贾斯廷·海恩斯公司提出上诉，但是在上诉法庭上也没有得到同情。此后， 阿司匹药膏便销声匿迹了。

虽然贸委会打赢了官司，但是贾斯廷·海恩斯案说明它在评价药品制造商所依据的科学论断方面太缺乏经验。食品和药物管理局（它是食品、药物和杀虫剂管理局——它的前身是化工局——更名后的新名称。）恰恰掌握这类专门知识。按理说这两个机构应该通力合作去制服像阿司匹林这样狂妄的行业。要不是食药局和贸委会当时正忙于进行一场酷烈的地盘争夺战，当时本来是可能进行这种合作、让阿司匹林创造商们付出惨重代价的。

1933 年初，助理农业部长雷克斯福德·特克韦尔同食品和药物管理局局长沃尔特·坎贝尔开会讨论果树除虫剂问题。许多喷雾剂会在果实上留下有毒的含铅化合物，但是食药局规定的标准只要求在杀虫剂罐子上标明铅的含量。特克韦尔问坎贝尔，如果铅会附着在果实上，食药局为何不干脆禁用铅。坎贝尔说，原因在于 1906 年的食品和药物法并未给予他禁止在物品里使用什么成分的权力，哪怕是像铅这样有毒的东西。特克韦尔简直不能相信， 便直接去了富兰克林·罗斯福总统的办公室。罗斯福也认为这个法律太荒唐。当天下午，坎贝尔再次到了特克韦尔的办公室，听特克韦尔向他宣告，现在是制订新法律的时候了。新法律提案的范围很快从杀虫剂扩大到了一切食品和药物。

同年 11 月，食药局敦促国会通过特克韦尔的法案。食药局按规定是不得就立法事宜向国会进行游说的，所以它只好间接地表达自己的愿望。它办了一次图片展览，用照片展示 1906 年食品和药物法未能从市场上扫除掉的秘方专利药所造成的可怕后果。有一组照片是一个漂亮女子被一种含苯胺的睫毛膏烧坏了眼睛之前和之后的模样，还有一组照片记录了匹兹堡一个商人在每天四次喝下一种用镭、新钍和蒸馏水配成的“壮阳”剂之后死去的惨状。这个题名为“恐怖陈列室”的展览是在食药局大楼里举行的，而且还非正式地拿到全国各地巡回展出。参院关于特克韦尔法案的听证会在翌月开始。食品和药物广告问题上的一场漫长而又激烈的政治拉锯战就此拉开了战幕。

新法案的处境比之当年威利的法案更不顺利。特克韦尔法案想把食药局的监督权扩大到既包括标签也包括广告，从而解决食品和药物法的许多缺陷。制药业又一次指责说这样一个法规会剥夺公众的自我药疗权利。但是， 同 30 年前不一样的是，现在没有人出来揭开黑幕以激起公众的义愤，从而使国会加强对院外活动集团的抵制力。此外，可能支持法案的人又分成了两派。消费者组织和公共卫生机构支持法案，可是美国医学协会并没有出来作证。消费者调查组织（今天的消费者联盟的最早的前身）实际上还攻击这个法案，因为这个法案在参院的鼓吹者罗亚尔·科普兰经常在由一家将会受法案影响的公司——弗莱施曼酵母公司——赞助的电台节目里发表讲话。法案在委员会里未能得到任何支持，经过修改后的第二个法案也是同样遭遇。

第三次尝试是在 1934 年 2 月和 3 月。这次多了一个新参赛者上场：联邦贸易委员会。此时已没有任何条例限制委员们进行院外游说活动，所以贸委会的委员们有很大活动余地去影响国会。贸委会认为特克韦尔法案的提出是食药局要从它手里夺走某些权力的尝试，所以便极力抵制夺权。他们采取了一个巧妙的手法：尤因·戴维斯（他是安布鲁斯特的盟友，曾任法官，这时是贸委会主席）赞成允许食药局对虚假广告提出起诉的主张——只要仍由联邦贸委会作为这类诉讼的仲裁人。在贸委会这种“赞成”的牵制下，5 月份法案在参院夭折。

1935 年 1 月，在罗斯福支持下提出了法案的第四个修改本。由于有了总统的支持，这个把管制食品和药物广告的权力授予食药局的法案在参院获得通过。众院在夏季举行有关这个法案的听证会。戴维斯法官再次到会作证， 安布鲁斯特也发表了证词。在说明为什么应该让贸委会保持它的权力之后， 戴维斯向众院回顾了他在众院会议室里度过的 14 年光辉岁月。他要求和他共事过的众议员们，也是他最老的老朋友们不要在他的机构需要帮助的时刻令他失望。众院暂停审议，一直到第二年 6 月才通过了一个把食品和药物广告管制权交给贸委会的法律——它恰恰符合戴维斯的希望，也恰恰与参院通过的法案相悖。

为解决两个文本之间的分歧，两个机构各自的支持者在参众两院联席会

议委员会展开了斗争。双方在广告问题上相持不下。最后，出席会议的参议员逼与会的众议员作了让步，同意让食药局控制含有与健康有关的宣传的广告。不料，这个折中法案重新提交众院通过时引起了震怒，一些人大骂参院蛮横。田纳西州众议员卡罗尔·里斯吼道：“如果你们要把广告交给特克韦尔博士摆布，而且还要给他一条鞭子不但用来管企业，而且管美国的报界的话，那就表决提出的动议吧⋯⋯”也是田纳西人的塞姆·麦克雷诺兹众议员煽动众院的自尊情绪：“参议院老是对我们说‘要是你们不同意我们说的话， 你们就别想通过法案’，这种话你们听烦了没有？”在一片掌声中他又说道： “先生们，是站起来要求你们的权利的时候了。让我们把它送还给他们，对他们说：‘要是你们不同意我们的修正，你们就把这个法案枪毙了吧⋯⋯’” 折衷法案被压倒多数票否决。

1937 年 3 月，参院再一次通过特克韦尔法案。众院按兵不动达几个月之久。在此期间贸委会的支持者一直为在参院发动侧翼进攻作准备。对保留贸委会对广告的控制权持反对意见的主要理由是，贸委会在处理虚假广告案的时候缺乏对任何人判处罚金或者徒刑的权力。它只能发布停止不正当竞争的命令，令违法者不得再犯。（如果这个公司不听命令，那时可以判它罚金， 但是它已经“捞了一把，总能有赚头”。）改革派认为，停止不正当竞争命令对欺诈病人的人说来算不上什么惩罚。在麦角之战中支持安布鲁斯特的蒙大拿参议员惠勒提出了一个要求赋予贸委会更大范围制裁权的法案。

惠勒的贸委会提案在众院通过的文本最后交到审议众院所通过的特克韦

尔食药局提案丈本的同一个委员会讨论。两个提案所针对的都是食品和药物广告问题，而且都把管理这方面的广告的权力交给一个具体机构。不论众院通过哪个法案，战斗总能就此结束。支持食药局的人不走运，委员会主席、加州众议员克拉伦斯·利是站在惠勒一边的。贸委会法案在委员会很快获得通过，食药局法案给拖了下来。意识到失败的食药局支持者试图修正贸委会法案，使贸委会有权运用更重的惩罚办法。难以置信的是，贸委会反对这个

主张——这种“值勤警察”拒绝使用更粗的警棍的事例在记载中很少见。利提出的论点是，把贸委会法案变成一个刑事法规“不是同企业界的人打交道的可行方式”。食药局支持的修正案未获通过。众院和参院在 1938 年 3 月很快就通过了惠勒—利贸委会法案修正案。

要不是一种名叫“新诺明磺胺酏剂”的药造成了一场祸事，食药局法案可能还要在利的委员会里耽搁下去。田纳西州布里斯托尔的麦森吉尔公司销售的这种药是一种液态新诺明磺胺，用于治疗链球菌感染。不幸的是，用以溶化这种药的溶剂乙二醇是可以致命的东西。这家公司未经任何试验便把药送上了市场，唯一的检查是看看外表、嗅嗅气味。服药致死的至少有 73 人。食药局没收了这种药，但是技术上的根据却不大充分。这个技术根据就是： 这个 产品的标签有误，因为“酏剂”的定义是某种溶化在酒精里的产品。要是“新诺明磺胺酏剂”用的是别的名字，政府就没有权力干涉。

出了这件祸事之后，政治派系方面的反对势力软化了，食品和药物改革

成了势在必行的事。在国会辩论的最后一夜，五年来不顾消费者组织的攻讦一直维护食药局的罗亚尔·科普兰在参议院会场里犯病晕倒，次日不治身死。一星期后，即 1938 年 6 月 25 日，食品、药物和化妆品法签署成为法律。

在今天看来是这个法律的最重要方面的那一部分是在最后一刻加进去的，并未经过认真的讨论。那是这个法的一条附录，规定任何新药必须由农业部长（通过食药局）认可它的安全性，否则禁止出售。这条附录还承认， 威利所鼓吹的管理办法虽然严厉但是范围有限，因此是不充分的。终于，政府将告诉公众什么药能买，什么药不能买了。

惠勒—李修正案和食品、药物和化妆品法作为一个整体而言是把药物的管理权交到食药局手里了，只有广告除外。监管广告的权力给了贸委会。食品和药品业把这种分工视为他们的胜利。《商业周刊》这样报道：“尽管（惠勒—李修正案的）条款看上去严格，企业界还是为广告控制权终于交在贸委会手里而不是交给食药局感到松了口气，它料想贸委会办公室里的老朋友们是不会大肆镇压的。”

事实证明，对许多行业说来这种想法是对的。但阿司匹林业却是一个显著的例外。随着电视的兴起，阿司匹林业逐步卷入了一场广告大战，其规模之大连企业界在联邦贸易委员会里的“老朋友们”也给拖进冲突之中了。结果，在贸委会与食药局之间争夺地盘之战的余烬未灭的战场上又爆发了一场企业与政府之战。不过这场战斗并没有马上打响，因为像大多数联邦机构一样，贸委会的视线被第二次世界大战吸引了。联邦对阿司匹林的注意力局限在斯特林产品公司及其在拉丁美洲压倒法本化工的努力上了。