第四节健全民主参与制度

一、民主参与与政府公信力的制度模型

民主参与制度代表着政府的权力分享能力，这种制度促进了政治整合，促进平等权利，将公众纳入决策制定过程，而不是排斥在政治体系之外。民主制度创设了更强大的和更可靠的法律体系，这种法律体系不仅增强了法律的禁止效力，而且强化了透明和公平的制度设计观念。

XiaoHu Wang和Montgomery Wan Wart研究了行政活动中的公共参与和政府公信力的关系，认为公共参与和促进政府公信力之间的关系是复杂的，它建立在一系列假设的基础之上。并不是所有的参与因素都会同等地推进公信力的建立，有时可能完全无益。对这一问题的研究首先要放在民主理论的背景之下，然后再做更进一步的探究。政府公信力是对参与政府政策及其运转的一种期望性的结果。当然，公共参与并不只产生政府公信力这一个结果，它还会增强合法性、提高决策制定和改变政治权力模式。公共参与能够产生上述这些积极后果，依赖于两个基本假设。第一，公共参与本身是有效的，而不是胡乱参与。胡乱的公共参与会导致骚乱、失败或不良政策。第二个假设是，公共参与的引入是诚心诚意的，不能流于形式或被蓄意操纵，成为政府或官员达成特殊政治目的或逃避责任的工具或借口。

公共参与包括政治参与和行政参与两种类型。两种参与和信任的关系可能是不同的。除了个人因素影响公民参与的欲望和信任趋势外，参与制度安排也影响参与和信任。基层的参与经常通过公众直接参与决策制定来实现，而在省级和中央层级，参与经常通过政治代表制来实现，所以对不同层级的政府可能存在不同程度的信任。

政府公信意味着公众相信政府做应该做的事。一方面，政府必须要为公共利益服务，行政参与通过影响行政过程来促进公共利益的实现。这些具体的行政过程是问责、建立共识和道德行为。问责涉及进人行政程序的途径，如公开听证、公民顾问委员会、公民利益团体等。建立共识涉及目标设定、服务优先权以及服务绩效等方面。道德行为反映了强调维持高度廉洁。这些往往要靠培训、角色塑造和行政标准来实现。另一方面，政府在履行其法定职能（角色）方面必须是可靠的和一致的。通过行政参与可以提高政府实现其职能能力，即行政能力。政府的行政职能包括两方面，一是公共服务能力，主要表现为满足公共需要和提高消费者的满意度；二是管理能力或管制能力，这包括政府内部管制和外部管制两个部分，关于内部管制，表现为人事管理、财政预算、审计等；外部管制则体现为对环境、就业、医疗、教育等领域的管制。

图5-2公共参与和政府公信力的制度模型

总的来讲，公共参与和政府公信力之间的联系主要通过政治参与和行政参与两种参与类型来实现，对应于不同的参与类型，存在不同的参与目的、渠道、方式，并且它们对政府公信力的建立有着不同的作用程度和机制（图5-2公共参与和政府公信力的制度模型）。

但不管怎样，归根结底，这些都主要通过公共参与制度来实现，公共参与制度设计与执行情况直接影响着政府公信力的形成和维系。要增强政府公信力，就得从建立和优化公共参与制度入手。不仅要在促进政府提高行政能力，实现价值等方面发挥有效作用，而且要在具体的行政活动和过程中发挥实际作用，这些都要通过有效的参与制度来实现，从而在此基础上增进政府公信力。

研究表明，公共参与对政府公信度的影响，主要通过两种主要的行政行为来进行。首先，当参与产生了公众想要的高品质服务时，会提高政府公信力。第二是参与增强了政府的廉政行为时，也会促进政府公信度的提高。这表明，公共参与必须是结果导向的，只有实现了这两种结果，参与才称得上是有效的，而结果的实现靠制度化。廉政能力的提高可以通过制定道德行为准则、廉政教育制度等实现。

二、民主参与制度的改进策略

改进民主参与制度，要从改进政治参与和行政参与两个方面入手。在选举制度上，要扩大公民直选的范围，进一步推广公民直接选举乡镇一级基层干部试点工作，扩大人民代表监督政府的权力；进一步规范选举流程，优化选举规则（例如实现城乡同票同权，领导干部公开个人财产等信息）；加强村民民主自治、居委会的选举以及企事业单位的选举等基层民主制度建设。在民主监督制度方面，要拓宽公民监督的渠道，充分利用公开听证、公民顾问委员会、网络举报、信访等机制。要进一步完善人民代表和人民代表大会制度，努力推行人民代表常任制，发挥人民代表对政府日常行政事务的监督力量和作用；赋予人民代表大会更加切实的立法权、法律审查权、预算审议权以及行政部门的行政活动报告制度等。要建立各种利益调处机制，努力在公共政策的目标、途径、绩效评估等方面达成共识；充分调动市场和民间力量，共同参与政策的制定与执行。