第二节改善政府绩效管理制度

一、政府绩效管理制度以改善行政结果为导向

政府绩效管理是一种支持以结果为导向的管理方法的工具。绩效管理制度包括定义、衡量和运用政府绩效指标，对政府绩效进行评估，并依评估绩效结果调整政府预算、工作项目、人员待遇以及管理过程等一系列政策安排。政府绩效管理制度可以覆盖政府的各种管理功能，这些管理功能包括监测和报告、战略规划、预算和财政管理、工作项目管理和评价、质量改进、过程改进、外部标杆管理、公众交流与沟通等。政府绩效管理可以强化政府对公众的责任，因为它不仅可以为政府部门内部预算制定、资源的调整和重新配置、人事考核及晋升等提供重要依据，通过政府内部上级对下级的绩效管理改善政府部门的内部管理；它还可以对外公开评估过程和绩效报告，通过公众、媒体或民间组织的外部监督来促进政府改进政策制定和执行，提高工作绩效。

二、改善政府绩效管理制度的对策

第一，在评估主体方面，依据绩效评估内容、程序、方式和部门职能的不同，明确界定和划分不同绩效评估主体之间的权力界限。将财政评估、公务员的人事绩效评估、党内廉政工作评估等分别划入不同机构加以集中管理，设立中央一级的专门绩效评估机构统领中央和地方的绩效评估工作。除进行层级控制的主体外，可设立高层直管部门，以增强绩效问责的权威性。例如可借鉴美国联邦检察官制度，向政府各部门派驻独立的检察官，对各部门的绩效进行评估，并将评估结果直接上报；通过检察官定期培训、定期轮换等机制确保权力受到有效制约，防止腐败。建立不同绩效评估主体间的信息沟通与协调机制，增强信息共享程度和程序上的一致性。如可以通过构建统一的信息网络平台，设立例行协商会议，联合制定评估规则和绩效指标等来实现。设立专门的公民满意度评估机构，充分重视公民对政府的绩效评价。

第二，在绩效指标的设立方面，要尽量保证指标的全面性、科学性和系统性。Bob Barnetson和Marc Cutright认为绩效指标并不是纯粹的评估绩效的技术手段，而是一种概念技术，因为它的选取和建构过程融进了某些规范性假设。例如，一项指标是否被纳入指标体系还是被排除，其本身就决定了什么是重要的，什么是不重要的。绩效指标塑造着管理者考虑什么问题以及如何考虑这些问题，最终决定着所要产生的一系列特定结果。！因此，绩效指标体系要能够全面地反映特定行政组织及其成员的工作职能和工作成果。要强化行政组织对公众的责任，将公众满意度、事故发生率、行政成本等凸显本质特性、结果特性的指标纳入指标体系。绩效标准要适度，不能太低，如果很容易达到，则起不到激励作用；也不能太高，太高则要么容易导致集体对抗，大家都不达标；要么会鼓励“为达目标不择手段”的短视行为，使绩效评估误入歧途。除量化指标外，增加定性指标。过多的量化指标会误导行政组织的行为，鼓励只重形式不重实质的虚假浮夸作风，违背行政初衷。指标体系内部要协调，针对不同组织在职能和工作优先性的不同，对相关指标赋予不同权重。对那些职业性强、任务较为复杂的组织，如教育、食品药品安全、环境保护等监管机构，要充分考虑监管政策实施中需要的职业知识和实际情况，避免绩效标准脱离实际或抑制一线职业人员工作的积极性。

第三，从绩效结果的运用方面看，要使绩效结果切实成为政府制定和调整政策的重要参考依据，进一步将绩效评估与政府预算挂钩，以绩效为核心确定资金的投向和数量，将绩效评估结果作为下一年预算编制、项目安排的重要依据；促进绩效评估与人事管理的结合，把公务员的雇用、晋升、工资与其绩效直接联系起来；要使绩效评估结果成为组织进一步优化的依据。

第四，从绩效评估的过程来看，首先要透明。明确行政组织自我评估的内容、方式以及关于绩效评估信息来源的说明，重点考察绩效信息的真实性和可靠性；增加行政系统外的评估和问责主体，并为之提供听证、信访、媒体报道、网上问询等多种公开渠道；优化指标的选取和构成，增加其客观性、全面性、公平性。其次，要增加对公众的回应性。在评估指标的设计、测量和结果运用上要充分回应对公众的需要和诉求，提高公众的满意度。最后要健全绩效评估的法律。以法律形式明确评估主体的权力范围、绩效指标的选取、构建和评估、结果运用等一系列内容；构建统一的法律体系；增强法律的系统性、权威性和可操作性。