第三章政府公信的建立与制度

前文提到过，制度以及与其相联系的正当逻辑在信任关系的形成中发挥着基础作用，这是因为虽然人们彼此陌生，但由于他们处于组织当中，他们的行为受到制度化的程序和角色的引导；然而并不是任何制度都会为人们所遵守，只有那些满足了一定条件的“有效”制度才能促成或促进信任关系。“有效”的制度要满足四个基本条件：（1）制度的规范性结构必须能够提供信任关系建立的四个因素：收益、可靠性、灵活性和方便性。（2）信任关系中的施信者、受信者以及任何相关的第三方，必须共享制度化的规范，成为道德意义上的共同体。（3）实现制度规范的制度化结构（程序、实践、仪式以及角色等）切实能引导信任双方主体的行为。（4）制度规范不仅要外化为信任关系双方主体的行为，还要被内化为精神。

政府公信区别于一般的社会信任关系，它不是社会中任何个人间或团体间的信任，而是公众与政府间建立的信任关系。这对信任关系的建立，不是政府靠单方面的强制或威胁而建立的，它是公众自愿地或发自内心地对政府的行政价值、行政行为和后果的认同。政府公信的这种特殊性，使得能够作为其建立的基础的“有效”制度也必然是特殊的。

关于第一个条件，作为政府公信基础的制度，同样要考虑对收益、可靠性、灵活性和方便性这四个因素的保障。然而，相应于政府公信关系而言，这四个因素有着特殊的含义和表现形式。由于政府公信关系中，信任关系的双方主体是公众和政府，是固定的，因此信任关系建立的灵活性和方便性并不是政府公信建立的关键问题。这里需要解决的关键问题有两个，即公众从政府活动中获得的收益和公众信任政府的可靠性。关于公众的收益，主要体现在政府的行政结果、行政过程和行政价值三个方面；而政府公信关系的可靠性在于公众是否能够有效地制衡政府在权力、知识和信息方面的优势，保障自己的应得利益。对这个条件的满足，主要涉及相关制度的属性、内容架构以及制度执行方面，本章将在第一节和第二节中做具体分析。

关于第二个条件，在政府公信关系中，对制度化规范的共享，主要取决于政府组织和成员的道德水准和所作所为。因为政府具有强大的道德示范和行为示范作用，它是社会道德的风向标。因此有效的制度需要对政府进行道德规范，如进行政府道德立法、建立政府反腐倡廉制度等，都是建立政府公信所必需的制度。关于第三个条件，由于政府在政府公信的建立中占据主导地位，政府的行政活动是否遵循固定的程序、是否准确定位自己在政治、经济、社会、文化领域中的角色并切实履行之，都会影响政府公信的建立。这就要求制度能够对政府角色有一个清晰的定位，并使政府组织和成员对自身角色有所认同，有动力和意愿去履行其+目应的义务和责任。制度不仅要在形式上科学合理，而且要求在内容上具有操作性，不能僵化滞后，要不断创新。关于第四个条件，意味着制度要与政府的组织文化与社会的整体环境和道德标准相契合，经过政府成员的不断学习，成为行政理念和行政精神的一部分。对第二、三、四个条件的满足，本章第三节主要从制度化的政府角色以及制度变迁的角度进行分析。