第三节政府公信、政府角色与制度

一、政府角色对政府公信的影响

从政府角色的意义上来讲，政府应该扮演什么角色以及实际上扮演了什么角色，形成了政府公信建立以及影响政府公信程度的重要因素。公众之所以信任政府，是因为他们相信政府正在做应该做的事或符合制度规定的事，这是公众对政府角色的公共期望。政府实际上在什么程度上达到了这种期望，与公众对政府的信任水平或程度紧密相关。学者刘雪华认为，政府公信关系是由民众对政府的合理期待与政府有效回应民众需求的互动所决定的，也就是说，政府越是能够有效回应民众的需求，满足民众的合理的角色期待，则越具有较高的公信力，反之则公信力降低。李砚忠进一步指出，政府公信度是公众对政府的角色认知与公共期望之间的落差大小。即政府公信度=公众对政府角色的认知/公共期望，公共期望的提高会导致其对政府满意度的下降，从而产生对政府信任的不利影响；而一旦公共期望确立后，公众对于政府整体角色与运作的认知越趋向正面，对政府的信任度越会随之提升。也就是说，政府信任或不信任的最根本的原因在于民众对政府的期望与认知的相对剥夺感和失落感。公众对政府角色的认知，若进一步细分，可以区分为长期累积的对公共部门的观感，以及短期形成的对于政府施政绩效、特定政策选择、政治人物的诚信的观感等。公众的公共期望，在概念上也可区分为两个方面：第一个方面是民众对政府公共政策和服务的希求或需要（want），亦即主观上民众希望哪些公共服务能被提供。然而，意愿上希望获得某些东西并不等于判断上预期政府会满足这些欲求。因此，公共期望的另一个方面则是预期（anticipation），亦即估计政府实现其希求的概率有多少。

笔者认为，既然可以通过制度来规范政府的角色，那么它会同时影响公众对政府角色的认知和对政府满足其希望和需求的预期，从而影响政府公信的建立以及政府公信的程度。

二、政府角色的定位与制度化

（一）政府角色与职能的关系

政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要，所发挥的功能和作用。本质上，政府职能是一个由权责关系的静态分割和动态运行所构成的体系，它可以细分为职能目标、范围、重心、行使方式等要素。政府的职能目标是政府行政理念的具体表达，例如我国现在讲要建立责任政府、公共服务型政府，就是当下我国政府的主要职能目标。职能范围是指政府权力所要干预的领域、边界和强度，比如我国政府将其职能范围限定在四个方面：经济调节、市场监管、社会治理和公共服务。政府的职能范围不只是简单地涉及哪些领域归政府管，而且涉及政府干预的边界和强度，也就是说政府权力的干预不应该是全面控制，政府与市场、社会之间要有权力的分野和相互配合，在行使自身职能的同时，使市场和社会也能各自发挥应然的作用，使整个社会充满活力。职能重心是指政府应该将精力和资源放在优先领域和事项上，随着社会环境的变化，政府的职能重心要做出相应的调整。行使职能的方式涉及政府的用权方式及所使用的政策工具，如法律、行政命令、经济制裁等都是行政职能的方式。

政府角色，是指政府在履行行政职能过程中所体现出来的身份、地位和行为模式。实质上大多时候政府角色与政府职能是两个可以互通的概念，它们都是指政府在整个广义的社会生活（包括狭义的社会、政治、经济、文化）中发挥什么样的作用，承担什么样的任务和责任，其关注的焦点是政府对整个社会的干预范围、重点事项、程度和方式。

但政府角色与政府职能存在着细微的差别。政府职能更强调一般情况下的政府作为，虽然它可细分为中央和地方政府的职能、各个政府机构的职能，但它仍是一个更具有整体性的概念；与之相比较，政府角色更强调在具体情境下的政府作为，它可以是政府的整体角色，也可以细分为政府各个层级和组成机构的角色，乃至细化到政府的具体组织中具体职位上每个成员的角色。政府整体角色的实现依赖于构成政府的每个具体成员对角色的认知和实现。使用政府角色的概念可以将组织中的个人与制度化的组织结构和程序相联系，有助于分析和考查制度如何塑造政府机构和成员的角色，以及如何塑造政府的整体角色，寻找促进政府角色更加合理化和优化的制度方案，从而进一步提升政府公信力。

（二）政府角色的制度化

定位政府角色，主要是要厘清它与其他社会主体的权力界限和关系。在社会结构分化和职能分工的基础上，当代社会主要由三大主体构成：政府、市场和民间社会。规范意义上，政府主要由选举产生的政府领导和常任的文官组成的科层制组织，是社会管理者和公共服务的提供者。它是公共权力和公共利益的代表，通过行使公共权力，处理公共事务，调节不同利益主体间的利益分配，维护社会的正常秩序，实现并增进公共利益。市场由企业和消费者构成，企业通过公平的市场竞争进行商品的生产、交换、流通等经营活动，以实现自身经济利润的最大化，而消费者同时以公道的价格消费从企业那里购买商品和服务，以满足自身的生理、心理或精神需求。民间社会主要由各种志愿性的非营利的社会组织构成，它们主要为人们提供社会服务、参与社会管理、促进社会公益事业，调节人际交往中的纠纷，以此维持和增进社会的稳定、舒适与和谐。政府、市场、民间社会这三大社会主体有着不同的组织结构、职能分工、有着各自的优势和资源，处理好三者之间的权力界限和相互关系，三者形成良性互动，共同促进社会发展，是一个重要的政府治理问题。

在现代法治社会，政府、市场和民间社会这三者权力界限以及相互关系的界定，是通过各种制度的建立和实施来实现的。这些制度表现为各种形式的具有规范性的文件，如法律、规章、条例、办法、指南等，并且它们都要经过法定的程序产生法定效力。任何主体对制度的违反都要受到相应的惩罚或制裁，承担相应的法定责任。

政府角色的制度化是一个长期而又复杂的过程，主要包括制度创设、制度认识和学习、制度的终结或变迁等几个阶段。

首先是创设制度。由于政府本身就是一种正式的“制度”安排，政府组织的建立本身就意味着政府角色制度化的开始。按照结构功能主义的分析，政府是一个制度化的结构，它通过将组织政府成员的个人设定为各种角色而镶嵌在政府组织结构之中，不管组织成员是否会扮演他在组织中的特定的角色，制度化的结构都会继续存在。也就是说个人就是组织中的螺丝钉，放在哪个位置，就会发挥哪个位置的作用，扮演既定的角色。整个政府组织的角色也就是构成它的每个个人扮演其角色的综合结果。此外，政府不仅要为自己创设制度结构和保障其自身运转的制度规则，而且还要为市场、民间社会等其他主体创设相关的制度，以规范他们的结构和运行。

接着是角色的认知和学习过程。制度的创建使得角色就固定在政府组织的结构中，然而政府组织不是静态的无生命的建筑，它运转起来才能发挥作用，而它的运转，依赖于占据每个职位的成员对职位角色的认知和扮演，这就是制度的学习过程。组织成员要对如何扮演职位角色形成较为广泛的认同，只有这样他的行为才会符合制度规定的角色，才能达成组织的整体目标。并且，公众也会在与政府的互动中，逐渐认知政府角色及其政府成员的角色，并形成自己的评价和印象，从而与政府形成一定的社会关系或信任关系。

这里需要注意的是，实际上作为行动者的个人的行为并不是由组织结构单方面决定的，他与组织结构之间是一个相互塑造的过程。吉登斯的结构化理论认为，任何社会关系的产生，都是行动者在既定的社会结构中通过实践活动产生的。因此，笔者认为，无论是政府内部成员对政府角色的认知和学习，还是公众对政府角色的认知和学习，都同样适用这种分析。我们不能只停留在制度结构层面来解释政府公信，我们更需要的恰恰是对行动者和结构之间互动过程的关注，这也是关系制度有效性与执行力的关键。在政府角色的形成过程中，从处于政府组织中的个体行动者来看，可以分为四种类型的互动过程：一是个体行动者自身内部的互动，即个体对职位角色的自我想象和认知；二是个体行动者与所处的结构的互动，即个体通过在组织结构中的工作实践后形成的角色认知和学习；三是个体行动者之间的互动，不同的个体行动者或处在同一政府组织内部的相同或不同职位，或处于不同组织的某个职位，经过互动后形成的职位角色的相互认知和影响；四是不同结构间的互动，例如在政府、市场和社会三个不同的结构间的互动关系会共同塑造三者的不同角色，产生不同的信任模式和程度。因此政府角色的形成和政府信任是一个复杂的多个个体与结构间的相互互动过程，关于政府角色的制度设计和执行应当考察不同互动过程中存在的规律和特点，从而尽可能地保障制度的有效性和执行力。

制度的学习，有时并不如人们所期望的那样是促进对制度的理解和认同的过程。为了规定角色，制度的设立者会使用一系列详细规范，然而在对这些规范的学习中，人们往往会断章取义，或者墨守成规，结果做出与制度角色不符甚至相悖的行为。

最后是制度的终结或变迁。人们决定是否扮演制度角色，除了受明文规定的制度影响外，还会受到潜规则、个人偏好以及对个人利益的理性计算、整个社会环境变化等的影响。当这些影响与当初创设的制度相比，更能决定政府成员的实际角色时，说明原有的制度效力受到了严峻威胁和挑战，原有制度的价值与政府成员实际追求的价值存在明显的矛盾和冲突，此时制度就会走向终结或者寻求变迁。

三、我国政府角色的目标定位与制度建设

随着社会、经济和文化等的不断发展和变化，政府的角色和职能也需要做出不断的调整，使其与所处的行政环境相适应，因为只有这样的政府治理，才称得上良性的治理。在政府的良性治理下，公众的公共利益才能更好地得到实现和增长，公众对政府的信任才会不断增加，政府也才具有着更强的政府公信力。

当下我国政府的角色处在政治、经济、社会、文化等的全面发展与转型期，适应这些行政环境的发展与变化，政府的角色需要做出相应的调整与重新定位，主要是界定政府与市场、政府与社会之间的权力界限和相互关系。

（一）政府是有限的市场监管者和构建者

公共利益监管理论认为，政府监管可以纠正市场失灵，保护公众利益，提高整个社会的福利水平。市场失灵是指市场本身不可克服的局限性使市场机制不可能实现“帕累托最优”，即资源的最优配置、最优的产出数量以及产品在消费者之间的最优分配；并且市场的运行会对整个社会产生不利的影响，如导致社会不公，拜金主义的盛行和非经济领域的泛商品化等等。因此，单纯依靠市场主体调配社会资源的方式显然是不现实的。市场不能提供社会所需要的所有商品或服务。在这种情况下，政府可以通过制度安排来调整社会不同阶层以及不同利益集团的利益分配状况，使利益分配接近公平，或从总体上增加社会的总福利。庇古指出，在特定的条件下，收入的再分配能够提高社会的福利水平，根据“效用递减规律”，可以得出这样的命题：任何能够提高穷人手中实际收入的绝对份额的行动，只要从任何角度看都不会引起国民收入规模的缩减，通常就会提高经济福利。通过政府监管可以促进社会公平。

政府是公民利益和公共利益的服务者，意味着要理解公民的需要和诉求，在财政资金有限的情况下，以实现和追求人民利益和公共利益优先，而不是汲汲于政府部门利益或官员个人利益，即政府官员不能与民争利。这是一种应然的假设。然而在实际的政府活动中却出现了众多政府官员侵害公共利益，利用权力中饱私囊的现象。公共选择理论对这种现象进行了阐释，对政府干预的理由和限度提出了质疑，并指出只有在其他一切手段都证明无效之后，才可以使用政府干预来解决经济问题。政府应尽量选择放松对市场的监管。公共选择理论认为，政府官员是理性的经济人，也会追求自己的私人利益，强化其寻租趋势。美国经济学家查尔斯.沃尔夫认为，“非市场活动，不管是试图克服市场分配的不平等还是补偿其他市场活动的不充分性，都很有可能是它们自身就产生了分配的不平等。由非市场活动所产生的分配不公平通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。”肯尼斯.谢普斯勒（Keneth Shepsle）认为，政府进行分配和监管的主要受益者是政治官员、政府官僚，以及受惠部门的所有者及工人，而不是普通大众。这是因为有组织的团体比普通大众有着更大的动机去影响监管政策。从成本收益的分析角度讲，普通公民影响监管政策的成本相对高昂，而收益却微乎其微。

笔者认为，就市场与政府的关系而言，不存在理想的市场，也不存在理想的政府，现实中的市场和政府同样都不完美，我们不能指望用谁去完全替代谁，而是要根据具体的情境来确定和调整二者之间的界限和关系，迷信任何一方都是不明智的。为了防止政府对市场的过多干预，政府在制度建设上需要加大对政府权力的削减和制约，在减政放权的同时，进一步完善绩效管理制度、行政问责制度、民主参与制度。另外，需要注意的是，在我国这样一个发展中国家，市场体制在某些方面的发展还不够成熟，比如市场价格有时会因为行政垄断或其他因素而偏离仅由市场供求因素所决定的水平，发生严重的扭曲，因此政府在作为市场监管者的同时，还要为市场的进一步发展和良性运行提供有效的制度安排，因此在这种情况下，政府还兼具市场构建者的角色。

凯恩斯主义的经济政策证明了利益不宜由权力或官僚机制来分配，官僚组织是低效的资源配置者。而20世纪苏联等国计划体制的失败，使西方人对从上至下的等级控制模式——官僚制——的无效性更是深信不疑。在他们看来，官僚制行政组织或者大政府会造就贫穷的社会。市场经济本身在实践中虽有失败的情形，但在恰当的政府规制下，能促进经济增长。所以应当将利益分配和资源配置的任务留给市场经济及市场竞争机制，尽量缩小政府干预的范围及官僚机制的作用。在政府权力作用的范围内，能由市场机制提供的服务优先采用市场机制，以充分发挥市场机制高效配置资源的作用。美国里根于1980年，英国撒切尔夫人于1979年大选获胜后，都着手推行公共部门改革。改革的原则之一就是使政府所辖的事项变少，使政府变“小”。1983年澳大利亚的霍克.基廷政府、1984年当选的新西兰的兰格.道格拉斯政府和加拿大的穆罗尼政府也开始采用类似于英美的“小政府”政策。经济合作与发展组织也加入到类似的改革的队伍中。这些国家公共部门改革计划是相似的，包括商业化、公司化、私有化、公共部门放松管制、下放管理责任、绩效监控和合同外包等，这就是人们常说的新公共管理改革。由于新公共管理已经波及广大的发展中国家，新公共管理改革似乎成为一种世界性的行政改革运动。中国20世纪七八十年代以来的行政改革也深受新公共管理改革运动的影响。我国的行政改革，应当汲取新公共管理改革的成果，借鉴其中的改革智慧。比如，重新审视政府应该做什么、应该付出什么，哪些是政府应该付出却没有付出的，哪些是既没有去做也没有付出的；削减公共服务的规模，政府专事核心的职能，对政府不得不做的事，要经过市场检验，如果市场更有效，就可以利用市场机制，通过承包制之类的方式来提供公共服务；顾客取向，包括对公共服务提供明晰的质量标准；实行标杆管理和绩效评估；简化规制、降低成本的改革；等等。

1997年世界银行发展报告将政府的基本职能概括为：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。中国在市场化及行政改革过程中，胡锦涛、温家宝提出政府有四种职能：宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理。胡锦涛、温家宝的“四职能说”与世界银行的“五职能说”几乎如出一辙。

（二）民间社会是政府与市场的制衡力量，政府是合作伙伴

“民间社会”是一个最早源于西方的概念，西方学者普遍认为，民间社会是指独立于国家的领域，其形成的最低标准是“存在不受国家权力支配的自由社团”。这个概念是建立在国家与社会的二元划分基础上的，其假设是国家与社会之间有着明确的界限和分野。按照西方民间社会的这个概念，我国并不存在成熟的西方意义上的民间社会。笔者认为，在我国，民间社会是独立于国家和市场之夕卜的一个制度空间和行动领域，理解民间社会必须将其放在与政府和市场的关系之中加以把握。厄普霍夫等人就认为，民间社会就是介于国家和公民之间的一个社会缓冲带和过渡层，各种机构构成一个“连续统一体”，其中许多部门都具有国家机构和社会组织的双重功能和特征。民间社会实质上是一种与政府权力和市场权力相制衡的力量。一方面，民间社会通过建立各种非政府组织、志愿性社团"慈善组织、协会、社区组织等，通过法律途径以及民主参与等制度，监督政府活动，向政府表达和维护公民的利益和需求，与政府形成利益抗衡；另一方面，它通过建立各种社会规范和制度安排，如成立工会、合作社，成立为了争取减少工作时间的工厂运动组织，来抵御市场的侵蚀并对市场行为进行规制。

当然，民间社会的发展也不是无限制的，它不能随意地扩张其权力，对社会领域之外的事务进行不正当干预。这是由于社会组织的产生和发展有很大的自发性和随意性，其集体行动的目的往往局限于部分社会成员的利益，并且在社会组织内部会形成特殊规则和超强的凝聚力，会对组织外部利益主体产生天然的排斥。社会组织的权力一旦扩张到更大的社会空间，可能会导致社会冲突和动荡。比如有些宗教信仰组织的发展，需要受到政府一定程度的引导和限制，否则，若任其随意发展，将会给整个社会的稳定和谐带来危害。历史上曾经出现的政教合一政治，就是这方面给人类带来的沉痛教训。

在我国，民间社会领域的发育长期受到政府的过多干预和控制，因此发展较为缓慢，社会组织缺乏足够的自主性和活力，远没有起到足够的与市场和政府相抗衡的作用。因此除了政府向社会让渡出权力外，政府还要主动制定出各种制度扶持社会组织的发展。如放松某些社会组织建立的条件、向社会组织进行财政拨款或赋予其收费特许权，等等。

（三）政府元治理角色下的多元主体共同治理与制度

治理理论认为，国家的权力中心并不是只有政府。除政府外，社会力量也可以致力于某种社会问题的解决，在参加政治、经济与社会事务的管理与协调等方面发挥重要作用，承担起传统上属于政府的一些职责。治理理论提倡在多元主体各主体间达成共识、共治、共享，主张在解决公共问题上进行广泛的合作，包括国家与民间社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作，所有这些构成整个治理体系以及体系的运作方式。这种合作的共治模式建立在广泛协商基础上，摒弃了传统官僚制中依靠等级权威的命令控制模式。新的治理模式可以促进信息的产生和交流，可以通过平等的协商增进沟通，减少隔膜和误会，使矛盾和冲突的可能性降低，由政府、社会和市场等主体相互协作，共同处理面临的社会公共问题。政府、市场、社会的多元共治，使三者各就其位，相互制衡和合作，形成理想的善治格局。

随着社会的发展转型，越来越多国家的政府认识到治理理论所提倡的治理理念和模式的正确性。当下，我国政府提出“要实现政府治理体系和治理能力的现代化”。笔者认为，在政府的主导下，适当地向市场和社会放权，充分调动和发挥他们在公共事务中的作用，促进政府、市场、社会等多元共治模式的达成，应是政府治理体系现代化和治理能力现代化的题中之义。

在这种新的现代化的多元共治的治理结构中，政府充当的是元治理（meta governance）的角色，主要对公共事务的管理进行指导，并且确立行为准则和规范。具体说，政府的元治理角色是：第一，进行机构设计和制度设计，提出远景设想。政府应该努力培育和促进各个领域里的社会组织的发展，并且使各个社会组织的目标、地理空间、职责任务等方面相互协调。第二，通过制度的建立提供各种机制，促进组织间的功能互补、物质等资源的相互依存和优势互补。第三，促进共同愿景的达成，创新制度安排，鼓励新颖的活动形式，丰富和完善现有的治理模式。由此来看，政府元治理角色的实质内容就是为整个社会提供制度设计，并切实地促进制度的执行。

四、政府角色转变与制度创新

政府角色的定位与转变依赖于制度的创新。根据新制度主义的概念框架，制度创新就是制度变迁，不是指制度变化的泛指，而是特指用一种效率更高的制度替代旧有制度。沿着规范制度主义的正当逻辑的分析，制度代表了制度化的价值，制度的变化来源于“价值的冲突”。当规则所反映的价值与社会产生矛盾和冲突时，制度就会通过学习和适应逐渐调整。

制度创新的动力来源于制度创新主体的利害得失衡量。如果主体认识到可以从制度创新中获得预期收益或避免损失，就会去尝试变革制度。制度供给、制度需求"制度均衡与非均衡形成了整个制度变迁的过程。制度的供给是对制度的创造和维持，每一种制度供给的实现也就是一次制度创新；制度的需求是指当行为者的利益要求在现有制度下得不到满足时产生的对新的制度的需要。制度创新是从制度的非均衡开始的。对于政府而言，政府角色的转变也意味着政府的原有角色不适应当下的政府治理环境，原有对政府角色的制度化规定已经不能满足人们对政府的期待，制度的供给不能满足需求，陷入了非均衡状态，在这种情况下，政府作为制度的供给者，必须要改进原有制度，进行新制度的供给，也就是进行制度创新，促进制度均衡。

制度创新模式主要包括两种：一种是自下而上的诱致性制度变迁，它是由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的新制度安排的创造；一种是自上而下的强制性制度变迁，它由政府通过发布命令和实施法律而强制推行。

当下我国政府适应社会发展的需要，从战略高度提出要转变政府职能和政府角色，提高政府公信力，以此进行的制度创新主要是由政府主导的自上而下推动；同时，我国的市场主体和民间社会的发展逐渐自发地进行制度创新，在这种情况下政府也大力提倡发挥市场和民间社会的积极性、主动性和创造性。因此，我国在转变政府角色中的制度创新总的来讲是以自上而下为主的上下结合模式。政府角色转变和制度创新不能过于缓慢，这会导致我国社会发展滞后，缺乏生机和活力；也不能盲目推进，导致社会出现剧烈变化和动荡。政府角色的转变和制度创新应该是一个有序、渐进、利益增量、不断向人民释放改革红利的过程。