第一节政府公信的来源与制度

一、给公众带来收益的三种行政活动

公众之所以信任政府，形成政府公信，其中最重要的一个因素，就是政府的行政活动给公众带来了切实的利益或好处，即收益。政府的行政活动，可以细分为实践和理念两个层次。政府的行政实践活动包括行政结果和行政过程两个方面；理念层次的行政活动是指行政活动所体现或蕴含的价值追求，即行政价值。正是在这些不同类型的行政活动中，公众获得了各种各样的收益，产生了对政府的信任。

相应于给公众带来收益的三种不同类型的行政活动，政府公信的建立主要可分为三个来源：源于行政结果、源于行政过程、源于行政理念。正是具备一定属性的不同内容的制度为政府公信的这三种来源提供了有力的保障，从而使政府公信的建立和增长成为可能。

二、源于行政结果的政府公信与绩效管理制度

源于政府的行政结果的政府公信，是指在政府制定和实施一定的政策后，公众因为其利益或福利有所增加而信任政府。学者李砚忠提出基于结果的政府公信，主要也是从这个角度来讲的。

笔者认为，由于政府是公共事务的处理者，它在保障公民个人基本权利和利益的同时，也要促进公共利益的实现和增长。因此行政结果不仅表现为个人层面物质生活水平的提高，而且，很多时候，它超越了狭隘的个人经济利益，表现为心理上的安全、精神上的愉悦以及社会总体公共福利的增长，如社会归属感、安全感等个人收益，以及良好的自然环境、社会秩序、经济持续发展等公共利益。另外，政府带给公众的收益，可以是短期的，也可以是长期的，它可以是一次行政过程的结果，也可以是长期的行政过程所累积的成果。但是长远来看，政府要获得稳定的牢固的信任，政府给公众带来的收益必须是更高尚的和更长远的，作为执政主体，它应该有更宽广的胸怀、更具卓越的胆识和更强烈的历史责任感和使命感。

政府的行政结果给公众带来的收益的多少，直接影响着政府公信的建立以及政府公信程度，因此，从公众利益角度来衡量和判断行政结果，并通过改善政府决策质量来促进公众利益的实现和增加，就是关系政府公信建立和提升的重要问题。

就制度涉及的领域和内容而言，能够给公众带来最大利益的制度就是政府向公众提供的基本公共服务制度。我国于2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。理想而言，通过提供基本公共服务，政府可以缩小贫富差距，使人们的收入更加趋于平等，能够给公众提供更多获得成功的机会，能够增进公众的各种福利。有研究表明，人们对政府提供公共服务的满意度是影响政府公信的主要因素之一。然而，由于提供基本公共服务涉及不同群体间的利益分配和调整，如果在基本公共服务的提供过程中，采取了不恰当的或错误的政策，就很容易造成利益分配的不公，恶化社会中不同阶层、不同群体间的矛盾和冲突，引发公众对政府的不满情绪，加剧官民关系紧张，导致政府公信力下降。政府的提供基本公共服务的效率、普惠性以及公平性是影响政府公信的关键因素。这些在基本公共服务制度的设计和执行中必须加以认真对待。

另外，既然政府的行政结果是公众从政府活动中获得收益的最直接体现，那么对政府行政结果的衡量和认可也就尤为重要。政府行政结果主要表现在行政绩效上，现在包括我国在内，世界上很多政府正大力推行的政府绩效评估和管理制度，恰恰是以行政结果为导向、以公众利益为导向的重要制度。这一制度的有效实行，必然会为政府公信的建立和增长提供助力。

三、源于行政过程的政府公信与制度属性、构成和行力

（一）行政过程中影响政府公信的因素

源于行政过程而建立的政府公信，是指公众因为对政府决策制定过程、公共服务提供过程的满意而产生对政府的信任。学者Hibbing和Theiss-Morse指出，政府过程的公平性、开放性与响应性是影响政府公信的主要因素。笔者认为，政府工作人员在政策执行和公共服务提供过程中对不同服务享用者的公平对待、提供服务和解决问题的效率、公众对其决策制定过程的民主参与，以及政府过程的透明性是影响政府公信建立的主要行政过程因素。即从制度属性来讲，政府公信的建立以及水平与制度的公平性、效率、民主性以及透明性密切相关。

（二）公众和政府的互动与政府公信的形成

在政府的行政过程中，公众与政府的互动关系并不是单一的，公众可能是不同的个人或群体，而其面对的政府可能是直接与其打交道的基层一线公务人员，也可能是间接发生关系的某政府部门管理层或领导，或者是笼统意义上的政府。因此，政府行政过程中公信关系的建立会受到不同因素的影响，存在不同的来源。

具体地，在政府公信关系中，公众可以由四类人群构成：一是普通的公民个体，他们作为纳税人、基本公共服务的使用者、被管制的对象等与政府发生联系。二是作为市场经济主体的企业组织，除了纳税、享受政府的政策补贴等外，他们更多时候是政府管制的对象，由政府对其产品质量、商品交易以及对价格或环境造成的影响等进行经济管制或社会管制。由于企业经常处于被政府管制的状态，因此企业对政府的信任关系在政府公信中是一种相对难以建立和维系的关系，政府获取企业的信任能力也是政府公信力的最重要的体现。三是作为社会活动主体的非政府组织，非政府组织与政府的关系主要是在法律和政策支持、参与政府行政活动、在组织和行为等方面受到政府干预等，其对政府的信任也是在这些行政过程中形成的。四是政府组织内部的民选官员和工作人员，由于民选官员和政府工作人员是制定和执行政策的主体，他们对政府组织本身的认同和信任程度是相对较高的。对应于公众的不同构成人群，总体上政府公信由四部分构成：普通公民个人对政府的信任、企业对政府的信任、非政府组织对政府的信任，以及政府成员对政府的信任。而根据我国的行政层级，政府可细分为街道、乡镇层级主要由一线员工构成的基层政府；省市级政府；以及中央政府三个层级。这样，不同的公众群体与不同层级的政府机构和工作人员在行政过程中构成了复杂的行为互动和心理互动，并形成总体的政府公信关系（如图3-1所示）。

图3-1政府公信的形成

（三）制度为行政过程中政府公信的建立提供支撑

西方学者Thomas列举了三种产生政府公信的工具：基于个人特质的信任（characteristic-based）,这是经由一个人的有关特征所产生；基于程序的信任（process-based）,这是源自于对互惠（reciprocity）的期待，在这个意义之下，给予信任的公民，将使政府有义务返还相等的“本质性或经济性价值”的政治产品作为回报。基于制度的信任（institution-based），这是经由直接采取专业标准、伦理法则，或间接透过遵守或执行法律及规范而形成。虽然，在政府行政过程中，这三种政府公信的基础都会存在，但就构成公众的不同人群而言，由于他们在政府行政过程中与政府发生的具体关系不同，这三种政府公信建立的基础之于政府公信的建立有着不同的重要性。当普通个人与政府中的一线工作人员打交道时，建立政府公信的一个首要因素就是一线工作人员的个人特质，如果具体的一线工作人员缺乏良好的态度、专业的技术能力、沟通技巧以及道德修养等特质，那么他很难获得个人或企业的信任，此种情况下，政府一线工作人员的个人特质在政府公信的建立中占据相当大的比重；当企业与政府中的一线工作人员打交道时，政府公信除了基于一线工作人员的个人特质外！还更多地依赖于能给其带来预期恩惠的程序。当然这些程序常规化和固定化之后，就会形成一系列的制度，因而制度也就代替程序成了企业与政府之间信任关系建立的重要基础。在非政府组织和政府内部成员对政府的信任关系中，互惠的程序和制度的存在，也是信任建立的较重要的基础。

然而，不论是政府工作人员的个人特质，还是给普通个人、企业、非政府组织、政府内部成员带来恩惠的程序，都可以通过建立适当的制度为其实现提供一定程度的保障。因此，归根结底，总体上政府公信的建立关键，还是要依赖于适当的制度的支撑。

四、源于行政理念和价值的政府公信与制度

每个政府都有自己的行政理念，在这些行政理念的指导下从事行政活动。行政理念由一系列行政价值构成，它是政府在从事行政活动中所追求的价值取向，是行政的精神，这种精神的感召力是最强大的也是最深刻的。从深层的意义讲，政府公信源于公众对政府行政理念或价值的肯定和认同。政府行政的理念或价值追求是什么，不只在于政府自身的倡导和坚定不移地实践，更在于公众对政府所制定的政策及政策执行中所得到的实惠以及行政态度和文化的长期收获和体会。

一个全心全意为人民服务的政府，一个始终代表人民利益的政府，一个负责任的政府，一个不断求真务实、坚持改革和不断创新的政府，一个公正廉洁的政府，一个法治的政府，必然是为公众所信任的政府。源于政府行政理念和价值的政府公信，给公众带来的收益是精神和文化上的，它使公众对政府领导下过上更加美好的生活充满盼头，对国家和民族的未来充满信心和希望。这样的政府公信的建立，基础是牢固的，其维持更为长久。

要提升政府公信，政府的各项制度的设计和运行就要充分地体现政府的行政理念和价值，使制度的形式和内容与行政理念和价值融合在一起。

总之，什么样的制度才有利于政府公信的建立呢？首先制度要具备促进政府公信建立的一系列属性或品质。前文提到过，行政过程中影响政府公信的主要因素包括如下几种：政府是对不同服务享用者的公平对待、提供服务和解决问题的效率、公众对其决策制定过程的参与、政府行政过程的透明性等等。基于此，有关规范行政过程的制度要具备公平性、效率、透明性，以及民主性。其次，要有具体的制度内容架构保证行政过程的良性运行和行政结果给公众带来福利。目前来讲，这些制度安排主要包括行政问责制度、绩效管理制度、基本公共服务制度、民主参与制度等。最后，制度要在实际执行中取得预期的绩效，即制度要有执行力。这就要求制度不仅要具备一定的品质和内容体系，还要求它与其所处的社会、经济、文化等背景相适应，不能脱离其所运行的环境，不能不切实际、形式化或僵化滞后。同时政府内部要具备科学有效的政策执行制度，防止“上有政策、下有对策”，防止恶劣的“潜规则”大行其道，虚化和架空明文制度。