第三节制度视野下我国政府公信力现状

一、制度的公平程度不容乐观

（一）制度不公平的主要表现

制度的公平性是关系政府公信力的一个重要因素。制度的不公平就是人们在规则面前的不平等和在利益分配上的不平等对待，制度不公平是人为的制度性歧视，是社会中一部分人对另一部分人的利益进行不正当的侵占和剥夺。制度越是不公平，它越会造成官民关系的紧张以及社会中各阶层之间的利益冲突，使政府公信力受到严重威胁。

自新中国成立以来，我国努力在建立和完善各项社会主义制度，赋予了全体公民当家做主的权利，实行了按劳分配为主的相对公平的分配制度，使制度的公平性有了很大的提高。然而，由于我国长期实行计划经济体制，并在城乡之间采取“二元”经济政策和限制人口流动的严苛的户籍制度，并将各种福利和基本公共服务的享有与户籍紧紧绑定，这造成了城乡之间发展不平衡、地区之间发展不平衡，加之我国在不同行业采取的行政垄断，更是造成了不同行业和不同人群之间的差别对待，使得我国的贫富分化进一步加剧。具体而言，制度性的不公平主要体现在以下三个方面：

第一，我国公民享有的基本公共服务严重不均。目前，我国在基本公共服务提供方面，存在的最大一个问题就是基本公共服务的非均等化。这主要表现在我国东部、中部、西部的地区公共服务的非均等、我国城市与乡村之间的基本公共服务的非均等以及居民之间基本公共服务的非均等三个方面，而前两种不平等表现尤为突出。这种非均等化的造成除了经济、社会发展不平衡等方面的原因外，最主要的原因是旧有的基本公共服务制度的不平等安排所致。自新中国建立至今的很长一段时间内，我国实行优先发展城市和工业的倾斜性发展战略，形成了城乡二元分治的社会格局。在基本公共服务方面，各级政府也都把有限的财力和各种社会资源优先投向城市，在城市的基本公共服务水平快速提高的同时，农村基本公共服务严重缺失，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康之间，农民抵御风险能力低，教育、医疗费用成为农民致贫、返贫的主要因素。仅就社会保障制度而言，我国社会保障制度主要覆盖城镇居民，城市已基本形成统一、覆盖率高，与社会主义市场经济发展相适应的社会保障制度。但政府较少介入农村的社会保障，农民的养老、医疗和生活保障主要依靠家庭，形成了农村养老覆盖面狭窄、医疗保障力度小、最低生活标准低、失地农民和农民工严重缺乏社会保障的局面。二元土地制度、二元户籍制度、二元基本公共服务供给制度使得城乡之间、不同区域之间的贫富差距人为被拉大，官民关系紧张，严重地削弱了政府公信程度。

第二，存在大量的行业行政垄断。当下，我国的银行业、石油石化、煤炭、铁路、航运、民航、盐业和烟草、电力电网、电信、邮政、自来水和煤气、医院、教育、土地等领域都存在着过度的行政权力干预。这些行业领域倚仗行政权力，通过设置进入壁皇、卖方价格管制、买方价格优惠、推动导致垄断的企业合并、地区间产品和资源壁皇等多种形式，获得在市场上的强大优势地位，他们将更具能力的产品和服务供应主体排挤出市场，使消费者在购买产品和服务上没有任何选择权，即使这些行业提供劣质的产品和服务，消费者也只能以高价购买，从而垄断行业凭借行政权力攫取巨额的垄断利润。行业行政垄断的实质是行业倚仗行政权力的干预对其他市场主体和广大消费者的利益和权利的大肆掠夺，是明显的人为制度规定造成的不公。

第三，倾斜立法不足。倾斜立法是以强调弱势群体的基本权利，而更多地强调强势群体的责任和义务为主要内容的。在民事关系、行政关系和刑事关系中，为平衡弱势一方和强势一方的利益，需要对强势一方的民事责任、行政责任和刑事责任做出更加明确和详细的设定。比如，为了缓解信息不对称，可以利用倾斜立法设定强势一方承担更多的信息披露义务，同时赋予弱势一方更大的知情权利。但是，随着我国经济、政治和社会的发展，我国在许多方面的倾斜立法越发显得不足。这突出表现在我国的很多法律存在对强势群体惩罚不力和弱势群体难以维权的双重问题。比如，在食品安全监管方面，我国的产品质量法中的相关规定就表明了其对制造假冒伪劣食品的违法企业及其行为处罚较轻。例如它规定对假冒食品产地、厂名、厂址、伪造或冒用认证标志的一般处理方式是责令改正、没收产品以及违法所得，情节严重的只是吊销营业执照。这样的处罚显然起不到应有的威慑和遏制作用，反而助长了制假售假者的违法动机和嚣张气焰；而与此形成对照的是消费者缺乏有效的维权途径，消费者缺乏关于产品质量和生产厂家、销售商的充分信息，缺乏简单易行的法律维权渠道，在利益受到损害时，很多时候只能选择忍气吞声。

（二）制度不公平的指标测量

我国的制度公平性程度可以从腐败程度和象征贫富差距的基尼系数上得到直观反映。

就腐败程度而言，透明国际每年发布的“清廉指数”是相对具有权威性的表征一个国家腐败程度的量化指标。清廉指数采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0~10.0之间表示比较廉洁；5.0~8.0之间为轻微腐败；2.5~5.0之间腐败比较严重；0~2.5之间则为极端腐败。

根据中国内地近十年在全球清廉指数排行榜上的得分和排名情况，我国的腐败程度始终处于“比较严重”之列（如表4-3所示），并且从动态的排名变化情况看，其反腐成果与清廉程度提高速度仍与世界平均速度存在一定差距。当然，随着我国反腐力度的加大，我国内地近三年的清廉指数得分有了一个明显的升高，并于2013年首次达到4.0。这也表明，我国清廉程度的提高与中国政府相继出台“八项规定”“反四风”，公开行政单位的三公经费，以及新提任领导干部配偶子女从业、财产等有关事项公开制度试点的推行是密切相关的。这也说明，由运动式反腐向制度反腐的方向是极为正确和有效的，要有效遏制腐败，我们必须从制度建设入手。

表4-3中国内地十年来清廉指数得分和排名情况

就贫富差距而言，据国家统计数据显示，1970年，我国农村基尼系数大致在0.21~0.24之间，城市居民的基尼系数在0.16~0.18之间，说明我国的居民收入分配基本上显现出平均主义的状况。从1978年到2012年我国居民收入基尼系数呈现起伏的上升之势。2011年和2012年我国的基尼系数高达0.477和0.474，已大大超过了国际公认的0.4警戒线，超过高收入国家90年代0.338的平均水平，与经济水平相近的世界其他国家相比，也明显偏高。这说明，我国居民在经济收入上的不公平程度已经非常严重。

二、制度的效率不高

（一）制度效率的评价标准

制度的效率也称制度的有效性。关于制度效率的评价标准，制度经济学者主要从以下两个角度来进行。一是从交易成本的角度看，有效率的制度首先是能够维持较低交易成本的制度。然而’这并不是制度效率的唯一评价标准。诺思经过研究发现，有时，较高的交易费用并不代表制度效率低一那些具有健全的法律制度和司法系统的国家，尽管交易费用较高，但是对于保护产权和促进增长是具有高效率的。因此，诺思提出了制度效率的“适应性标准”，即微观个体同制度之间的适应程度，认为有效率的制度“内置了创造与实施有效率的产权制度的激励”。另一个角度是从制度的成本-收益来对制度效率进行衡量。在交易成本相同的情况下，能提供较多服务的制度更有效率，而在提供相同服务的情况下，交易成本较低的制度更有效率。笔者认为，交易成本，实际上是与制度成本紧密相关的，不管是从交易成本角度，还是从成本-收益角度对制度效率进行分析，二者涉及的都是制度绩效，是一种关注制度实施结果的思路；而微观个体同制度之间的适应程度，即是否制度给了行为主体以激励，涉及行为主体对制度的认同与遵从，这是一种关注制度的执行力思路；因此从制度绩效和制度执行力两个方面来评价制度效率，不失为一种可取的做法。

（二）我国的制度缺乏执行力

要取得较高的制度绩效，制度就要被有效地执行，也就是说制度的执行力是制度绩效的关键因素。近来，我国制度创新的数量和速度是相当高的，其中一个最突出的体现就是几乎每年我国都有诸多法律"法规、部门规章、条例、办法等出台。然而，在众多新制度出台后，很多问题仍然没有显著改观，比如我国的食品安全事故总是频频发生、腐败现象仍然普遍、环境不断恶化、社会不公平程度没有显著改善等等，这就说明许多新的制度并没有被人们所普遍认同和遵守，也就是说制度执行不力。世界银行在《2020年的中国》中指出，“中国不是缺少法律，而是执行不力”。制度执行力是中国改革所遇到的最大挑战。我国当下的制度缺乏执行力，主要有如下几种表现：

第一，旧制度下形成的既得利益集团阻碍新制度的推行。

一般而言，由社会系统或政府系统内在生成、自然演进的制度更容易得到人们的认可和遵从，更具执行力；而由外部压力强加的理性建构的制度容易受到人们的抵制和反抗，其执行起来更难。由于我国处于体制转轨的新旧交替阶段，我国的各项制度改革基本上走的是自上而下的渐近式改革道路。自上而下意味着新的制度设计是由政府高层根据我国社会所面临的总体形势和挑战而做出的理性建构，新制度的执行也主要是由中央政府向地方和基层政府进行强力推动。渐近式的制度改革意味着很多旧制度并不是立刻被彻底革除，同时新制度的推行也大部分是从小范围的试点做起，然后逐渐有序地推开。

自上而下的渐进式制度改革有利于新制度的平稳有序进行，有利于及时纠正改革中出现的错误，防止走弯路和邪路，有利于保持社会稳定。然而它也存在着一定的问题，比如新旧制度的同时存在，会造成人们对制度改革方向的模糊以及价值判断的混淆，会使在旧制度下得到利益的个人或集团竭力维护旧制度的存在，阻碍新制度的顺利推行，使新制度的执行力受到削弱甚至被人为歪曲和失效。

例如，我国进行的养老金“双轨制”改革就是一个明证。新中国建立后至改革开放前，我国的企业职工和机关事业单位职工的退休金全由国家和企业负担，个人不交费，退休金根据职工的工作年限和工资高低来制定，因此金额差别不大。改革开放以后，企业职工退休基金不再由国家负担，实行社会统筹，即由个人、企业、国家补贴三方负担。而机关事业单位职工的退休金仍然由国家财政统一支付，职工个人不需缴纳任何费用，这样退休制度的双轨制就这样形成了。养老双轨制的推行使得机关事业单位职工的退休金远远高于企业职工和农民个人。在社会养老保障覆盖率方面，城镇远高于农村，农村老年人平均月养老金为74元，仅为城市老年人平均月退休金（1527元）的近5%。养老双轨制公开地将政府官员的待遇凌驾于普通老百姓之上，使“政府官员”成为这一制度的最大受益者；它将来源于全民税收的财政资金优先用于“政府官员”，实际上是“政府官员”对广大人民群众的利益剥夺；它赤裸裸地制造了严重的社会不公，使官民冲突和社会矛盾开始发酵。养老双轨制使得我国的养老资金严重不足。随着人口老龄化日益加剧，我国养老保险账户的缺口越来越大，养老保险“空账”正在以25%左右的速度扩大。根据社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文给出的数字，2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”已经超过2.2万亿元，较2010年增加约5000亿元。我国自2009年开始了养老双轨制的改革，我国政府正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》，并要求在山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市进行事业单位养老保险制度改革试点。然而至今这项制度改革仍然没有实质性的进展。我国虽然连续8年调整企业退休人员基本养老金，且调整幅度都达到10%，然而这8次调整的总和仍然赶不上政府机关一次调整的幅度。我国于2010年10月通过了《中华人民共和国社会保险法》，然而其实际的执行却仍然没有力度，鲜有成效。

第二，政策执行中“讲关系、讲人情”。

我国自古是礼仪之邦，讲究“礼尚往来”。在应该大力推行“法治”的今天，我国的社会中仍然流行着办事送礼，找关系托人情的行为模式。当下，孩子上学要找关系托人情，人们要看好病要找关系托人情，就业找到一份好工作也要找人情托关系，似乎托人情、找关系成了老百姓的办事指南和默认的行事规则，只要有关系，事事都好办，这比明文的制度规定还管用。政府用人上的“任人唯亲”“裙带关系”现在仍然屡见不鲜。“官二代”依然是官，政府仍然是平民老百姓难以挤入的“衙门”；待遇优厚的国家企业和行业被原有干部职工的子弟所占据，使得一般老百姓的子弟望尘莫及。在讲关系、讲人情的大环境下，越来越多的人不再相信会依靠自身的知识才能获得成功，而是依靠“拼爹”、拼“关系”来抢占更多的利益和资源，他们汲汲于想方设法建立自己的“圈子”，在周围编织由“亲戚、朋友、老乡、同学、战友”构成的密密麻麻的关系网，并凭此而飞黄腾达或平步青云。这也几乎成了老百姓习以为常的事。办事不送礼、不找关系反而成了特立独行，为众人所不齿。在这种情况下，设计得再科学再完备的制度也只能成为摆设，寸步难行。

第三，“上有政策，下有对策”现象严重。

随着我国政治体制和经济体制改革的进行，中央的财权和事权逐渐下放给地方政府，使得地方政府在政策制定和执行方面拥有了很大的自主权。有时地方政府官员出于地方保护主义和个人私利的考虑，会有所选择地执行中央的政策制度，使制度的执行大打折扣甚至进行人为扭曲。利己的政策则执行甚至夸张地大张旗鼓地进行推进，而不利己的政策则千方百计拖延推倭或变相执行。例如，在基本公共服务的提供方面，对于基础设施建设的招投标，中央有着严格而明确的内容和程序上的规定，地方政府在实际执行时往往进行违规操作，或盲目扩大投资，或在招投标过程中进行寻租，将工程项目承包给向其行贿的商家。另外，在问责制度的执行中，同样存在执行不力的问题。问责风暴过后，众多官员又悄然地“东山再起”，使得问责制度失去了法定的权威，很多时候流于形式。

（三）基本公共服务效率低下

除在前文提到的，我国基本公共服务方面存在着严重的非均等化状况以及制度的不公平外，目前我国的基本公共服务还存在效率低下的问题。

基本公共服务资本产出率低下。近年来在基本公共服务投资领域存在着的大量腐败现象使得基本公共服务资本的产出效率大大降低。Rose-Ackerman（1996）认为，在腐败的情况下，投资是基于企业的行贿能力而非盈利能力进行的，优秀的企业可能得不到投资项目，从而降低公共投资效率。另一方面，贿赂增加了生产成本，最终导致较高的产出价格增长，对产品的需求减少，以及增量资本产出率的减少。于是低效率导致产出价格递增，增量资本产出效率减少。Mauro（1997）认为，腐败扭曲了公共投资的投向，从而把资源从潜在有效率的领域（如教育、健康护理等维护性公共投资）转向了其他低生产率领域（如大规模基础设施建设的公共投资），降低了公共投资创造总产出的能力。

基本公共服务质量不高。公共服务质量是公共部门或第三部门在提供公共服务过程中，满足公众需求及提升公众满意程度的总和。这是建立在政府具有公共服务能力并提供卓越服务的基础上最终体现为公众对公共服务的满意度或认可度。这种满意度或认可度是以公众的需求是否满足为前提条件，主要取决于公共服务提供的数量是否充足、结构上是否合理、服务过程态度是否良好、服务产品标准是否合格等。

近年来，我国公共物品供给支出逐年增加，而公共工程的质量却不断下降。公共投资项目的实施，通常要交给国内外的某一具体的施工企业来完成。对施工企业来讲，获得承建公共投资项目，尤其是大型公共投资项目的合同，可以获得非常丰厚的利润。为谋求企业利润最大化，他们会向掌管控制权的官员支付“酬金”，凭借官员的权力赢得合同。尽管“酬金”占项目总投资的比率可能很低，但是因投资项目规模巨大，其绝对数额还是十分可观的，甚至于数百万上千万。当然，这些“酬金”的支出，企业决不会自掏腰包的，他们会想尽办法，将贿赂支出最终计入项目成本。他们在工程建设上进行违法违规操作，偷工减料或层层多次分包"转包，疏于监管，导致公路、桥梁等基础设施项目质量低劣。

三、绩效管理制度展开试点但仍问题重重

目前，我国的一些地方、一些领域已经开展了政府绩效管理的试点工作，并且绩效管理在我国已呈现出了蓬勃发展的势头，取得了一些显著的成果和成绩。2011年，国务院批准建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，绩效管理试点工作在北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳和国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局等14个地区和部门展开。各试点单位结合实际围绕地方政府及其部门工作、国务院机构机关工作、节能减排专项和财政预算等进行了积极探索，初步构建了各具特色的绩效考评指标体系，引导群众和社会各界有序参与政府绩效评价，强化对政府及其部门工作的过程监管和结果考评，并根据考评结果奖优治庸罚劣，发挥了导向和激励约束作用，有效促进了政府职能转变和管理创新。

然而绩效管理制度也出现了很多需要注意和解决的问题。这些问题主要包括如下几个方面：

1.多个评估主体之间权力不明晰，评估内容和方式杂乱无序。我国几乎所有党政机关都或多或少地对下级机关或政府开展过考核评估活动，包括经济、监察、人事、组织、机关工委、政府业务主管部门等。评估内容也五花八门，涉及经济发展、效能监察、公务员绩效、领导干部政绩、机关作风等；评估方式和频繁程度不同，要求各异；使得被评估的行政组织无所适从，疲于应付，成为官员弄虚作假和腐败的诱因。

2.错误的绩效观导致绩效指标设置不合理。（1）绩效指标“唯上不唯下”。我国的政府绩效评估的主导机制是行政系统内的等级控制，其鲜明的特征就是高度集权，即上级行政组织掌握着下级的重要资源分配权和人事权，下级对上级存在着严重的权力依赖，有学者将这种控制称为科层式的“压力型体制”，正是这种体制极易鼓励“唯上不唯下”的绩效观和行为模式。上级为了追求高绩效，将任务通过自上而下的人事安排、财政分配和政治影响分解和下放给下级，下级再将任务层层分解、层层下放、层层加码，再依据对下级的绩效考核结果确定其权限、地位、待遇和人事升迁。这样的绩效控制导致下级组织和下属的所有工作就是为了完成上级的绩效指标，而不是为了让公众满意。（2）绩效标准脱离实际导致虚假绩效。“压力型”体制使行政组织的任务层层加码，不堪重负，但为保“饭碗”，有些不得不想方设法做假数字、假政绩。“压力型体制”会制造不切实际的标准额度，成为政绩造假和腐败的诱因。

3.政府绩效评估结果没有得到有效运用。包国宪等学者认为评估结果“运用方式单一和形式化倾向严重”。没有与绩效奖励、精神补偿、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同等结合使用；评估结果成了摆设和走过场，没有起到改进政策质量、优化政策执行过程，以及改进政府部门及工作人员的服务水平、提高工作能力等预期作用。

四、行政问责制度逐渐建立但亟待完善

在信息公开制度建设及执行方面，2007年中国政府颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确要求各级政府以“公开为原则、不公开为例外”，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项，一律向社会公开。据统计，2011年我国31个省（区、市）主动公开政府信息2885万条，办理依申请公开信息130多万条，对其中85%的申请，公开了相关信息；中央国家机关主动公开政府信息149万余条，办理依申请公开信息3000多条，对其中70%以上的申请，公开了相关信息。全国省级政府和国务院组成部门门户网站达100%，98.5%以上的市级政府和85%以上的县级政府设立了政府门户网站。有92个中央部门公开了部门预算，90个中央部门公开了部门决算。全国县级以上政务公开办事大厅建制已达2912家，占比80%;乡镇街道建立便民服务中心达30377家，占比70.3%。各省平均71.7%的行政许可事项、58.8%的非行政许可审批事项和63.4%的其他公共服务事项进驻政务公开办事大厅实施集中办理，办结率达98%。全国省、市、县三级都建立了不同形式的公共资源交易市场，其中有11个省设置了政府公共资源招投标管理局。

行政问责制度建设方面，中央层级制定的相关法规和政策主要包括《关于特大安全事故行政责任追究的规定》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部辞职暂行规定》、国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，另外的有关内容还散见于《中华人民共和国公务员法》等，这些都已经成为目前我国行政问责处分的主要依据。2008年通过的《国务院工作规则》第一次将行政问责制纳入其中。2008年《国务院工作规贝纟》明确提出，国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，并明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。2009年7月，中央颁布《关于实行党政领导干部问责暂行规定》，之后行政问责、绩效考核等相关配套制度相继出台。目前正在全国8个省和6个国家部门开展绩效管理试点，健全以行政首长为重点的行政问责制度。另外，在地方层面，长沙、重庆、南京、天津、湘潭、广州、深圳、海南等许多地方政府也相继出台了专门的行政问责办法、规章。2013年《国务院工作规则》要求，国务院及各部门要把公开透明作为政府工作的基本制度。国务院全体会议和常务会议讨论决定的事项、国务院及各部门制定的政策，除依法需要保密的外，应及时公布。凡涉及公共利益、公众权益、需要广泛知晓的事项和社会关切的事项以及法律和国务院规定需要公开的事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、网络等方式，依法、及时、全面、准确、具体地向社会公开。《规则》强调，国务院及各部门要接受社会公众和新闻舆论的监督，认真调查核实有关情况，及时依法处理和改进工作。重大问题要向社会公布处理结果。国务院及各部门要重视信访工作，进一步完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道；国务院领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，督促解决重大信访问题。另外，国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度，加强对重大决策部署落实、部门职责履行、重点工作推进以及自身建设等方面的考核评估，健全纠错制度，严格责任追究，提高政府公信力和执行力。这些都表明了我国行政问责制度建设逐渐建立和完善。

在行政监督制度方面，党内、人大、政府和政协等多个监督主体的强化使得政府权力得到进一步制约；中央巡视组加大了针对重大决策的监督；群众和媒体对公务人员不廉洁或官德不良行为的监督力度得到了加强。另外，监督的广度、深度和效力不断增强。全国省、市、县三级监督机关全部开通举报网站，畅通民众参与监督防治腐败渠道。

行政问责制度的执行有了一定成效，使众多官员受到责任追究。据不完全统计，仅2010年受到诫勉谈话的干部59596人次，被问责的领导干部7036人。2011年对领导干部以权谋私、权钱交易等违纪违法案件的查处，涉及县处级以上领导干部4843人，其中被移送司法机关的777人。

然而，在行政问责制度不断建设和执行的同时，也暴露了许多严重的问题，这些问题的存在严重削弱着政府公信力。这些问题主要有如下方面：

第一，问责制度的法律建制尚不健全。从其法律形式和效力讲，我国现在并不存在严格意义上的问责制度体系。关于问责方面，我国的很多规定都还处于政策层次，它们只是一些规章、暂行条例或办法，并没有形成统一的全国性的法律体系。地方性的政府规章，不具备普遍的约束力，法的效力不高、适用范围不大。从其构成的要素讲，一项完备的问责制度，应该在问责的主体、问责客体、责任类型和范围、问责程序和机制以及责任追究和惩处等方面有着明确清晰而又逻辑一致的规定，然而我国当下的问责制度在这些要素上远未具备。从问责制度的子体系讲，问责的前提首先要信息公开透明，然后要有对责任主体行为和活动的有效监督和评估，最后还要具有足够强大的制裁力以保证对责任主体的失责行为进行有效制裁，因此信息公开制度、行政监督制度、责任追究和制裁制度应共同构成行政问责制度的整个体系和过程，其中每一项缺一不可。然而我国当下的行政问责规定往往并没有完全涵盖这些子制度，在实际执行中这些子制度之间常常相互冲突或发生断裂。就表述内容和形式来讲，规则的表述过于笼统，缺乏针对性。例如，对“有关”责任部门或责任人没有明确的定义和判断标准；对于“领导责任、直接责任、间接责任、重要责任”等概念也没有明确的说明或解释；对于如何预防失责行为、失责官员如何承担责任后果，被问责后如何进行后续监督等缺乏程序性的和可操作性的规定，等等。这些都使得行政问责的主观随意性加大，缺乏客观性和合法性。

第二，现有行政问责制度执行不力。现有的问责规定中被问责主体的责任界限不清、应承担的责任内容过于笼统、问责程序和机制缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，往往流于形式。

被问责主体的责任界限不清主要表现在三个方面：一是党政不分。我国实行“党管干部”的原则，很多重大决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，行政首长负责执行决定。然而一旦决策出了问题，往往被追究责任的是行政首长。二是正副职之间的责任不清。很多决策的制定和执行在名义上是“一把手”负责，而实际上出了问题，则只追究分管副职的责任。三是不同层级、不同部门之间的责任界限不清。一个地方发生了重大事故，究竟是追究同级领导的责任，还是追究上级领导的责任，众多相关部门中重点追究哪个部门哪个领导的责任，往往是一个难题。例如，在食品安全事故中，众多部门都有着或大或小的不同的食品安全监管职能，究竟是哪个部门哪个环节出了问题，这很难查清，即使查清了，各个部门间也会相互推倭，最终谁也不承担责任，只有老百姓徒受其害。

问责范围不明。问责不仅要强调事后问责，因为问责的最终目的不是追究责任，而是更大程度地预防失责行为和重大事故的发生。因此问责是事前、事中、事后的全程问责。酿成事故要问责，故意拖延、不作为也要问责。问责既要全面，要又突出重点，要着重对重点领域、重点职位人员的问责。然而，在我国目前的行政问责实践中，普遍存在着重事后问责、轻事前问责；重“风暴”问责、轻常态问责的现象，并且对适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究决策，用人等领域的问责力度不够重视。

责任类别不明确。依据涉及的领域，行政组织及其成员的责任可以分为五类：（1）法律责任，要求其活动要公平、合理、合乎法律规定。行政法规往往会不顾公共利益而偏向少数利益集团，往往会不顾常识而变得死板僵化，也往往会不顾现有法律规定而只服从于个别领导的意志，法律问责在很大程度上是为了避免上述现象。（2）行政等级责任（也称管理责任），是指因上级权力授予而承担的管理责任，主要是对履职情况、失职、渎职、腐败等进行监控，形式包括审核其执法活动、对组织成员考评定级、人事任用和晋升等。（3）职业责任，基于职业上特殊的技术要求而承担的责任，主要关注职业技术上的可行性和正确性。（4）财政责任，使用财政资金要廉洁、高效，一般通过预算控制和财务审计进行。也有学者将其归为行政等级责任。（5）政治责任，要求忠诚于执政党的宗旨、路线、方针、政策，为民服务。一般通过执政党内控制、官员审查，以及其他利益团体、媒体和公民的外部监督等进行。然而我国现行的问责制度并没有对上述责任类别做出明确的区分的界定’也没有针对不同类别进行不同的问责主体和形式的详细规定。

问责机制不健全。行政系统内垂直问责主导问责结果，其他问责主体缺乏足够的效力。依据委托/代理理论，公民作为公共权力的委托人，最有资格成为问责主体。然而，由于每一个公民不可能直接向行政组织及其成员问责，所以只有通过设计一套正式的责任制度间接实现。实际上，行政组织及其成员的责任存在多重代理问题，它要向多个委托人负责，这些委托人可以是上级、平级或下级，也可以是立法、司法部门，还可以是社会组织、媒体乃至个人。我国实行高度集权的行政管理体制，在行政管理活动中，地方服从中央、下级服从上级、个人服从集体。这就导致在问责实践中，也多是上级对下级实行问责，问责的过程和结果更多地取决于上级部门和领导的意志或判断。而人民代表、媒体、社会大众等问责主体往往缺乏有效的监督渠道和机制，不能对政府部门及其成员实行有效的监督和问责，很难有效地影响问责结果。

行政问责制度执行不力的一个最突出表现就是官员被问责后的非正常复出，它使问责制度的效力和权威受到严重削弱和质疑。有学者对30位复出的官员的研究表明，官员在被“高调问责”后再“低调复出”几乎成了常态。并且其复出的时间、职务、程序等都与明文规定的法律相冲突。根据《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》明确规定：受到调离岗位处理的领导干部，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔，同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。在30位被问责官员中，半年内复出占了50.1%，一年内复出占了93.5%，有的问责官员一周时间就马上复出，更有甚者提前调任复出。在复出后所任职位方面，平职复出的占43.3%,升职复出的占13.4%。并且官员的复出不问责任轻重，被免职的官员复出概率占了46.7%，而引咎辞职和记行政大过等相对轻微的行政处罚的复出概率却只有26.7%、6.7%。并且当前官员的复出程序不明，人们往往是事后通过报纸、电视或网络才了解原本问责的官员复出了，官员的复出公然避开了公众的视线，使得公众对行政问责制度的真实效力产生严重质疑。

行政伦理要求官员不要辜负公众的信任或嘱托，在政策制定及政策执行过程中服务于公共利益。但制约官员、整顿吏治太困难了！

官员有权、有势（专门的信息情报网），而监督者可能处于无权威、弱势的境况下。虽然可以讲究权力制衡，但立法机关、司法机关即使有足够的权威，也可能没有行政机关那样专门的、强大的有效的信息渠道。正因为行政机关对国家的情况最为了解，所以立法机关在立法时常常委托行政机关先进行行政立法，之后立法机关再从事立法。实力不对等，监督者就没办法监督官员。行政官员们可以反制监督者，逃避受监督，监督者常常斗不过行政官员。

行政官员们有时间和精力一心对付监督者，而监督者因有其他方面的工作而无工夫全力以赴。

上有政策，下有对策。所以不要以为出台了什么政策，下面的人一定会照办。要人自损其利是非常困难的，要官员不腐败当然是不易的。要控制部属，部属并不会是被动挨打的，他们必有主观能动性，会想方设法去规避或反制。上级行政官员对下级行政官员的监督也并不容易。

如果体制机制有问题，治官当然就更不易了。要制约权力还得有体制机制的帮助。邓小平说，虽然思想觉悟等很重要，但组织制度之类有更根本的重要性；制度不好，会使好人不能做好事，甚至可能走向反面。官员在体制、机制之中，往往身不由己。

一个官员能不能负责任，与他的责任心有关，与可不可以追究他的责任有关；这是由体制、机制决定的。

如果监督或制约权力的机关没有足够的权威，他就没有可能迫使行政官员负责任。无权威监督行政官员，行政权会成为绝对权力，因而可以绝对腐败或不负责任。

如果一个官员只是服从上级的命令，你就不能指望他对结果负责。权力有名无实，会形成有责无权的局面。这种情况下没有办法追究官员的责任。比如，司法权不独立，法官受行政权的领导，就可以不对法律或良心负责。党政权力干预司法权的行使，这种体制性的问题，导致了法官的不负责任。

决策规则如果没有明确责任主体，会使责任追究非常困难。多数决定原则下，最多只能追究决策团队的集体责任，没有办法追究个人的责任，因为决策者们每人只有一票。而如果体制没有规定追究决策集体之责任，就没有办法追究责任了。

行政执行过程本来就是个黑箱，难以被揭开。在执行过程中，官员滥用公款、拿回扣、受贿，外人很难知道。审批制度改革，减少审批事项，便于开展反腐败工作，但并不能揭开行政执行过程这个黑箱。

我国行政问责制度的主要问题是问责者缺乏应有的权威，有的官员甚至用刑侦手段为私人开脱罪责服务，使监督者处于劣势，监督、问责的成本太大，问责工作甚至没法进行。

五、民主参与不够理想，尚待进一步制度化

政府活动包括政治和行政两个领域，因此公共参与相应地包括政治参与和行政参与两种类型。政治参与是公众对重要的国家政策、地方政策和基层政策表达偏好的参与，主要是参与选举政治代表、发起运动和投票的过程。行政参与是对行政程序和行政决策制定过程的公共参与。这些具体的行政过程是问责、建立共识和政府官员的道德行为。问责涉及进入行政程序的途径，如公开听证、公民顾问委员会、公民利益团体等。建立共识涉及目标设定、服务优先权以及服务绩效等方面。道德行为反映了强调维持高度廉洁，这些往往要靠培训、角色塑造和行政标准来实现。这两种参与形式不同，二者发生的时间不同，行政参与是持续发生的，而政治参与只发生在选择期间；二者关注的制度不同，行政参与是在执行层面实现的，而政治参与主要是在立法和司法层面实现的。

根据中国社科院的自2011年连续三年发布的《中国政治参与报告》（以下简称《报告》）的研究，中国公民的政治参与水平普遍较低，状况并不理想。《报告》将政治参与分为选举参与、政策参与、自治参与、接触式参与等类型。实际上是将由政策参与和接触式参与等内容构成的“行政参与”纳入到了“政治参与”的总体概念当中，这在理论上也是行得通的，因为从出现“行政”概念开始，它就是从“政治”概念中分化出来的。本书中之所以将“政治参与”和“行政参与”做出区分，是因为它们与“政府公信力”存在着不同的关系，更便于从不同的制度角度来探讨政府公信力的提升之道。

据2011年的测算结果，在政治参与的几种类型中，得分由高到低依次是选举参与、“政策参与”、“人民团体与自治组织参与”、接触式参与。《中国政治参与报告（2013）》指出，一项基于10省份6159份有效样本的调查显示，以10分为满分计算，中国公民在政治参与行为方面得分为6.18分，民众的政治参与状况不够理想。

总的来讲，当下公民的政治参与正向“制度化”发展。这也就意味着，我国民主参与制度的建设和完善是今后扩大公民参与的重要途径和任务。