第二节政府公信力的制度评价标准

一、制度与政府公信力的天然逻辑一致性

政府公信力，实质上是在政府治理过程中，人们与政府达成的一种心理契约和价值认同，是公众对政府所制定和实行的制度的信任。制度是公信力的根本保障，制度执行力是公信力的现实体现。

评价政府公信力，要始终紧扣政府公信力是一种治理能力这一本质，并且要将其放在政府角色转变的主题之下，从制度角度评价政府公信力恰恰符合了政府公信力的本质和主题。这是因为，制度的创设（或供给）和执行从本质上讲也是一种政府的治理能力，并且政府角色的转变也必然依靠制度的再设计或创新与有效执行才能实现。也就是说制度创新与政府公信力的提升存在着逻辑上的天然一致性。

二、政府公信力的制度评价标准体系构建

根据前文的分析，政府公信主要源于三种类型的政府活动：行政结果、行政过程和行政价值，而这三种活动的实施都离不开相关制度的制定和执行，制度的制定和执行会体现行政价值并具体地由制度属性所表现出来，行政结果实际上也就是制度结果或绩效。这样就在政府公信力与制度之间建立了紧密的联系，具体地讲，政府公信力可以从制度属性（体现行政价值）、制度内容架构、制度绩效三个方面进行评价。需要注意的是，这三个方面并不是互相割裂的，恰恰相反，任何一项制度都是这三者的统一体。例如，从制度内容的设计到制度运行，再到最后所取得的制度绩效，都要体现出符合制度价值的属性；如果一项制度的内容不清楚、不合理、不一致，那么就不能取得预期的绩效。之所以将制度分为这三个方面，是为了进一步地分析这三个方面所涵盖的内容，从而寻找更加细化的政府公信力的评价标准，更客观更全面地对政府公信力进行评价。根据图3-3政府公信与制度的关系模型，制度的属性可以细化为公平、效率、透明、民主等四个方面；制度内容架构主要包括基本公共服务制度、绩效管理制度、行政问责制度、民主参与制度等四个方面；而制度绩效主要体现在政府在政策制定、提供的基本公共服务方面的政策项目以及公众评价三个方面。在此基础上进行细化，构成了初步的政府公信力的制度评价标准体系（如表4-2所示）。关于制度绩效标准，笔者主要借鉴了帕特南关于制度绩效衡量的论证，并结合我国的实际情况做出了适当改变。帕特南认为，“一个制度的效率首先在于它对主要的内部事务管理得怎么样。因此，我们可以考察一个制度决策机关的稳定性，例如预算制定的效率，或者其管理信息系统的效率。”我国实行议行合一的决策制度，制度决策主要由中央一级的国务院和地方各级政府做出并交由相应级别的人民代表大会及其常务委员会通过，因此制度决策机关，可以认为由人民代表大会和其直属的行政机关构成。政策制定的绩效还表现在政府能否迅速地认识到社会需要并提出创造性的解决方案，政府制定的法律是否反映了它手头掌握的全面、连贯、有创造性地解决问题的能力，这就是立法改革与创新。其次，制度绩效还表现在政府所实施的政策项目上。比如政府为公众提供的基本的公共服务有哪些，达到了怎样的服务目标和水平，政府实施的宏观经济调控以及促进经济发展的情况。最后，对于制度绩效的评价不仅需要上述较为客观的评价，还要考虑公众对制度绩效的主观感受，这就包括公众对政府的回应能力、负责能力以及公共服务能力的评价。

表4-2政府公信力的制度评价标准体系

当然，上述关于政府公信力评价的制度标准体系只是一个初步的论证和设计，为从制度维度评价政府公信力提供了大致的分析思路。要得出更加精确的反映政府公信力水平的量化指数，还需要进行大量的社会调查和相关数据的收集"处理和分析，并对分析结果进行持续观察和验证，这些都有待做进一步的后续研究。