第三节完善行政问责制度

行政问责是指立法机关、司法机关"行政机关、社会组织及公众等依法对行政组织及其成员的活动进行监督，要求就其活动以及如何履行各种责任进行披露、解释和证明正当，并对失责行为进行惩罚的活动。

一、行政问责制度应具备的基本要素

规范意义上讲，一套完善有效的行政问责制度，应该包括以下四个因素：第一，问责主体，即谁来问。行政问责主体是进行责任判定和追究的组织或个人。问责主体可以是行政组织的上级、平级或下级，也可以是立法、司法部门，还可以是社会组织、媒体乃至个人。第二，责任内容，即问什么。依据涉及的领域，行政组织及其成员的责任可以分为五类：（1）法律责任，要求其活动要公平、合理、合乎法律规定。行政法规往往会不顾公共利益而偏向少数利益集团，往往会不顾常识而变得死板僵化，也往往会不顾现有法律规定而只服从于个别领导的意志，法律问责在很大程度上是为了避免上述现象。（2）行政等级责任（也称管理责任），是指因上级权力授予而承担的管理责任，主要是对履职情况、失职、渎职、腐败等进行监控，形式包括审核其执法活动、对组织成员考评定级、人事任用和晋升等。（3）职业责任，基于职业上特殊的技术要求而承担的责任，主要关注职业技术上的可行性和正确性。（4）财政责任，使用财政资金要廉洁、高效，一般通过预算控制和财务审计进行。也有学者将其归为行政等级责任。（5）政治责任，要求忠诚于执政党的宗旨、路线、方针、政策，为民服务。一般通过执政党内控制、官员审查，以及其他利益团体、媒体和公民的外部监督等进行。第三，问责机制，即如何问。问责机制包括外在控制和内在控制两种。依据库珀的看法，外在控制是来自组织及其成员自身之外的控制因素，包括制定立法、规则、制度，以及改革组织结构、建立新的组织等，它假设负责任的行为是在建立限制、要求、界限、标准和制裁中获得的；内在控制由一系列组织成员自己内心的价值观和伦理准则组成，在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为，相信负责任的行为可以通过劝说、教育和感化达成。第四，有效问责的标准。有效的问责至少要符合四个标准：责任动力，充足的动力能够使问责机制顺利开启和有效运转；责任要透明，问责过程与结果公开，并且社会组织和公民参与要广泛有序；问责要具有回应性，要能够及时回答和响应问责主体的诉求，包括态度、决策、行为方式的调整和因失责行为受到惩罚；问责的法定性，问责制度要以法律形式固定下来，问责主体、内容、程序、方式、后果等以法律的形式做出全面、明确、详细、一致的规定，以减少随意性，增加稳定性，节约成本，捍卫权威。

二、问责是一个完整的过程

行政责任是贯穿于所有的政府治理活动中的，只要有政府行使权力的地方，就要有政府承担相应的责任。完善行政责任制度的根本目的并不在于对负责民生建设的相关政府组织和部门及其领导进行惩罚，而在于通过责任制度建设来增强政府的责任意识，更好地落实责任，更好地服务于民。

从问责过程来讲，行政问责制度应该包括信息公开、行政监督、行政制裁三个过程，所以应该包括与此过程相对应的三个子制度体系。问责与透明的关系。两会报告中指出，实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，接受人民政协的民主监督，认真听取人大代表、民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。加大政务公开，完善新闻发言人制度，及时回应社会关切。我们是人民政府，所有工作都要充分体现人民意愿，全面接受人民监督。启动公务用车制度改革。加强行政监察，纠正行业不正之风。加大审计和审计结果公告力度。今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。深入推进反腐倡廉制度建设，坚决查处腐败案件，对任何腐败分子都要依法严惩、决不姑息。

三、问责制度要以绩效为导向

传统模式下官僚制组织的责任通常仅仅意味着公务员向选举产生的政治领导负责，而政治领导被假定为通过控制那些他们负有责任的政府组织而向外界或公众负责。然而，通过许多国家的行政管理实践证明，这种传统的官僚制责任机制实际上并不如同人们想象的那样切实有效。政府公务员的办事拖沓、失职、渎职行为屡见不鲜，令政府公信力面临危机。为了使政府更好地负起责任，很多国家进行了管理制度改革，其中新公共管理运动就是一种主要的改革潮流，它所倡导的新的责任机制为众多国家的政府所赞同和采纳。

新公共管理改革所提倡的责任机制突出了责任的绩效导向。公务员作为公共管理者要切实对自己的行为结果负起个人责任，而不是像传统官僚制下那样仅仅遵守组织的规章和程序。这种责任要重视作为顾客的大众的反应和需求，要关注成本投入和有效地利用有限资源。“管理主义的责任机制并非仅仅授予管理者任务，此外还需要包括对任务的统一规定、绩效标准、资源的适当组织与控制、监督与报告体系、激励与惩罚。”新公共管理的行政问责制度，主要依赖于对政府组织及其成员的绩效评估结果，对责任的控制更多地以政府领导与下属签订绩效合同的方式来实现。总之，绩效导向的问责制度现在已经成为问责制度建设的重要发展趋势。

四、问责机制要强化“外部问责”

我国对行政权力的监督机构很多，但监督机构多并不意味着能有效地监督和问责。难以遏制的权力腐败现象及其蔓延、太多的豆腐渣工程、许多领导干部不讲政治纪律和政治规矩甚至以权代法、以言代法，等等，皆证明我国的行政问责存在机制性的不足。健全中国的行政问责制已不能仅仅靠行政权力内部、上下层级之间的问责，更得要走平衡权力之间的制约或问责之路。内部问责是必要的，同时也要有强而有力的外部问责，这样的问责机制才是健全的。所以要把行政问责制度的改革置于整个政治改革的大框架中，从局限于内部控制的问责思路中走出来，建立外部问责机制。

从权力的本性来说，权力与权力之间是一种相互征服的关系，常常是“大鱼吃小鱼”。小的权力不可能监督大的权力，而只能被大的权力“收编”而成为同一种权力。所以权力之间不能实现对等牵制，就不可能实现有效的监督和问责。

如果要问责行政权力，就不可让行政官员充斥于立法机关。因为行政官员们没有动力制定有效地监督自己的法律，也没有问责于自己的内在动力。如果同一批人同时拥有制定法律和执行法律的权力，就会给人类的弱点以极大的诱惑，促使他们攫取权力，制定和执行法律时只考虑自己的私利，还使自己不受法律的限制。司法权力应当成为行政权力的有效制约者，应当有一定的独立性。行政权力若能干涉司法权力的独立行使，则必能使司法权力成为行政权力的附庸，非但司法公正成为空谈，行政问责制度也必成为橡皮图章。

康德说，共和政体要以分权为基础而由法律来统治。实际上，分权的本质正是对一切权力的外部问责。当下我国中纪委的巡视制度，对官员的腐败有巨大的震慑作用。这种制度实际上是一种外部控制。巡视制度的有效性尚待实践的进一步检验。在我国，要健全行政问责制度，任务还相当艰巨。