绪论

一、研究意义

政府公信力普遍下降严重阻碍了民主制度的有效运转，制约了政府公共政策的制定、执行与改革的顺利进行，削弱了政府公共服务的质量，影响了社会福利的增加、经济增长以及社会稳定，使整个社会的信任水平受到冲击，总体上降低了政府绩效，使政府的“合法性”饱受质疑，面临危机。

制度在政府公信力的形成、延续与增长中起着基础性的作用。这虽然已成为众多学者的共识，但如何在理论上阐释关于制度与公信力之间的因果关系，构建系统的基础理论体系；如何从制度层面评估政府公信力；如何通过制度建设提升政府公信力，等等；学者们对这些问题的研究尚不充分且众说纷纭。

中国政府有着独具特色的历史制度背景，面临着艰巨的发展任务，经历着前所未有的改革实践，政府公信力作为政府赢得公众信任的能力与资源，不可避免地在改革大潮中被反复冲刷，它或随潮水奔流而逝，或在潮流激荡中进退和重塑，这其中的关键在于我们的改革是否改善了公共制度的品质和架构，为政府公信力的建立、延续和提升提供坚实而长效的制度基础。提升政府公信力的制度路径研究，对中国政府的改革和发展实践而言尤具意义。

二、国内外研究综述

（一）国外研究现状及述评

严格地讲，国外并没有“政府公信力”的概念,与之相关的概念是政府公信，即public trust in government或public confidence in government。国外学者很少直接研究“制度”与“政府公信”，其之间的关系，更多的是将“政府公信”作为“普遍信任”（generalized trust，或social trust）的一个组成部分或决定性因素将之与“制度”联系起来。一般地，国外学者将“信任”分为特殊信任（particularized trust）和普遍信任（generalized trust）两种：特殊信任产生于面对面的人际交往，而普遍信任是当一个共同体共享一套道德价值，这套道德价值能够产生对成员的通常行为和诚实行为的一般预期时，信任关系向陌生人的延伸。自Putnman将信任定义为一种重要的社会资本之后，国外学者对“普遍信任”和“政府公信”的研究也经常沿袭“社会资本”这一分析路径。西方众多学者的研究表明，制度品质与普遍信任之间存在着关联性。这些学者认为，公共制度的三种属性影响普遍信任的产生：公平与效率、普遍性以及权力分享能力。Farrell和Knight，Lei认为，制度的公平与效率强调政府监督和惩罚机制，高品质的制度能够通过减少相关行动者的不确定性使信任普及到其他人。而制度腐败则为普遍信任定立了基调。普遍性是指国家通过政治制度向公民提供普遍的社会服务。政治制度的权力分享能力，关注促进政治民主和政治整合的制度，强调平等权利以及对政治决策程序的参与。BoRotlistein和DietlindStolle分析了制度的属性和不同制度与普遍信任之间的关系，试图构建普遍信任的制度理论。从制度的属性来讲，制度的公平与效率影响政府公信力，进而影响普遍信任。制度属性与普遍信任之间存在四种不同的因果机制。（1）制度的公平与效率影响个人的安全观。（2）制度决定着个人的论断从那些负责保护公共利益的人向社会其他人进行推演。如果身处那些责任职位的人是不可信的，那么大多数人也不可信。（3）制度塑造了人们的从众行为。（4）当人们直接接触制度时，会形成对制度的积极的或消极的体验。腐败和不公正的制度会使人遭受偏见和不公正对待。其对普遍信任产生消极的影响。从制度的构成来讲，政治制度包括代表性方面的制度，如政党、议会、内阁等；还包括负责执行公共政策方面的制度，如立法和行政部门等。对这两类制度的信任虽都是对政府的信任，然而其对“普遍信任”的影响却不同。在政府公信（或政府信任）这一共同的标签下，对不同制度的信任之间的区别就被瓦解了。对由政治家控制的制度的信任基础是政党制度；对公务员、法官、警察、社会服务机构的信任源于他们的公正无私；对法院、警察、其他立法机构这样的秩序制度的信任源于他们要有效地惩罚违信行为。

关于从制度角度对政府公信水平进行评估，国外学者也很少有直接的研究。与此相关联的间接研究有两个方面：（1）从制度角度对普遍信任的评估。Bo Rothstein和Dietlind Stolle从制度属性的角度对普遍信任进行了评估。在对制度效率的测量方面，他们采用了世界银行的做法。世界银行1996年将政府效率作为制度效率的一个重要评价指标。政府效率的评价包括公务员的竞争力、行政服务相对于政治压力的独立性、政府执行政策的可靠性等。在对制度公平性的测量方面，主要采用来自IRIS的数据对法院、行政部门的公平性以及腐败程度等进行评估。另外还加入了反映经济公平程度的基尼系数等因素的考量。Blaine G.Robbin基于对三种制度品质与普遍信任的关系的研究，认为公平和效率这一制度品质与普遍信任有着更大的关联性，对公平和效率的测量可以用法定财产权、法治和腐败三个指标。（2）对公共机构的信任评估。对公共机构的信任有两种形式：一种是基于社会身份的信任，当公共机构代表一定身份的群体的利益和价值的时候，公共机构就会被信任；另一种是基于绩效的信任，当人们对机构所达到的成就感到满意时，他就会信任这一机构。Marco Marozzi构建了对公共机构信任的综合指标体系，并对德国、法国、英国三个欧盟国家的公共机构的信任进行了评估，指标包括七个变量：对议会的信任、对立法体系的信任、对警察的信任、对政治家的信任、对政党的信任、对欧盟议会的信任、对联合国的信任。鉴于整体的对公共机构的信任水平与对不同公共机构的信任水平之间存在的依赖程度的不同，Marozzi进一步采用方法分析出哪个机构在决定公共信任的水平上起着最重要的或最不重要的作用，这有助于政府弄清应该在哪个机构投入更多行动和资源以监督和研究其公共信任水平，有助于决定为了提升其公共信任水平应该对哪个机构进行改革，或者将资金投向哪项旨在提升信任的交流运动。他的评估结果表明，对政治家以及政党的信任在很大程度上决定了公共机构的公共信任水平。

关于提升政府公信的制度性建议方面。Rolef提出，西方国家的议会应该在信息和教育活动上增加投入，以提高其代表性，比如分发指南，组织参观议会大楼，健全网站，改善电子政务等。OECD指出，政府应该鼓励公民参与决策，回应公民的诉求，提高透明性。Wallace和Latcheva认为，制止公共机构对黑色经济的参与是提升其公信的关键。Stevensn和Wolfers则认为对公共机构的信任与宏观经济状况和失业率直接相关。RobertB.Denhardt从更具伦理意义的角度指出，要提升政府公信力，应该提升政府的公正和回应能力。公共官员要诚实正直，要忠于伦理立法。要回应公民的需求，将公民的利益放在第一位。

（二）国内研究现状与述评

我国学者对政府公信力的研究尚处于起始阶段，大多集中在政府公信力的概念分析、来源"影响因素、评价标准以及如何提升等几个方面。首先，关于政府公信力的概念。我国学者主要存在两类定义方式，一是从公众角度出发，例如，邹东升认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度，也体现为民众对政府行政的理解和支持。另外，刘达禹，吕维霞、王永贵；等也都从这一角度进行了阐释。二是从政府角度出发，将其作为政府的一种能力或资源。如张旭霞认为，现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。唐铁汉、杨畅也从政府角度进行了研究。其次，关于政府公信力的评估。何显明认为，评判政府公信力的标准在很大程度上取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，这种信用资源既包括意识形态上的、物质上的，也包括政府及其工作人员在公民心目中的具体形象。舒小庆提出要从五个方面评估政府公信力：政府行为的法治化程度、政府政策的规范程度、政府民主化程度、政府官员的道德感与廉洁程度、政府工作的公开度。陈潮升提出政府公信力的评价涉及政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科学性和可行性、政府服务的程度、公务员的道德水平、政府的国际形象和政治地位等方面。薄贵利提出了政府公信力的十大标准：人道、民主、法治、科学、廉洁、文明、服务、效能、改革和创新。最后，关于制度与政府公信力的提升。向永红、吴迪从新制度主义的角度对政府公信力进行了研究，指出制度创新是提升政府公信力的动力。王策提出应该建立和完善行政听证制度、政府信息公开制度、行政信赖保护制度、行政执法责任制度等。薄贵利提出要加强政府绩效评估，完善行政问责制度。武晓峰认为提高政府公信力需要设计一整套制度体系和政策框架，为规范政府行为、引导社会公众以及沟通政府与公众并建立他们之间良好的信任关系奠定基础。要将行政听证、信息公开、行政责任等基本行政制度，民意表达机制、信息收集—反馈机制等资信制度，危机处理与协调机制等危机管理制度，纳入政府公信力研究的范围。杨畅则提出，政府绩效评估和政府公信力建设在价值取向和理论逻辑上是契合的，因此要用政府绩效评估建设来推动政府公信力的提升。

总的来说，首先，国外的相关研究并未直接将政府公信力放在核心位置、从制度的角度进行分析阐释。要么分析制度与普遍信任的关系，要么分析对公共机构的信任，这样的研究存在众多不足：（1）对政府公信的概念界定模糊，没有厘清制度、政府公信、普遍信任三者的关系；（2）关于制度与政府公信力之间的因果关系缺乏探讨和阐释，没有形成系统的基础理论体系；（3）政府公信力评估方面的直接研究较少，评估标准的选择缺乏更为可靠的依据，且不同研究者提出的标准之间差异较大，缺乏统一性。其次，综观我国的研究现状，虽研究视角与内容渐趋丰富，呈现出生机和活力，但仍然存在与国外研究类似的缺陷。除此之外，还存在如下问题：（1）研究内容庞杂，缺乏系统性和逻辑性，缺乏基础理论的构建；（2）对我国政府公信力的评估标准，在系统性、可靠性、适用性、操作性上尤为欠缺，亟待进一步研究；（3）从制度角度如何提升政府公信力，尚待进一步分析和探索。最后，鉴于我国有着不同于其他国家的政治制度、历史制度背景以及制度变迁的轨迹，其在政府公信力的理论解释、评估标准、提升路径方面必定有着独特之处，这一点需要做更为深入的比较。

三、创新之处

分析视角的创新。从制度角度对政府公信力进行研究，探寻二者之间的内在逻辑关系，构建政府公信力评估的制度标准以及指标，找出提升政府公信力的可行的制度方案。

分析框架的创新。政府公信力受到制度属性、制度架构、制度绩效等方面的影响。制度属性体现的是政府理念以及制度的价值追求，从道德和文化等深层次影响政府公信力；制度架构体现的是政府的职能范围和行政内容，在政府的实践过程中影响政府公信力；制度绩效体现的是政府的行政成就和能力，从行政结果的实现上影响政府公信力。本项研究尝试构建价值-架构-绩效三位一体的制度分析框架，对政府公信力进行理论阐释、评估，并提出政策建议。

分析结果的创新。从制度价值、制度架构、制度绩效三个层次，阐释制度与政府公信力之间的内在联系，提供政府公信力的制度理论基础；构建政府公信力评估的制度指标体系，对我国的政府公信力水平进行初步评价；寻找导致政府公信力流失的制度因素，探索通过制度建设或创新来提升我国政府公信力的途径。

四、项目研究方案

（一）研究目标

以制度价值、制度架构、制度绩效与政府公信力的关系为切入点，探索制度与政府公信力之间的内在逻辑关系，尝试构建关于政府公信力的制度理论；从制度角度设计政府公信力评估指标体系，对我国的政府公信力现状进行评估；提出提升我国政府公信力的制度建设方案及措施。

（二）研究内容

1.政府公信力的制度分析理论的构建

国内外现有的对政府公信力与制度的关系的研究，呈现出不同的阐释角度和分析模式，包括研究制度属性、制度架构、制度绩效与普遍信任（包括政府公信力）的关系各自论证，然而实际上它们之间并不是孤立的，任何一个都不足以全面阐释政府公信力的来源与变化问题。从制度价值-架构-绩效三个维度可以较全面地认识制度与政府公信力的关系，建立起理论分析的基础，为政府公信力的评估和提升提供依据和解决方案。

2.制度维度下政府公信力的评估标准选择

从制度的价值角度，制度对公平和效率、普惠、民主等价值的追求，影响着政府公信力的强弱；对应上述价值追求，要有相应的制度内容架构，如基本公共服务制度、民主参与制度、行政问责制度等，它们的具体架构和运行影响着政府公信力的流失与增加；任何制度不能只具其形，其在运行后，要产生一定的绩效，公众对制度绩效的评价以及满意度影响政府公信力。对于制度价值、架构、绩效都存在一定的标准和指标，共同构成了评估政府公信力的制度指标体系。

3.制度与我国政府公信力的现状

从比较的角度，探寻影响我国政府公信力的制度背景因素以及影响政府公信力的特殊制度安排，确定符合我国制度环境的政府公信力评估标准；从历史变迁的角度，探讨制度变迁对政府公信力的影响，分析制度执行力的影响因素，定位我国当下政府职能与公信力的发展阶段；根据政府公信力的制度评价标准，评价我国当下的制度属性和建构状况，衡量政府公信力水平。

4.提升我国政府公信力的制度路径

从制度的公平性、民主性、执行效率、责任性等方面出发，检视我国当下主要行政制度的建构情况，有针对性地加以完善；强化制度绩效的测量与管理，提高制度绩效，提升政府公信力。

（三）研究方法

1.注重制度分析范式的应用。本项研究选择政治学的主流分析范式制度分析法，力图从制度价值、架构与绩效三个维度，对政府公信力的影响因素做出较为全面的分析，探索从制度角度对政府公信力进行理论阐释。

2.注重比较分析的应用，充分借鉴国外经验，突出本土特色。在与国外政府公信力研究的比较中，寻找制度与政府公信力之间的普遍因果关系；并探寻影响我国政府公信力的特殊制度背景因素以及特殊制度安排，确定符合我国制度环境的政府公信力评估标准；提出更有针对性的制度建议。

3.注重历史资料收集，探寻制度变迁与政府公信力变化的相互联系。制度变迁有着自己的轨迹，制度变迁要与其所在的社会背景，包括政治、文化、经济等环境相适应，要避免陷入“自我锁定”和断裂状态。与此相一致，政府公信力也会随着制度变迁，造成持续的流失甚或消亡。要跳出这种恶性循环，使制度的良性发展带动政府公信力的持续提升，需要注意对历史经验的考察，避免错误的重现。

（四）技术路线