第二节政府公信力的现代意涵

一、中国“政府公信力”概念的提出

中国学者对“政府公信力”的研究主要是从进入21世纪后开始兴起。随着2003年“非典”的流行，“阜阳奶粉”“三鹿奶粉三聚氰胺”事故，各类生产、环境、医疗等领域安全事故的发生，以及官员腐败的蔓延和在拆迁过程中官民冲突的增多等等，这一系列问题使得官民紧张关系加剧，大大削弱了公众对政府的信任。2005年中国政府的工作报告中首次正式确认了“政府公信力”这一提法，报告提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。”2006年3月，十届人大四次会议的《政府工作报告》又明确指出：要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。切实转变政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能。大力推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率。建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。党的十七大报告、十八大报告都更详细地提出了关于提高政府公信力的论述。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。2014年李克强总理作的《政府工作报告》指出，“各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务。”这意味着，我国新一届政府已经认识到，政府的法治、创新和廉洁是影响政府公信力的重要因素，也是政府职能转变的重要内容和方向，并且我国政府在新的治理理念的指导下，已经将“政府公信力”从一种重要的行政能力提升到了一种重要的“治理”能力的高度，并且它在一定的程度上表征着治理能力的现代化。

二、中国学者的“政府公信力”概念评析

目前，我国学者对“政府公信力”概念的界定尚不统一，在对其分析和概念使用方面过于笼统和泛化，缺乏一定的严谨性。

我国有部分学者主要从公众角度出发，认为“政府公信力”是公众对政府行为、形象和信誉等做出评价、认可并施与一定程度的信任。例如，邹东升认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度，也体现为民众对政府行政的理解和支持。刘达禹认为，政府公信力是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映，即民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，与此相应的行为表现是民众是否自愿地配合政府的行政行为以减少政府的公共管理成本，从而提高公共行政效率。另外，吴威威，吕维霞、王永贵等也都从这一角度进行了阐释。

笔者认为，从公众角度对“政府公信力”进行定义，缺乏一定的严谨性。它忽视了“政府公信力”这一概念被提出的具体行政环境和情势。“政府公信力”是中国政府在应对行政环境变化，认识到要改变政府职能和行政方式，建立责任政府和服务型政府的情势下，将其作为一种执政能力而提出的，政府在塑造和提升公信力中处于主动态势和主导地位。其次，它混淆了“政府公信力”与“政府公信”“政府公信度”之间的区别和联系，将“政府公信力”笼统地等同于“政府公信”或“政府公信度”。“政府公信”是公众对政府的信任，这是一种心理和行为互动关系，这种信任存在程度上的差别，形成一定的“政府公信度”。“政府公信力”植根于“政府公信”之中，“政府公信度”是“政府公信力”的作用结果和重要反映或衡量因素。

我国有些学者认识到了政府在“政府公信力”中所处的主动地位，并从政府角度出发，认为政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力或资源。如唐铁汉（2005）认为这种能力指政府的影响力与号召力。武晓峰研究认为，政府公信力是政府在长期的实践中形成的一种无形的权威性资源。薄贵利认为，政府公信力，即政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。朱光磊、周望等学者进一步指出，“政府公信力”是具有中国原创性特征的概念，是“指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力，是政府的一种执政能力和执政资源。”它“出于解决当前经济和社会快速发展中的一些突出问题、构建和谐社会以及进一步加快转变政府职能的迫切需要，以及现阶段和条件下需要政府能够有所作为的现实要求。转变政府职能是提高政府公信力的出发点和着力点。”张旭霞认为，现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。王福鑫、杨畅等也都提出了类似观点。

笔者较赞同从政府角度出发理解“政府公信力”，它是政府执政能力的重要组成部分，也是重要的资源；站在当代我国政府更加先进的治理理念的角度下，更确切地说“政府公信力”是政府赢得公众信任的能力，它是一种重要的政府“治理”能力。因为这种理解紧扣了这一概念提出的历史背景，并为解决现实问题提供有益的思路。当然，对这一概念的理解不能就此停留，还需要进一步精确和细化：从中国当下情境中定位其出发点，从中国传统思想中寻找其渊源，从中西比较中廓清其实质，进一步地明确其具体意涵。

三、“政府公信力”的具体意涵

“政府公信力”的具体意涵包括如下几点：

（1）“政府公信力”是中国政府从政府角度出发提出的原创性的具中国特色的概念，它是一种政府治理能力，政府角色的转变是提高政府公信力的出发点和落脚点。

这一概念首次得到正式确认是在政府工作报告中，并且几乎此后的几次重大会议中都重点提到了要提高“政府公信力”的论述。这一论述的提出有着特定的历史背景，这个背景就是中国当下处于政治、经济、社会等各方面的重大转型期，中国政府要彻底进行体制改革，实现职能转变和行政方式的转变，努力建立责任政府和服务型政府。政府职能和行政方式的转变，意味着政府角色的重新定位与调整。当下，中国政府要切实地履行对公众的责任，切实兑现“为人民服务”的承诺。这也就是说政府角色的转变是“提高政府公信力”的出发点和落脚点。中国政府将“政府公信力”提高到了“治理能力”的高度，将其视为政府治理体系现代化和治理能力现代化的一项重要内容。这一概念充分表明了中国政府应对当下各种挑战，努力实现治理理念的升华、政府角色的转变和积极把握时局的主动态势、巨大勇气和远见卓识。

（2）中国“政府公信力”是中国古代“为政之信”的继承与超越。

它赞同古代先哲所提出的政府建立公共信任是治理的重要任务和内容，是国内团结、政令顺畅、公众服从统治的重要因素；赞同为政者要在个人道德修养上守信。在此基础上，它实现了超越。政府公信力涉及的信任关系双方主体——公众和政府——的地位和结构发生了根本性的变化。古代中国实行君主专制制度，君主是国家的最高统治者，是一国之王，以君王为首的整个官僚集团是统治阶级，他们是高高在上的“官老爷”，是上流社会的达官显贵；而人民是君王的臣子和百姓，他们是社会底层的卑微草民，是臣民。古代的政府由君王家族和士构成，士来自于王侯之家的世袭、当朝官员的举荐、卓著的战功兵士或科举考试的选拔；古代的民包括少量市井小商人和大量农民。现代中国在社会主义民主制度下，政府的公共权力来自于人民的赋予，政府为人民服务，是公共服务的提供者；人民是国家的主人，是拥有平等权利的公民。现代的中国政府由人民选举出的党的领袖、各级政府领导以及公务员构成，他们大部分是中国共产党党员，接受党的领导。由于我们现在处于一个开放和阶层日益分化的多元社会，公众也开始包括越来越多的成分，如知识分子、商人、工人、媒体工作者、农民工、农民等。政府公信力建立的制度背景迥然不同。古代政府的公信力产生于以君主为首的官僚对臣民的统治过程之中。这一过程中，民众完全处于被动地位，君主是否要守信，几乎完全依赖于其主观意愿，民众的意愿发挥的作用相当有限。并且，古代政府的公信力，更多地依赖于官员及整个统治集团在道德层面的修养，缺乏制度性的保障。现代政府公信力产生于政府的治理过程。治理意味着政府的主要职能是向公众提供公共服务。虽然政府在教育、医疗、生产安全、食品安全、环境保护、交通、税收等方面进行管制，但从另一个方面说，这些管制也是为公众提供的基本服务。另外，治理过程强调政府向人民负责，其政策和行为要具备正当性，接受人民的监督。在治理过程中产生的政府公信力，公众处于更加主动的地位，是服务的对象，是负责的对象。公众对政府公共服务的满意度、对政府责任的评价是衡量政府公信力的核心要素和重要反映。政府公信力之于政府的意义和要求有了新发展。古代君主为政守信，就要提高自身的道德修养以及运用权谋的能力，其目的是笼络人心，稳定政权，使百姓臣服于统治。现代中国政府要提高公信力，不仅要提高政府官员的个人道德修养，而且更要提高政策制定和执行水平，提高制度构建和制度创新能力以及公共服务能力，增强政府的可问责性，更好地回应公众的诉求，政府公信力是政府执政能力和治理能力的重要体现。

（3）“政府公信力”与西方语境的“政府公信”“政府公信度”等概念既有区别，又有联系。

严格来讲，西方语境中并没有与“政府公信力”相对应的词汇。在西方文献中，涉及的相关概念是“public trust in government”或“public con-fidence in government”，可译作“政府公信”。而政府公信又有着程度上的区别，这就是“政府公信度”。

关于政府公信，西方学者主要认为它是一种公众信任政府“做正确的事情”的总体性概念。这种信任并不是指对特定部门的特定任务的公共态度，而是一种更广泛的公共信任感，即公众相信官员们正在承担和维持他们的道德义务、社会义务和信托义务，公共官员对这些义务的背叛经常会使公民困惑、冷漠和愤怒，更坏的是，它可能会破坏人类社会规范赖以形成的信用基础。如，米勒认为，政府公信就是公众对政府的信任，是公众对政府的信心或支持，相信政府会在没有监督的情况下做正确的事情以及具有响应性。Barber（1983）、Kass（1994）、Thomas（1998）等认为，政府公信是指对官员廉洁公正的信任，相信公共财政能被公正地使用并支持公共利益，还指对政府履行其规定义务的能力的信任。

西方对政府公信的研究主要集中于“政府公信度”的评价以及它与“普遍信任”（或普遍的社会信任）之间的关系问题上。西方学者常常将“政府公信”看成是普遍信任的一种或重要影响因素，是一种重要的社会资本。一般地，他们将“信任”分为两种类型，一种是特殊信任（particu-larized trust），它产生于面对面的人际交往，是个人与个人之间的信任关系，这种信任关系往往存在于熟人或“圈内人”之间。另一种是普遍信任（generalized trust，或generalized social trust），普遍信任是当一个共同体共享一套道德价值，这套道德价值能够产生对成员的通常行为和诚实行为的一般预期时，信任关系向陌生人的延伸（Fukuyama，1995）。普遍信任可以存在于某种社会团体中、存在于经济团体和道德团体中，存在于宗教团体和种族中。普遍信任作为信任的一种，如Putnman（1993）所言，它是社会资本的重要组成部分，它对现代社会而言尤为重要。美国学者福山认为，“所谓信任，是在一个社团之中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是社团成员共同拥有的规范，以及个体隶属于那个社团的角色。”“所谓社会资本，则是在社会或其下特定的群体之中，成员之间的信任普及程度……社会资本和其他形态的人力资本不一样，它通常是经由宗教、传统、历史习惯等文化机制所建立起来的。”

依照西方文献对“政府公信”“政府公信度”等概念的分析，中国政府所提出的“政府公信力”实际上是政府赢得“公信”的能力，它植根于“政府公信”所代表的公众与政府之间的信任关系之中。在这种关系中，公众是政府管理与服务的对象，从组织形式上讲包括个人、群体或组织，从与政府发生的互动关系看，包括普通大众、政府服务的真实享用者、直接被管制对象、合作性的非政府组织、媒体等；政府包括一线工作人员、各级政府领导和机构、中央政府领导和机构等。“政府公信度”是“政府公信”的水平，它是政府公信力的主要反映，政府公信度愈高，表明政府公信力愈强。然而二者并不是完全等同的概念，二者谈论的出发点不同，政府公信力从政府角度出发，而政府公信度从公众角度出发。政府公信作为社会普遍信任的重要构成因素，它主导着社会普遍信任的发展及水平。因此，广泛地讲，政府公信也是一种重要的社会资本，在这个意义上，政府公f目力也是政府获取和创造社会资本的能力。

总之，“政府公信力”是具有原创性和中国特色的概念，是政府赢得公众信任的一种执政能力和资源，政府角色的转变是提高政府公信力的出发点和落脚点。它是中国政府站在现代新的起点上，对古代“为政之信”的继承与超越。中国政府要切实地履行对公众的责任，切实兑现“为人民服务”的承诺，提高政府公信力，努力建立责任政府和服务型政府。而政府公信力的提高，不仅要依赖于政府官员的个人道德修养，而且更要依赖于寻求制度层面的基本保障，提高制度创新能力。政府公信力植根于公众与政府的相互信任关系（即政府公信）之中。

由此可见，研究提升政府公信力的制度路径，必然离不开考查政府公信的建立条件和政府公信度的影响因素，寻找它们与制度之间存在的逻辑关系，之后才能提出切实的解决方案。