第二节政府公信的可靠性与制度

一、政府的优势地位弱化政府公信的可靠性

政府由于拥有公共权力、由掌握专业知识的精英组成、在行政活动中垄断着大量信息，即从权力、知识、信息等各方面来讲，政府都处于相对于公众的绝对优势地位。

由于政府处于优势地位，政府的优势地位使得政府公信的可靠性保障变得脆弱。如果政府官员和工作人员滥用手中的权力，垄断各种行政知识和信息，公众就很容易被欺骗，其利益很容易被剥夺，政府官员更容易从事以权谋私等腐败行为。在腐败盛行、公众基本权利得不到保障的情况下，公众就不会再信任政府，政府公信会迅速消解，政府公信度会迅速降低，甚至一落千丈，政府公信力就无从谈起。

二、增进政府公信的可靠性与制度构成

政府公信关系的可靠性主要取决公民能否对政府权力实施有效的制衡和对行政活动进行有力的监督，而这些需要依靠相关的制度提供有效的政府监督和制裁机制。如果政府的失责或失信行为能够被公众广泛知晓，并能够通过内部或外部的监督机制受到相应制裁，那么公众就会对政府的预期行为产生更高程度的信任，而这就是有效的行政问责制度所针对的内容。有效的行政问责，不仅需要政府信息公开透明，而且需要进行有效监督和制裁，也就是说信息公开制度、行政监督制度、责任追究制度可以统一放在行政问责制度体系之下，共同构成行政问责制度体系的三个子制度体系。

很多学者认为，腐败是影响政府公信的重要因素之一，反腐倡廉制度是确保政府公信的一项关键制度。反腐倡廉制度可以通过制定官员的行为准则、道德行为规范以及官员财产登记、用人上的回避等，促进政府行为的公正廉洁，防止政府机构及其人员的以权谋私等腐败行为。只有公正廉洁的政府才是值得公众信任的。对于政府官员来讲，公正廉洁是一个复杂的道德问题。政府官员要遵守基本的法律条文的规定，比如要避免私人利益与公共利益发生冲突或者进行财产披露等等，他还要遵守更高的道德标准。因为他们是政府形象的象征，是各大媒体所关注的公众人物，政府官员的政策制定和执行中的每个行动都具有重要的道德含义。因此在很多国家，不仅通过详细的道德立法来规范政府官员的行为，而且还设立了特别的调查和强制执行机制，包括接受礼品限制、回旋门限制、财产披露、限制以公谋私等。有的还订立道德培训课程，以让政府工作人员清楚地了解他们的权利和责任。政府官员的行为要以法律为底线，还要高于法律。要具有道德良知和正义感，形成政府美德。这样的政府才是具有道德魅力的值得公众信任的政府。广义地讲，反腐倡廉制度也可以作为一项子制度纳入行政问责制度体系之中。

因此，行政问责制度体系包括信息公开、行政监督、责任追究、廉洁反腐等四项子制度（如图3-2所示）。

图3-2行政问责制度体系构成

增进民主参与，也是提高政府公信的可靠性的主要途径。民众通过参与政府的决策制定和执行，可以更充分地表达自己的利益和诉求，可以与政府达成更广泛的共识，可以有效防止政府滥用权力和侵犯公众的利益。有效的民主参与制度是政府公信的可靠性又一大制度保障。

值得注意的是，任何一项制度虽然都是由一整套规则和程序所构成的相对独立的制度体系，然而有时各项制度之间又是相互交叉和重叠的，它们彼此相互支撑，很难完全划清它们之间的界限。例如，民主参与制度，可以规定公众对政府绩效评估、对政府问责等制度制定和执行的参与，行政问责制度也可以同时规定政府对其行为和活动等相关信息进行公开。然而，信息公开制度并不完全是用于行政问责，它有时也是征集公众意见、回应公众诉求的手段，因此，信息公开制度又可以成为独立的制度体系，如很多国家都出台了单独的《信息公开法案》，就是这方面的一个体现。因此我们必须认识到，制度之间既相对独立，同时又相辅相成，它们共同对政府的权力和行为进行规范、制约以及协调。

三、政府公信与制度的关系模型

由于政府公信关系中涉及的是公众对政府的信任，信任的双方都是固定的，因此它不存在一般信任关系建立中所考虑的信任关系建立的灵活性与方便性的问题，此处不再赘述。

总之根据前文分析，我们弄清了政府公信的三个来源：行政结果、行政行为和行政价值，以及相关制度如何通过增加政府活动给公众带来的收益和增强政府公信可靠性。据此我们可以归纳出政府公信的建立与制度的属性、构成以及执行力之间的关系模型，这一关系模型如图3-3所示。

图3-3 政府工信与制度的关系模型

政府公信的建立不是一朝一夕的事情，它有着创建、维持、增长或衰退的阶段或变化过程。Lewicki和Bunker在谈到政府对企业的信任时，提到了三个连续递进的信任阶段，基于理性计算（calculus-basedtrust）的信任、基于了解的信任（knowledge-basedtrust）以及基于认同的信任（i-dentification-basedtrust）。基于理性计算的信任，建立在政府机构对企业违规行为进行惩罚的基础之上，这是一种最低限度的信任；基于了解的信任，是政府机构了解企业的经济理性，并且知道企业如何在利润最大化与受到惩罚的损失和作弊行为被发现的可能性之间做出权衡，在此基础上对企业的预期行为的信任。基于认同的信任，是最高阶段的信任。建立在相互的理解以及对彼此规范和价值的互相赏识的基础上。

依照此逻辑，笔者认为，政府公信的建立同样可以存在这三种相互递进的基础和过程，即从基于理性计算的信任到基于了解的信任一基于认同的信任（如图3-4所示）。

图3-4政府公信建立的三个递进过程

公众对政府的信任可以基于政府行为对自身带来的利弊得失的衡量；可以基于了解政府考虑维护自身地位，获得人民的拥护，或担心声誉和形象受损等，而相信政府；也可以经过长期的互动过程，公众与政府之间拥有更加一致的价值追求，因而更加相互信任。这三种连续的递进的信任与行政结果、行政过程和行政价值这三个政府公信的来源是相一致的。对于任何政府来讲，达到价值认同上的公众信任都是一个最高目标，而这一最高目标的靠近和最终实现，不可避免地仰赖于那些对行政结果和行政过程进行规范并且彰显行政价值的制度。

因此考察现有制度的属性如何，内容架构是否全面合理，制度执行是否有力顺畅，如何进行改进，这些对于如何建立、维持和增进政府公信力尤为重要。