第一节改革基本公共服务制度

一、实行基本公共服务质量标准化

（一）从利益相关者角度对政府公信关系的分析

根据Luhmann和Misztal的研究，对制度和体系的信任在现代社会变得愈加危险。Misztal认为，兑现承诺和对制度执行能力的持续信任日显重要。为了重拾或创造公信力，政府部门近些年加快了改革步伐，项目管理、结果导向的管理"质量管理都可以看成是增强政府公信力的改革努力。Luhmann指出，制度化的法律制裁、组织内的内部职业规则，或者控制程序使信任的产生或存在变得容易。

根据理性选择理论，人的行为主要是由自我利益所主导的。这是一种不信任的管理观念。除非加强控制和订立契约，自利行为不会增强信任关系。在这一理论假设下，引入控制和程序是负责任和透明的体现。质量体系是一种规制层级间和不同代理人之间边界（垂直的和水平的）的工具，是在现代治理的公私关系之间、多层关系之间的一种信任创建因素。控制和规制是信任创建的过程：合同和体系能够通过对控制和法律安排的信任而弥补信任的缺失或努力创建信任。标准化的程序体系和控制可以对核心的利益相关者以及垂直的和水平的关系产生积极影响，它迎合了组织内部的需求以及建立组织外部信任关系的需要。

（二）组织制度改革的利益相关者分析

组织进行管理制度改革，会涉及众多不同的利益相关者。就政府组织而言，这些利益相关者包括很多群体构成，政治家、媒体、普通大众、使用者或顾客、上级管理层、组织员工以及合作性的非政府组织。根据经典的利益相关者理论，组织代表着轮轴，各种利益相关者构成了轮子周围的轮辐，管理者、雇员、顾客、所有人、供应者甚至社会都可以代表其中一个轮辐（如图5-1所示）。利益相关者的关系可以分成两种类别，组织间的和组织内的。管理者的利益与组织紧密相关，他们是核心决策的制定者，所以处于中枢地位。顶层管理者要处理不同利益相关者的挑战。对于普通大众和媒体来讲，创造和维持良好的信誉是最重要的目标；对于一线员工来说，创造幸福的使用者是重要的，然而，对于公共服务机构的高层管理者来讲，这似乎又是无足轻重的；对真正的使用者来讲，好的服务和产品质量最重要；对政府执行机构和政治家而言，最重要的事情则是负责任和透明。利益相关者概念可以作为公众与政府之间信任关系的分析工具，并对这种信任关系进行描绘。

图5-1组织的利益相关者示意图

根据理性选择理论，人的行为主要是由自我利益所主导的。这是一种不信任的管理观念。除非加强控制和订立契约，自利行为不会增强信任关系。在这一理论假设下，引入控制和程序是负责任和透明的体现。质量体系是一种规制层级间和不同代理人之间边界（垂直的和水平的）的工具，是在现代治理的公私关系之间、多层关系之间的一种信任创建因素。控制和规制是信任创建的过程：合同和体系能够通过对控制和法律安排的信任而弥补信任的缺失或努力创建信任。标准化的程序体系和控制可以对核心的利益相关者以及垂直的和水平的关系产生积极影响。尤其从高层管理者的角度来讲，它迎合了组织内部的需求以及建立组织外部信任关系的需要。因此，从高层管理者的角度讲，公共服务质量标准化制度是增强公众对政府组织信任的一项有效制度。

（三）不当的服务质量标准化制度会削弱组织内部信任

然而，任何制度的有效性都依赖于其科学地设计和有效地实施，如果设计不科学，执行不力，那么就不会产生预想的良好效果，甚至还会造成负面效应。有证据表明，在很多公共服务领域，公共服务质量的标准化，很少对一线职业人员产生积极影响，并且会使组织内部的信任关系变得紧张。当服务质量在很大程度上取决于职业人员的自豪感和承诺时，这一点表现得尤为明显，比如在教育、医疗、社会保障、环境保护等领域的服务就是这样。因为标准化的程序和控制会限制较低层级提高质量的积极性，它所规定的耗时的形式会降低服务效率，抑制弹性和自由的决定，降低技术水平和竞争能力。

由于公共服务质量标准化制度是一种自上而下进行控制的管理制度，如果上层组织的管理者不了解基层一线职业人员是如何提供公共服务的真实操作情况，那么在关于如何操作方面，中央管理层与基层一线员工就会存在认识差距或者分歧。这导致公共服务标准化制度经常会出现如下几种问题：（1）会造成工作任务的持续增加，直至工作任务量脱离实际；（2）会出台无用的或落后的规则和规制；（3）因管理而导致的错误的优先权限；（4）过于强调公共服务提供的费用和时间方面的限制。从基层一线职业人员的专业角度来讲，上层管理者有时将量化标准的达成视为“真正的”质量保证，而事实往往并不是这样的。有的量化绩效标准脱离了实际，并且对量化绩效指标的测量方法也不能得到大家的一致认同。有时，量化的绩效记录并不能反映真实的提供公共服务的能力和质量。由于受到服务质量标准化制度中关于费用和时间规定的限制，在实际提供公共服务的过程中，一线职业员工在初次向顾客（或大众）提供公共服务时没能向顾客提供从职业角度来看质量更高的公共服务，或者没能与顾客进行充分的沟通，这就会导致在下次重复提供相同的公共服务时可能会花费更多的费用与时间，久而久之，这样实际上造成了总体服务绩效的下降。真正的公共服务质量绩效是与职业水准和使用者的满意度相关的，而不是上层管理者从书面的绩效汇报中得到的量化数字。

（四）公共服务质量标准化制度设计与执行

鉴于公共服务质量标准化制度对增进政府公信的重要作用，以及在实际操作中容易出现的上述问题，我们在进行制度设计时必须加以审慎考虑和精心安排，以保障制度的有效性。

首先，制定科学合理的公共服务质量标准是制度设计的第一步。有制度制定权的上层管理者，要深入基层进行充分的调查和研究，与基层一线职业人员就公共服务提供的专业知识和真实情境进行充分的信息沟通，共同探讨和制定切实反映服务质量的关键指标体系。

其次，就服务标准体系的内容以及测量方式等在组织内部达成高度理解和共识。只有组织的各级管理者以及基层一线职业员工对服务指标体系有着充分的理解，并且大家一致赞同，服务标准才能被大家主动加以落实。只有通过科学合理的途径和方式测量绩效，才能得到真正反映实际服务能力和质量的有效数据，起到激发组织员工积极性、改善服务绩效的作用。

再次，公共服务质量标准化制度的实施要由专门的有权威的组织来进行。对公共服务质量标准进行自上而下的控制，需要由上级主管组织统一进行，要保证制度在实施方面人、财、物、时等资源的充分供给和合理配置，要对相关绩效数据进行收集、处理和分析，形成书面的绩效报告，对绩效进行持续的检查和跟踪，要将质量绩效结果纳入组织的决策程序，根据外在环境的变化和顾客的要求，进行质量标准的调整和改进等等。

最后，公共服务质量标准化制度不仅要在行政组织内部进行设计、运行和改进，它还要公开地展示给组织外的其他主要利益相关者，以此促进外部组织和公众对政府提供公共服务活动的认知和理解，促进公众对政府活动的监督和参与，从而为增进政府公信奠定基础。

二、促进基本公共服务均等化

提高政府公信力，实行基本公共服务均等化制度迫在眉睫。党中央和政府也认识到了推行这一制度的紧迫性。十七届三中全会指出“城乡基本公共服务均等化明显推进”是2020年全面建设小康社会的基本目标之一。党的十七届五中全会进一步提出，“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。

基本公共服务均等化可以概括为政府为社会公众提供最基本的、与经济社会发展阶段相适应、体现公平正义原则的大致均等的公共物品和服务。其内涵包括三个方面：全体公民享有服务的机会应该均等；享有服务的结果应该大体相等；全体公民拥有服务的自由选择权。

基本公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，在每个阶段，其具体重点、目标及表现有所不同。当前我国综合国力不断增强，社会发展稳定有序，政治体制改革和政府职能转变为实行基本公共服务均等化制度提供了充分的条件。推行基本公共服务均等化，应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。基本公共服务均等化要基于公平原则，使服务的提供向弱势群体和困难群体倾斜。要沿着工业反哺农业、城市带动农村，促进城乡经济社会发展一体化的统筹发展的道路，在以人为本的全面、协调、可持续发展的“科学发展观”的指引下进行。

实行基本公共服务的均等化制度，要将人民享有基本公共服务的改善程度作为地方政绩考核的主要标准，彻底改变以GDP论成败的政绩观。要改变政府支出结构，缩减政府行政支出规模，加大对基本公共服务的支出水平。对基本公共服务资金进行严格管理，加强审计工作，保证专款专用和有效使用，以法定形式确立基本公共服务的资金的规模和来源渠道，优化基本公共服务资金的支出结构，向农村地区及公共教育领域、医疗卫生领域和养老保障领域倾斜。要切实改变经济增长方式，以扩大内需和人们消费来拉动经济增长，走一条着眼于长远发展的健康可持续的经济发展道路。