灌溉用水的产权

一、灌溉水权的复杂性——这是产权的最复杂的一个方面。这些复杂性是从这样的事实产生出来的：一个州同另一个州的个人所有权内容的差别很大，以及州的权利、联邦政府的权利和从联邦政府取得土地的个人权利的互相冲突。另外一个使事情复杂的特点，是从湿润地带迁到西部的人，没有体会到已经改变了的生活环境。湿润地带的水是很多的，几乎是随便可以取用的东西，其河岸土地的权利也是随着这种见解而发展起来的。当这些移民来到干燥的西部时，他们发现了水不再是充裕的；他们还得节约用水，并承认它为财产的一种形式。实际上，对这些移民说来，水简直成了生产的另一种因素。

二、灌溉的发展——灌溉是一个古老的制度。灌溉用水的个人权利，在摩西诞生七百年前，就由哈穆拉比法典规定下来了。秘鲁、墨西哥和新墨西哥的印第安人、以及西班牙人所发展起来的灌溉法规，很类似英国人在同样的情况下所发展起来的法规。虽然这个制度的年代已很古老，但至今存在的这些法规，乃是从半干燥的西部区域的自然环境中的艰苦奋斗和经验所产生出来的。

西部在灌溉方面首先进行的尝试，是由个人开掘的、把水引到他自己的地里去的一些沟渠。随着人口的增加，沟渠就扩大起来，成为合伙事业或者协作计划。继后，又必需对工程和水的受益分配、或者对计划中的权益分配订出书面合同。在早先的日子里，不但是从工程技术的角度、而且更多的是从适当的财产关系的角度来看，都犯了很多错误。

个人或合作努力的失败，导致了灌溉的第二个阶段，那时是由公司开凿水道来引水卖给农民。凡是以前水权附属在地权的地方，现在水权和沟渠连在一起，而沟渠业主就控制了水的处理和出卖权。这就造成了不少纠纷，因为有些人买下了比用来灌溉自己田地还要多的水，以高价转卖给运气差些的

人①。有些投机者根据宅地法案，把一切正在开辟的新沟渠附近的公地都买下来了，这样一来，就把许多私人灌溉公司搞垮了。这些投机者买下这些公地，并不是为了去垦殖；他们只是为了把土地囤积起来，等到灌溉计划完成后，再以高价出售。同时，水也卖不出去。公司所开的沟渠糟糕了，利息的负担越积越高，经过短短的时间公司就破产了，因为没有真正的移民和用水的人来光顾它们。

灌溉的最后阶段，可以称之为大规模经营的时期。那些比较容易发展的地区，已经被占用了。新的工程需要建筑大型水闸和开凿费用很大的运河与沟渠，但这种过大的费用是私人企业力所不及的。为了鼓励灌溉事业，联邦政府根据 1902 年通过的开垦法案，曾经提供经费，有时甚至由政府自己兴建灌溉设施。

三、灌溉用水的产权制度——灌溉用水业主的权利，是由以下三种途径或制度设定的，而这些途径或制度的根据是：（1）占用原则；（2）有限度的岸地权利原则；（3）民法原则。对于这些产权制度，我们将加以详细的讨论，因为对于它们的充分了解，就是我们可以利用干燥地带土地的一条线索。正如在岸地所有权或占用制度下都很容易发生的情况那样，如果某一个人控制了水的供应，其他一切附近的人都将受到他的摆布，因为在干燥地区，水是异常重要的一种必需品。最经济的土地利用，要求控制水权来保证每个人都得到他应有的那一份水。这种控制权的必要性以及公共发展大规模灌溉的必要性，使怀俄明州和科罗拉多州的制度（民法理论），从制定土地政策的观点来看，成为很理想的制度。

占用原则起源于加利福尼亚州早先的采矿业。按照这个原则，首先把河水或湖水引出来作为“有益的和继续不断的”利用的人，就有用水的优先权。换言之，先引水的人就有先用灌溉水的权利，如果那种水是继续不断地利用着的话。享有优先权的人一经停止用水，他就立即丧失这个权利。即使引出来的水要从那个地区的其它的农场旁边经过，他也有利用它的优先权。有时个人难以实现这种权利，因为离河、湖水源最近的人，能够把所有的水都引出来为自己使用，尽管他是最后一个开沟引水的人。在这种情况下，为了保障首先引水的那个人的优先权，就由州政府出面予以干涉，并加以法律的规定；在 1851 年前，加利福尼亚州就是这样办的。在 1866 年，美国在批准矿地出卖的法案中，已承认了这个原则，而科罗拉多州还把这个原则编入了它 1876 年的宪法里。美国在垦殖法案中限制每个农场主的用水量，只能按照他的地亩供给，并且在缺水的时候，用水的人只能得到可能得到的数量中他应有的那一份，这样就修改了这个原则。
有限度的岸地权利原则，是试图把适合湿润地区的岸权原则运用到半干燥地带的灌溉事业上去。附表和图解是这个制度和占用制度的对照。例如，依照岸权原则，只有土地真正位于河边的地主，才算是合法的用水人。因此，在图解（3）的 A 地居住的农场主就无权用水灌溉；但采用有限岸地权的那些州的法院，认为这项规定还可以修正。甚至在另外一个流域内的某些土地，也曾经被宣布为某一河流的岸地，以便使其得到灌溉。依照岸地原则，必须把水返还给河流，使容量不致减少，但法院曾经宣布过，“合理的”保留和使用是许可的。还通过其他方法修改岸权原则以适应灌溉需要。在 1884

① 埃尔伍德·米德（ElwoodMead）：《灌溉制度》，麦克米伦，1903 年，第 82—87 页。

年里，加利福尼亚州处理勒克斯-哈金一案，就采用了这一制度，虽则占用原则是那个州所首创的。

第九表

河岸权原则占用原则

水是它所流经的土地的附属物水是公共财产

私人地主对水的使用有独占权水只有经过拨发，才能为人民或州专用水权不以它的使用与否为转移；不如不使用，水权即丧失。

使用水并不等于水权的丧失。所有主不一定住在河岸。

岸权所有主住在河岸；不住在河岸的 (1)他可以使水流转向和把水引向任何

人没有岸权。地点；

岸权原则规定使用水的人有义务： (2)不必一定使水全部或部分返还； (1)使水返还，大体上保持容量 (3)如果需要，可以改变转向地点； (2)不得阻碍通航； (4)可以改变利用水的农场地点；

(3)不得染污河水。 (5)可以将水出卖给其他使用人。

水权与地权分开。

民法的原则认为水权具有两重性：它是个人的一种必需品，又由于在干燥地带水的稀少，它对大众的福利也是很重要的。信奉这个概念并且首先采用的那个州就是科罗拉多，在该州的现行宪法里公开宣布：至今未拨归私人专用的每一条河的水都是公有财产。因此，它是这个州的每一个人的财产，每个人都有权把水取来为他自己使用，但须依照州政府所制定的条例—

—主要是根据占用原则制订的条例。水的公

共控制，就这样变得比灌溉水权的任何其它制度更完整了。目前采用这个原则的有科罗拉多，爱达荷，内华达，犹他，怀俄明，亚利桑那和新墨西哥诸州。

怀俄明州的灌溉水权的制度，与科罗拉多州的微有不同，但重要的是，它们都是同一类型的，因为它们都认为水不是任何个人的财产。在怀俄明州，水是州的财产，这个概念是从水属国王的那个古老的欧洲理论中得来的。既然是州的财产，那末，个人取水使用，就须得到州的许可，而这种许可就规定了个别使用者的权利。这个制度与科罗拉多州的制度不同的地方是：按照科罗拉多州的原则，任何个人，依照州的规定，都可以把水据为己用，但他的严格的权利，还要等到一个争执发生后，由法院作出的判断来解决；而在怀俄明州的个人用水权利，已经在原来核准时确定下来了。采用怀俄明州制度的有爱达荷、内华达和得克萨斯各州。

四、灌溉的经济方面——现在已经灌溉过的土地，在它原有的未经灌溉的状态下，是不宜于农业使用的。为了把这种土地投入生产性的利用，美国政府截至 1923 年 6 月 30 日止，对灌溉工程所花费的钱，总共是一亿八千一

百万元。根据 1920 年国情普查的报告，公私灌溉合计，二十三万一千五百四十一个农场中，有一千九百一十九万一千七百一十六英亩灌溉面积；此外，还有三千多万英亩可以灌溉的土地。上述那一年的美国农作物产品的总和，其估计价值超过一百七十亿元，其中受到灌溉的农场的产值是七亿六千万元。

政府花这笔钱的用意，不仅是为了增产，而且据某位作者说，也是为了

建立小型的、自给自足的家庭农场——国家的骨干①。

如果从这两个观点来判断灌溉工作的成败，我们就不妨问一下，这笔费用是不是值得花。1923 年 10 月，内务部长指派了一个委员会来重新拟制一个开垦政策。在这个委员会开始办公时，这位部长说，在政府投入灌溉事业的一亿八千一百万元中，只还清了四千六百万元，其余的一亿三千五百万元尚未归还。有人讲，这位部长曾说过这样一段话：“在收到的申诉中，有人责难地说，在许多计划中，其诱使移民去从事这项工作的原有估算，比实际的费用要低百分之五十到一百，又说，实际的费用是那样的大，以致农民们不可能按照法律所规定的时间和方法偿还贷款⋯⋯象以往一样，向政府贷款来灌溉干燥土地的这种垦殖办法已告失败，因为多数的计划都带有冒险事业的性质，在归还政府贷款的方法方面和为了使移民安居乐业，都非迅速对这种移垦办法加以调整不可②。”

如果我们更细致地调查一下灌溉土地的农民的情况，就不难看出，他们不能偿还政府垫款是不足怪的。灌溉土地的农民，除了经常的开支如税款、肥料费以及其它费用外，还要支付的不但是水价，而且还有建筑费和维持费。当灌溉费用增加到每英亩五十到一百元时，显然这些农场还是无利可图，哪怕对灌溉花去了那么多的钱。现在许多使用灌溉土地的农民正在另谋出路，想不再用他们的地来种农作物而另换用途。大多数的，如果不是整个的西部各州的移民厅，目前都不鼓励新的移民去占用那些土地。较好的办法，不是用灌溉方法来扩展土地利用的边缘，而应该是在较优良的未灌溉的土地上进行集约栽培。错误的灌溉政策，一半是由于农作物市价的波动，一半是由于想把边际以下的土地变成边际以上的土地，而忽视了要达到这个目标的巨大费用。换言之，就是没有运用那个纯收益的原理的结果。

水下土地的产权——在讨论产权的时候，必须区别清楚水下面的两种土地。在美国能通航的河、湖的河床和湖床，一般是公有财产，并且这种地是不许出卖的。虽则它可以出租给个别的私人。海洋下面的土地也是公共财产。

表明水下土地是公共财产的一个例子，是切萨皮克湾下面产牡蛎的土地，在那里无论何人只要有一只小船和应用的工具，就可以去采集牡蛎。这种类型的原始共产主义的优点，就是每一个人都容易成为一个牡蛎捕捉者和售卖者——简单的说，一个小小的资本家。而它的缺点，则是没有任何刺激，足以鼓励人们去保存这种有价值的天然资源。由于没有人负有主权的责任，所以每一个采捕牡蛎的人都尽量地采取，那就是说，把出产牡蛎的地层剥得精光。要重新培殖这些产地，就得放养老牡蛎或设置灌木丛样的树梢，以便捉住浮在水面的蛎卵。但是如果会有贼人趁着黑夜把这种产物都偷走的话，任何人也不愿去找这种麻烦。

采蛎业所需要的是一种不同的产权制度。初看起来，好象完全私有制就能补救对牡蛎资源的不经济的采捕似的。但从整体来看，出租制是比较优越的一个制度。公有租给私人使用的办法，不但能够提供一个适当管理的机会，同时还可以鼓励个人的积极性，如果把租期定为二十年或四十年的话。对于这样的租借，可以加以调节，使其既可以保护公共的权利，防止垄断，也防止对蛎产的滥施惊夺。

① 纽厄尔（F．H．Newell）：《开垦的意义？》，《农田》杂志，1922 年 8 月。

② 《垦殖纪事》，内政部移垦局月刊，1923 年 10 月，第 295—296 页。

水权中所含有的公共利益——从本章整个的篇幅中，不难看出，水的所有权，其实是许多权利的复合物。但水对于土地、尤其是需要灌溉的干燥土地的正常利用是那样重要，似乎有采用某种有秩序的制度的必要。作为制定政策者进行工作的一个最实际的准则是一个大范围的公有制度，或者至少是公共管理，其目的在于保证一切个别私人的均等机会，在于鼓励水、土相互结合的最高生产。