第十章 土地所有权

土地所有权引起了关系到土地有效利用的很重要的许多问题。在美国发展成为一个国家的全部过程中，它曾不可避免地面临着应如何处理它的公有土地这个问题。它起初的政策是尽可能迅速地把这种土地从公有变为私有， 以便刺激这个国家的发展。为此，联邦政府发给了各个州和私营铁路公司土地许可证，又制定了优先购买公地的法律和宅地的法律。

在这个政策之下，美国虽然在物质方面进步很快，但困难也接踵而至。人们发现，在私有制度下，森林被砍伐之后没有重新培植，而从地里开采出来的煤、石油和其它矿物的数量过大，以致有危及国防之虞。于是，在罗斯福总统执政期间，普遍的保护资源运动，迫使政府对这种只图私利的利用政策作出了修正，其修正的范围是把林地的某些区域和某些矿权收归公有。国有森林和油矿、煤田的保留地多半是从那个时期开始出现的。至于农业用地， 其转变为私人所有的政策，则在实质上继续不变。

当这个过程正在演进的时候，城市的发展引起了一些不同性质的问题。大都市中，土地的集约使用引起了交通拥挤与居处狭隘的现象，而这又使人们的生命、身体和健康受到威胁。同时，地价、赋税以及拥有并使用宅地的其它费用的日益增加，造成一个为数很大的城市租户阶级和一个住房问题。这两方面的发展说明了有关土地所有权和土地利用之间的关系的那个普

遍性的问题。每逢土地的迅速开发似有必要的时候，我们就把这件事交给个别私人去办。另一方面，每当土地似有不给私人使用的必要（即保留土地不用）时，我们就象在某些情况那样，把它收归公有。这样，公共所有权的范围，先是缩小了但后来又扩大了，这等于私人所有权的范围先是扩大了但后来又缩小了一样。

但把所有权由私有变为公有，或由公有变为私有，并不是调节土地利用的唯一方法。在保留公共所有权的同时，在适当的限制下，也可以把土地出租给私人经营，对于私有土地的使用，政府机关也可加以调节，而对其所有权则不作任何改变。后者就是所谓“私有财产的社会控制”。

土地所有权形式的多样性——土地所有权并不是象明显地划分为公私所表现的那样简单。例如，在私有制下，土地可以由地主使用，由向地主承租的佃户使用，或者由操有共同所有权的多数人使用。而且，有些地主比其他地主的权利更充分。根据法令规划过的一块市地的地主，不能随便建筑他所喜欢的那种房屋，因他在使用他的土地方面，要受到市地区划法令所规定的限制；而一个未经规划过的市地的地主，在选择使用他的土地的自由方面， 就没有这种限制。因此，在未规划过的城市的那个地主，比必须遵守区划法令的地主享有更充分的产权。租用的土地的所有权，也有类似的产权问题。租用土地的人，在使用土地方面，没有地主享有的自由那样大。但在使用土地方面，乡间的自耕农比城市的地主有更多的自由，因此，我们发现，从一个对土地有最广阔的活动范围的人到一个其土地或事业因“涉及公共利益” 而受到严格管理的人，其私有权所受到的限制是逐渐加紧的。

公有土地的所有权就没有这样多的形式。然而在公有制度下，土地可由公共机关来经营，象公园、街道、公路和国营森林就是这样办的，或者，由公共机关出租给个别私人来经营。在这种情况下，其土地所有权都是属于公家的。在公用事业中，为了种种目的而使用土地，其地权归私人所有，但受

公家的管理。在这两个例子里，应当把完全公有制和由公家或社会管理的私有制之间的界线划分清楚。

在少数的个别情况中，存在着共有财产，它是旧时代的一种残余。在大多数的场合里，共有财产现正转变为公有财产。土地共同所有权的一个例子就是以往新英格兰的共同市地。这种土地为全城居民所共有，并且每个居民都可以使用它，象他使用他在别处的自有地产一样。城市中外来的人没有享受这个共有地的权利。对于这个共有地，每个居民都有他那一部分所有权， 他也可以让外来的人享用他那一部分权利，但整个的共有地，如果没有得到大家的同意，就不能够把它用来换取旁的东西。这就是波士顿的共有地的起源。印第安的部落所拥有的土地，大部分仍然是共有财产，由联邦政府替印第安人托管。

财产的性质——在街头巷尾人们时常谈到的财产这个词，往往是指实质的东西而言。这是不正确的。在法律上和人与人之间的日常交易中，财产所指的不是实质的东西，而是对那种东西的专有的排他的权利。你把地皮出租的时候，你就暂时，也就是说，在租约有效期间，放弃了对它的个人使用权。但是，如果租约没有履行，或者在租约满期的时候，你仍然有合法的权利把那块地收回来自己使用。因此，有人称财产为一束权利。当一个地主的所有权受到某种形式的社会控制时，就象他处在实施市地区划法令的地区以内那样，他这个“权利束”内的“棒儿”就减少了。这是便于人们理解私有财产的社会方面的一个好比喻。

由此可见，财产就意味着一种控制经济财货的专有权利。私有财产意味着私人控制着一种经济财货的专有权利。公有财产意味着一个政治单位（市、州或国家）控制着一种经济财货的专有权利。共有财产意味着某种集体控制着一种经济财货的专有权利。

土地公私所有权的范围——在美国，联邦政府是一个单一的最大地主。那些反对形成私有大地产趋势、并主张扩大公有地产范围的人，常常忘记了这一点。并且，尽管以前政府不遗余力地把土地转让给私有者，而上述这一事实仍然是正确的。

由联邦政府掌握所有权的土地，总共是三亿七千六百六十九万五千六百一十九英亩（阿拉斯加除外），等于美国全部面积的百分之十九。这个数字中有将近一亿八千二百万英亩土地是原有公地中未预留和未转拨的一部分； 另外还有同样英亩数的土地是国有林场，其它为国有公园、纪念性使用的地差不多有八百万英亩，保留为水力基地使用的地有四百五十万英亩。在这个三亿七千六百六十九万五千六百一十九英亩的数字上，还可以加上阿拉斯加的三亿七千八百一十六万五千七百六十英亩，全国陆军使用的几百万英亩， 政府为印第安人托管的保留地二千七百六十六万零三百一十六英亩，各个州所有的三千一百零四万九千九百五十六英亩和市有的大约三百万英亩，这样我们就可以看出，美国和阿拉斯加公有的土地总共将近八亿七千万英亩。这个数字大约等于美国和阿拉斯加全部土地面积的百分之三十八。其余百分之六十二的我们的土地则分布在数百万私人公民的手中。

市地的所有权——大部分的市地是私有的。没有人会真的怀疑：私人所有权的刺激促使城市的迅速发展，或者，通过私人的创造性，从土地得来的大量劳务中，公众确实得到很多好处。同时，我们必须承认，城市的许多糟糕的设计、缺乏吸引力、有碍卫生和都市人口密集的状况，都是肆意追求利

润的动机所造成的结果。因此，社会群众再不愿被动地听任那些旨在牟利的个别私人的摆布。在公众利益比个人利益更重要时，那就得采取控制性的措施。

然而市地私有制也有些无可争辩的优点。它鼓励对财产的细心爱护；它能实现那些在旁的场合里就会被延搁的种种改进措施；它能导致市地的迅速发展来应付都市人口增加的需要；它有鼓励市民责任感的趋势。

从公众的观点来看，市地所有制的第一个突出的问题，就是保存这些优点，和避免由容许私人地主为所欲为地使用他们的土地，而置其它公众的利益于不顾所产生的不良后果。为此，“私有财产的社会方面”，已经通过种种缓慢的变化而发展起来了，这些变化已有可能限制土地私有权的范围。在某些场合里，对于土地利用的公共控制，已经采取把私有土地转变为公有土地的形式。关于所有权问题的这一方面，我们以后还要再谈。

  1. 住宅所有权——有助于发展财产使用中的社会观点的方法之一，是提倡住宅所有权。自有住宅是大多数政府和地产公司的一种信条。有人说， 住宅所有权使所有者对他那个社会有一种安全感、稳定感和永存感，这是一个很好的说明。因此，住宅所有者更乐于积极地参加社会的管理和改进。总之，住宅所有权能鼓励人们去做良好的公民。一个很好地发展起来的公民责任感，毕竟是一个唯一的最好的准则，它概括了导向社会改良的动机。

然而颇足令人惊异的是，在 1920 年，除农家住宅之外，自有住宅的家庭不及总数的一半①，并且，除在农村者外，甚至只有总数的四分之一的家庭住宅是完全为居住者所有，（就是说，拥有没有抵押负担的家庭住宅）②。差堪告慰的是，在截至 1920 年为止的那个十年的期间，自有住宅的百分比的增加，超过了更前的两个十年的增加，虽则在另一方面，在那个十年的期间， 没有抵押负担的家庭住宅的百分比，比以往的更下降了③。

如果把各区与各城市的资料加以分析，我们就发现高度的都市化连同城市的迅速发展，通常是和自有住宅的百分比的降低以及有抵押负担的家庭住宅的百分比的上升是一致的。这种趋势的原因，随着各个地方的特殊情况而有所不同。但各大城市的共同经验证明：大量增加的人口，除了住到多数人家同住的公寓式房舍里以外，不能够把他们安置到经济可用的地段上去。而且，由于建筑和维持一幢单家独住的房子的费用已大大增加，许多人也都宁愿住到公寓里去。

我们可以举一个例子来说明这一点。一个新到迅速发展的大城市的人， 如果他想要一幢一家单住的房屋，他就得住在离开市商业中心区颇远的地方，就得每天花费时间与金钱从家里去到他的工作地点。除了这种不方便之外，他还发现，建筑材料贵，地价高和赋税重，因而，要想自建住宅，就需一笔很大的资金。如果他手头不宽裕而想借款的话，他往往就会发现建筑资金的贷款是很有限的。在权衡这些缺点和住近市中心区的优点之后，就不难看出，很多城市的新来者之所以加入市区的租户阶级、以及宁愿支付给房东以代价，补偿其金钱上的负担和维持所有权的其它职责的原因。那些居住城市较久的人，鉴于拥有和维持一个独家住宅的花费过大，或长此下去麻烦太

① 参看附录第 4 表。

② 参看附录第 5 表。

③ 参看附录第 4、5 两表。

多，因而也想租房来住比较经济。这种需要，就把都市新来者想租用公寓的需要无形中更扩大起来了。

那些想要自置住宅单家独住的人的未来远景，显然是未可乐观的。建筑材料的成本，似乎是注定了要增加而不是减少，因为木材供应日渐短绌，同时又没有采取足够的步骤来重新植林。劳动的代价已经够高的了，而建筑工会显然有足够的力量把工人的工资保持在同样高度的水平上。随着各地方政府的经费的增加，如果不把捐税负担进一步加以分散，则减轻不动产捐税的希望是很小的。兼之，各大城市的地价已经很高了，其普遍下落的趋势，看来似乎是一定不会有的。

  1. 鼓励自有住宅的私人努力：个别私人能够做并正在做的第一件事， 是提供更多的市地面积，使在经济上能够作为建筑基地使用。不过，大规模地发展市地重划，将是一个自杀的政策。买卖住宅的市场，基本上是地方性的，当地的情况是一个决定性的因素。在某些城市里，一次新的市地重划， 从一开始就注定了要失败，因为那个城市已经过分地扩张了。但是，当对住宅地基需要很大，而同时从经济上看，又没有可供利用的土地时，通过降低运输费用和提高它的效率的办法，私人努力是能够增加可能利用的土地的。汽车已经成了鼓励把住宅建在一向认为是“僻处乡间”的土地上的一个重大因素。电力铁路在这方面也有很大的活动余地，如果它们不被一个不明智的、呆板的、硬性规定的公共政策所扼杀，或者不被一个漫无节制的、由公家津贴的公共汽车运输的竞争所搞垮的话。然而，电力铁路因为需要很大的资本来作为开办费而受到限制，于是需要等到市地有所发展后，才能开办。在某些情况下，私人会发现：采用自己建筑电力铁路而暂时补贴铁路公司的经营费用的方法来开辟一个新的住宅区，有时是有利可图的。所有这些降低运输费用或提高运输效率的方法，都是在个人能够办到的范围以内，并有助于提供更多地皮作为建设住宅之用。

通过向打算自建住宅的人，更多地提供财力上的支持，私人的力量能够在鼓励自有住宅方面起最大的作用。毫无疑问，在 1910—1920 年这个时期， 不动产抵押放款的发展，有助于自置住宅者的增加，虽则这种发展之所以可能，是由于在那个时期，人民的收入和储蓄较多，和他们不知道或者不相信其它利用他们剩余资金的方法。贷款给自建住宅者的各种机构，将来有力量作出甚至比以往更多的贡献。例如，建筑和贷款协会比其它任何一个信贷机构，更可以专门为自建住宅者的利益服务。很少有人知道，所有这些协会的资产的总和超过一切国民银行的资本。对于那些为了自建住宅不得不借款的人，这乃是可利用资金的一个重要来源，也是为了那个明确的目标而储蓄的一个大好的机会。这些协会没有理由不加强它们对社会的服务，如果它们得到适当的人员配备、有适当的管理和作出足够的广告宣传来吸收人民的储蓄存款的话。但是，假使没有人愿意自建住宅，则那些建筑和贷款协会的广告宣传将是没有用的。为了鼓励这个愿望，可靠的不动产商人在“要有你自己的家园”的宣传运动中所作出的正当的广告宣传，是对社会的一种有价值的贡献。

通过私人的努力和通过政府的努力一样，是能够大大减少自建住宅的费用的。水泥、砖和木料的其它代用品，使用于建筑上的越来越多了。不过这种木料消耗的节省，已被人们巧妙地发现的木料新用途所抵消了：用木材的纤维来做水管就是一个例子。对新的和廉价的木料代用品的经常研究以及对

木料的最经济的使用是有必要的，政府也正在从事科学研究来帮助找出这种代用品。要减少建筑方面的人工费用，我们就得设法避免支付那一部分高额工资——就是现在付给工人使其渡过季节性失业的难关的那一部分工资。如果建筑施工能够匀调地进行，工资率就可以降低而又不减少每年的收入，因为每年有了更多的工作日。把季节性的失业同季节性的工作配合起来就可以做到这一点；假使私人的力量无法完成这个任务，那就有必要由公共机构采用某些刺激的办法来完成它。

  1. 鼓励自有住宅的公共努力——管理运输机构的公共政策，是和从经济上可能提供更多的土地面积问题有关的。在许多场合里，对电力铁路的管理是那样的严格，甚至使公司在吸收应需的资本来扩展这个产业的时候、尤其是在应付免税证券的竞争的时候，受到掣肘。在个别的地方，特别是在纽约市，电力铁路的票价由于政治的原因被压下来，使公司连维持现有的机械和装备都感到困难，更谈不到什么发展了。在这种情况下，当公司的发展变得非常迫切的时候，它们就不得不用从税收或发行公债所得到的公款来拨付这笔费用——这只不过是一种“拆东补西”暂救燃眉之计而已。

运输形势中的另一因素是“公共汽车”公司正在日趋重要。它们对城市郊区所作的贡献是取费低廉，服务周到，因此，它们也就相应地有助于使更多的土地面积能用于建筑住宅。但是它们同电力铁路的竞争，不单是在取费方面，而且也在其它方面，不应听其继续下去而不加遏止。目前，“公共汽车”实际上是得到了公家的津贴，因为它们不缴税款或特许费，而这些却是电力铁路所要缴付的。在这些细节上，管理这些运输机构的公共政策有加以修改的必要。

供建造住宅使用的、尚待开发的土地的公有制，是应予称道的，如果在它由公家加以开发之后，把住宅和地基转归私人所有的话①。未开发的归当地政府所有的土地，不但比归私营地产公司或私人所有的维持费用要少些，而且，在其发展时机已成熟的时候，还可以完全控制土地的利用，使其与整个社会的发展协调起来。不过，一个住房所有人，对于这个从公家得来的“现成的”住房和对于他自己设计的住房，会不会感到同样的自豪呢？再说，我国的公共管理，不象在德国的许多城市那样，取得了很大的信任，因为在那些城市中，所采用的是公家进行开发的制度。公共机构是不是有足够的主动精神，能以充分的速度加快土地的开发以满足人民的需要，这也是值得怀疑的。虽然如此，市地的公共开发这一政策还是值得尊重的。

在鼓励自有住宅这一方面，公共政策能够通过减少获得和维持一个独家住房的费用而做出一些贡献。为了减少建筑材料这笔费用，政府方面采取一个更积极的森林更新的政策，至少可以在遥远的将来为压低木料价格奠定基础②。联邦政府的各个部门，现已开始研究建筑材料的代用品。至于减低建筑工资这个问题，从公共管理的观点来看，主要是消除季节性的失业。公共职业介绍所对于工人有某种程度的帮助，但要减轻季节性的失业，这大半是操在私人雇主的手里。由于公共失业保险的缺点是那样的大，具有这种性质的一种立法计划，目前似乎是不适宜的。但这并不一定阻止从事企业的人，以一种私人的“企业保险”的计划来调节生产的企图，如果这种计划有一个健

① 布鲁斯·布利文（BruceBliven）：《工人应有住宅吗？》，《新共和杂志》，1924 年，3 月 5 日。

② 《邮报》，第 232—234 页，又第 8 章。

全的保险统计制度的基础的话。在某些企业中，这样的计划已经在制定中， 尤以出现在芝加哥的男子服装业和克利夫兰的女子服装业中的为最显著。最后，在我们的课税政策中，如果作出一种减轻不动产负担的改进，那就会有助于鼓励人们自置住宅的愿望。

  1. 自有住宅的前景——尽管公私机构竭尽了一切力量来鼓励和增加自有住宅，但在我们的最大城市中，租屋而居的人还是一定会增加的。人口的密集和建筑基地的有限，不管是缺乏街面空间，或是由于缺乏交通的便利，总使市地利用愈趋集约，形成了形形色色的更高的公寓大楼。在拥挤的大城市里，公寓住宅的数目一定会日益增加，并且我们一定会永远存在一个大量的城市租户阶级，这是避免不了的事实。正如在农地的情形一样，租房而居并不完全是不如人意的事。许多人所从事的职业，时常使他们必须由一个城市迁往另一城市。尤其是年青人，一般是不长期地定居在一个地方，他们往往并不需要象自置家宅者那样的住所来把他束缚在那里。再者，在中小城市里，把租屋而居看成是通向独家自有住宅的一个过渡。对于大批暂时的、迁徙不定的房客来说，公寓住宅提供了需要颇切的劳务，特别是鉴于在今天要完全自置一所住房就需要一大笔费用，而这是许多初出任事的年青人所负担不起的。那末，那些长期住在都市里的居民怎么办呢？他们是不是注定了一辈子都过着住公寓的生活呢？把不可避免的公寓住宅的增长和长期租屋而居的情况，同独家住宅所有制所带来的社会利益协调起来，乃是当前的一个迫切问题。在公寓住宅的合作所有制中，可能找到这个问题的一个答案。

  2. 合作所有制——在讨论公寓住宅的合作所有制时，应当把两种不同的所有制仔细地区别开来。一种叫做“集体所有制”，它仅仅是一所公寓住宅的几个所有人的结合，每个人的所有权的大小，就凭他所持有的股份的多少为转移。有所有权的人可以住或不住在那所房子里。另一种叫做“租户所有制”，它意味着每个租户都拥有他所住的那一部分面积大小的所有权。在这种场合里，所有权人通常是住在那里的。他们搬走时，就得处理他们各人那一部分所有权。合作的租户所有制是租屋制和完全所有制之间的中间形式。这样的租户兼房主免掉了拥有单独住宅的某些缺点，但保留着“地产的风险”。同时，他还得忍受公寓生活的那些不如人意的情况以及联合所有制的共同特性所带来的纠纷。

住房的合作所有制并不是什么新的概念。它在英、法、意等国已经实行了数百年之久①。在美国，纽约市已采用了三十年，芝加哥已采用了十年。在前一个城市里，单是一家公司就出售了一百多幢按照这个计划建造的公寓住房②。这似乎是一个在其它大城市日益流行的计划。

主张这种所有制的人，以节约为理由为之辩护，因为它“把住在一个适意的地方的费用几乎削减了一半”。这项节约是由于公寓租户所有制免掉了以下各项费用和损失：（1）房屋歇空的损失；（2）收不到房租的损失；（3） 管理和广告费用；（4）房客要求太苛的装饰和修理费；（5）房客经常迁动所带来的修理费；（6）房主从他的出租房屋投资中所赚得的利润①；据说这就可以节省百分之二十到四十的房租。此外，这种合作所有的公寓住宅还能

① 斯韦恩（A．W．Swayne）：《合作公寓住宅》，《全国不动产杂志》，1923 年 7 月 2 日，第 41 页。

② 《抵押和财务部门的报告》，不动产商会全国协会，1923 年 11 月。

① 《抵押和财务部门的报告》，不动产商会全国协会，1923 年 11 月。

提供一个以小额存款投入一个住宅中去的机会，这个机会在旁的事业中是没有的。

合作租户所有制的缺点大半出现在管理方面。要使每一个租户兼业主都做他分内的那一部分管理工作，往往是有困难的，并且，由于缺乏财产管理的经验，他对折旧和维修所打的扣除可能是不适当的。存在于这个制度本身的一个固有的困难是，资本一经投入，就不易取回。由于它在我们国家里还是一个比较新的制度，人们或许尚未充分了解到，这些合作股票的“销路” 比“其它类型的投资稍差”，这是大家都承认的，虽然它们“比私有住宅的股票的销路可能大些”②。等到合作所有制的使用范围扩大的时候，其在管理和投资方面的缺点或许可能克服。目前这种形式的租户所有制，不一定是成功或者尽如人意的，但是值得加以试验，以期找出一个合适的制度。

  1. 租用制——在条件不许可拥有独家住宅的情况下，除了合作所有制而外，其它另一选择就只有租用制了。很多人、特别是地主提倡长期租用， 但这并不是一件尽如人意的事情。对于那些打算长期居住在一个地方的人， 一个合理的长期租约是有些好处的。另一方面，那些预料到居住地点随时会有变动、或者希望自置住宅的租户，就不愿受到长期租约的约束。他们需要自由活动，愿到哪里，就到哪里。

有时也有人主张把私地租用制作为一个鼓励自有住宅的手段。这种性质的土地租用，多半是长期租用。巴尔的摩、华盛顿和费城（费拉德尔非亚） 各州，已经把这种私地租用制推广到宅地上去。然而在巴尔的摩州，人们发现在租地上所建的住宅一般都是质量低劣的，因为当土地不属于自己的时候，人们对那上面的建筑物，是没有象对自己的那样感兴趣的。

这种缺陷并不同样出现于商业土地，因此我们发现私地租用制在工商业区越来越多地发展起来了。例如，芝加哥“商业区”的房屋大半是建筑在从私人长期租用的土地上。在这种场合里，租用私地的好处是，一个地主发现自己缺乏资本，不能尽量利用他的土地时，他可以把地权出租给别的有资本的人来集约地发展那块土地。反之，有足够资本建造一座很高的办公大楼的个别私人，未必有足够的资本又建高楼又买地皮。如果他们付出一笔固定的租金来租用一块为期若干年的地皮，他们就能够更好地利用他们的资金。这些就是商业之所以极广泛地在租用私地制度的基础上利用市地的主要原因。此外，象大学这样半公半私的机构，把自有土地出租给私人使用，已取

得了相当的成功，因为他们的目的是一面保留校地的所有权，一面把不用的部分租给私人使用，直到学校将来需要扩充的时候为止。

听说华盛顿大学对于出租校地已作了良好的利用。学校的政策是基于希望把它的创造价值的能力作为资本投入社会，同时，为了维护学校将来扩充的利益而又掌握着土地所有权。反对这种土地出租的人担心，唯有完全保有的地产才首先对移居者有吸引力，但这种顾虑并没有成为事实。在这个例子里的私地租用制的成功，大半是由于至少每隔十年或十五年才重新估计地产价值和调整租金一次。再说，由于学校控制着租约条款，他有权限制公寓房屋和商业建筑，隔离男女学生会所，预留小学和中学校基地，防止投机和政治干扰。另一方面，有些采用土地租用制度的其它大学没有获得同样的成功， 这在很大程度上，也许是由于对管理不够重视的结果。

② 埃利曼（D．L．Elliman），《合作所有权》，纽约埃利曼公司发行的小册子，1923 年，第 13 页。

  1. 其它市地私有权——人口的拥挤问题和租用制及住宅所有权的问题是完全同样地严重。鉴于人口的过分密集对生命、身体和健康的威胁，人们曾对私有财产作出了很多规定，并拟议了许多其它的计划来解决这个问题。但大多数的新计划只会使目前的情况加剧。例如，有人建议，在纽约市敷设有行人、铁路和汽车“三层”的街道①，修建更多的跨过哈莱姆和赫得森两河的桥，开凿更多的河下隧道，以及开辟新的林荫路或加宽现在的街道。在曼哈顿岛地下铁道建成后的经验，应当给我们这样一个教训：以上提出的那些措施不能长远地解决问题。它们只能使现在的人口暂时松动一些。人数迟早是会增加的，那时很可能是一样的拥挤，或者比以往更拥挤。

照目前看来，最有可能长期地减轻人口密集的计划是对建筑的高度加以限制。如果对建筑物超过一定的高度即加以禁止，则商业中心区就会向外延展，而次等的中心区的数目和重要性都会增加。许多城市已向着这个方向在制定“大容量区划”和规定“建房缩进”的规章①。把建筑物的高度限制到某一点上，使由于集约利用土地所产生的人口拥挤能够得到真正的缓和，那就还有很多的工作要做。许多工厂向小城镇或郊区迁移，有助于大城市人口拥挤的减轻②。

  1. 土地私有权的公共管理——这些对商业使用私有土地的种种规定， 说明了这样一个事实：在完全公有和私人专有的地权之间，存在着一个私有公管的“交错地带”。这就是有关土地利用的公私政策所引起的许多论战的“焦点”。正如在本章里早先说过的那样，从私人地主的观点来看，私人产权的这个被管制范围，构成了私人财产的社会或公共方面。从公众的观点来看，这些规定可以保护公众，防止私人对土地权利的滥用。在某些情况下， 公共管理有可能成为导致完全公有的第一步，前几年的底特律的市内铁路收归公有就是一个例证。

议会与法院对于私人使用土地的权利所强加的种种限制是有理由的，因为它们维护的那些利益具有公共的性质。建筑法规想要达到的保护健康的意图，无疑是限制私人权利的一个合理根据。当我们考虑到拥挤的街道对于生命与身体的威胁、考虑到高度在一百五十英尺以上的建筑物，抢救火警的困难的时候，那些对建筑物的高度的限制所包含的保护公共安全的意义就很明显了。土地区划法令通常被认为是正确的，因为它们完成一个所谓“保存经济价值”的目标，那就是说，合理地和有秩序地发展一个城市，能够稳定并保持土地的价值。土地特许证的法律固然只是间接地影响到土地利用，但它们仍然得到支持，原因是它们起了保护公众免受蒙混与欺诈的作用。为了达到上述的那些目标，对私人权利的合理的管理，不会遭到多少人的反对。

房租管理法令和市内铁路管理法令是我们对私人利用土地权利的最极端的限制。这些法令的公认目标是保护公众免受经济压力——那就是说，保护这种必不可少的劳务的使用者，免受可能有的抬价勒索。管理的办法，是对劳务（一部分是土地提供的）规定一个固定的价格。由于我们以特许证的形式，给予市内铁路以专利的特权，因此，公共机构如果不准它们对市内铁路

① 《纽约时报》，1923 年 8 月 19 日。

① 弗兰克·威廉斯（FrankB．Williams）：《城市设计和区划的法律》，麦克米伦，1923 年。第 3 编第 5

章，第 4 编第 3 章。

② 赛拉斯·本特（SilasBent）：《乡间的工厂》，《世界名著》，1924 年 3 月。

收费过高以免公众受到剥削的话，公司是很难反对的。但是如果公共管理过严并且把车费压低到公众剥削私人财产的程度，则市内铁路公司的业主是可以提出合理的申辩的。在收费过高（即私人剥削公众）和收费过低（即公众剥削私人）之间，应如何划清界限，这是一个复杂问题，我们用不着去管它。

纽约州、哥伦比亚区和其它的州所颁布的房租管理法，虽然只被认为是应急措施，但那些法令是否明智颇成问题。在考察这些法令时，就提出了这样的问题：对按照住房面积收取的租金加以限制，这是合理的吗？各州的法院在通过这些法令生效时的答复是：作为一个应急措施来看，这是合理的， 因为在象 1920 年那样尖锐的房荒的时候，对于象住房这样的必需的劳务，那是不法地主有可能高抬租价。法律想要消除的经济压力具有这样的性质：租约满期时，租户要么是依照房东的索价付租，要么是被房东驱逐出门，二者必居其一。房荒是那样的严重，假使房客被赶出门，他决不能够以比房东新索的代价还少的租金，在旁的地方租得到类似的房子。因此，他只好留下来照付租金，否则他就没有适当的栖身之处。为了保护房客，政府就插手干涉说，房东不得因房客不付较高的房租就对房客下逐客令。这实际上就等于政府对房东说：“你必须继续让原来的人仍照原有的租金住在原住的地方。” 这样一来，当房客的租约满期时，房东就被剥夺了收回他的土地自用的权利

①。按照目前的标准，这的确是侵犯私人权利到了极点，即使是在紧急措施也

罢；因为实质上这等于把宅地的使用改变为一种公用事业，并且照样加以管理。所有这些非常措施，目前差不多已被废除了或者自动地失效了，但它们说明了对土地利用的公共管制可能发展到什么地步，不管是明智的或不明智的，只要人口拥挤和住房缺乏竟要求采取这样的激烈行动的话。

  1. 市地的公有制——在讨论市地所有权的问题时，我们也必须考虑到公有土地。土地经济和公用事业研究院已经得到了关于少数城市的公有土地的一些资料，现在这些资料已被列入附表里① 。表内所列的到目前为止的数字，说明三十个大城市的全部土地中，有百分之三十不到一点的土地是公有的。在这部分公用市地中，又有半数以上的土地为大街和小巷所占用，其余部分则作为公园、市政建筑物和其它用途②。

公有市地将来有必要作出某些扩张，这是很有可能的。汽车使用的增加， 已加强了为通行和停车而使用的土地的需要。随着越来越多的认识到空气和阳光对密集人口的公共卫生的重要性，作为公园使用的土地面积也无疑地将越来越大。但就目的在于开发土地的公有化私用而论，则不如等到公共管理改进到能够保证一个合理的、充分迅速的开发程度时再来推行。为了控制市地开发以便维护公共利益，还有其它方法，这些方法在目前都比较变私有土地为公有土地这个方法更优越。或许我们将来不得不及时地从事公有化开发，但这并不是当务之急。

有了公共财产之后，一个重要的问题是，这样的公有土地应当由公共机构自行使用呢，还是应当租给私人使用呢？经验证明，已经得到公认的公共事业，如街道、公园和学校等应由公共机构管理。有些正在被认为是公共的

① 布洛克-赫希一案，41 高等法院，458（1921 年）。德国的现行法律（1924 年）甚至更进一步地禁止因不付租金而驱逐房客。英国也有类似的法律，它比美国的还要严些，但不象德国的那样过激。

① 见附录第 3 表。

② 见附录第 1 表。

事务，现在是由私人公司在办，由公共机关发给它们特许证或租用证，并加以适当的限制。这就是大多数电力铁路系统的情形。在颁发特许证时，要特别注意，不要把条件规定得太严，以免妨害电力铁路公司为了满足社会需要的应有的发展。在某些城市里，公家也保留下来一块空地，这块地可以有利地短期出租给个别私人使用而加以适当的限制，使公家在需要这块地来为公共使用时，能够收回它的专有的控制权。

毫无疑问，关于由市地所有权产生出来的一些问题的性质，以及它对土地利用的影响和解决这些问题的方法，我们已说得够多的了。总的说来，市地地主的产权所受到的某些方面的公共控制，几乎比其它任何一种产权所受到的都要多。同时，我们又曾进一步说明，土地所提供的某些劳务对公众是那样重要，以致提供这些劳务的土地应归公有。另一方面，市地私人所有制， 一般说来，是为了减轻房荒而迅速开发土地、为了树立市民的优良品德标准而鼓励自有住宅的一个最好不过的诱导力。

农地所有权——土地政策的目标之一是要获得农产品的大量生产，而同时又保留相当一部分土地来用于其它形式的生产。有些作者认为，我们的现行制度阻碍生产，认为在土地收归国有并成为公共财产之前，我们不会有最好的生产。社会主义者已经提出了土地公有公用的计划，但全世界的经验证明，农地的私有制是鼓励生产的最好的诱导力。其所以如此，是因为农业的性质使然。自有自耕者是他自己的主人。他投下的每一小时的有益劳动都带来了他的报偿；因此，在农业方面讨论八小时工作制，可算是文不对题—— 除非实际上一切工作都靠雇人来做的那些专门化的农业。每一小时的劳动都在增加产品——这些产品首先是用来养活农场主和他的家属，其次是增加用以养活城市人口的剩余粮食。农场主自己过着舒服的、享乐的现代化生活， 就全靠出卖他剩余产品的收入来维持。如果他停止工作，身受其害的第一个人就是他自己。不久前，俄国进行的共产主义生产的试验就证实了这个原则。

从财富分配的观点来看，要保证每个农民都能够获得他自己的劳动果实，也许我们找不出象现在的家庭农场制那样好的办法——假定农民总是能得到全社会生产的财富中公平的一份的话。如果每个农民都有一个大小适度的农场，他的收入通常就会和他所花的劳动成正比例。

许多人反对这一点是因为农场地价上涨的那一部分归农场主所得，他们认为这一部分价值是“社会创造出来的”，应当归诸社会。对于这个论点， 我们在这里不能作出一个充分答复。或许指出这一点也就够了：那些开垦土地并把它投入使用的人，往往搞了好几年而并没有得到充分的收入，并且， 就是在今天也还没有获得充分收入，因为那个农场可能还没有全部开垦出来。一直到 1900 年，他们都不得不接受人民对他们的产品所付出的低得要命的价格。同时，他们牺牲了比这更有利的机会，牺牲了健康，并且，在边疆地方垦殖时，还得抛妻离子，有时垦地的先锋甚至把性命都丢掉了——在这个全部过程中，他们活着的希望是寄托在将来土地涨价可以弥补他们的损失这一点上面。如果还有一个所谓“不劳而获的收入”的话，那末，就按照开垦出来并提高其生产力的土地面积大小，把这项收入分配给各个土地所有者，难道还有比这个更好的分配方法吗？农业土地分散在六百万个农民手中这一点，证明这种土地的所谓“不劳增值”的公平分配。

  1. 农地的公有制——农地在公有公营的制度下，我们能不能获得高生产力和有效的管理，这乃是一个严重的问题。已往的公有财产的经验使我们

确信，在一切财产中。最不适宜于公有公营的莫过于农业土地。如果建立了公有制，所有的农民都将变成国家的佃农，并且我们不可能希望佃农对发展耕地感到很大兴趣，因为那块地不是他们所有的，即使加劲干活，他们也不能指望从中获得收入的大量增加。十之八九，农业生产力不会是增加了而是下降了。

农地除了政府出租之外，其它唯一的一个选择就是由公家耕种。但这在实际上是有许多更严重的缺点的。由一个州所进行的土地耕作，怎么能够得到统一的监督呢？然而这种管理正是在集约耕作制度下，为要得到最好的收获所必需的。农场管理的经验证明，最高额的生产，往往是在耕作由一个人来监督的时候才能获得的，而这就要求有面积比较小的农场。除了私有制外， 其它一切的选择都是难以实现的这一点，已促使某些比较温和的社会主义者，在鼓吹自然资源公有制的时候，把农业土地作为例外。

在提出农地私有私耕制作为政策制定者规划地权的标准形式的同时，我们并不否认，农地公有公耕制在某些方面是有它的地位的。我们赞成政府为了移垦的用途而拥有为数有限的农业土地，而政府对农业实验站的土地所有权更是视为当然的。把从公共农业实验站中所得到的经验广为传播，这将大大有助于提高农业生产标准。并且，加利福尼亚州已经证明，土地的公共开拓，如果管理得当，是可望成功的。虽然农地公有制有这些好处，然而为个人和社会利益着想，最好的制度还是一个私人自有自耕的制度，并且这应该作为那些制定农地利用政策的人必须争取达到的目标。

  1. 农地租佣制——前面已经指出，自有自耕制度有助于国民生活的稳定。地主与土地是利害攸关的。无产者则认为，社会的变动对他没有损失之可言，并且他还可望从一个“新政”中得到好处。这对城乡的劳动者和佃户来说，都是如此的。一个拥有为数众多的这一类人的国家，经常都是处在危险之中。墨西哥就是一个例子。从一个稳定的农业的立场来看，要获得长时期的最高额生产和最优良的社会条件，自耕农就应该多、佃农就应该少，其程度则应适合于每一个国家的具体情况。因此，土地政策必须包括这样一个重要的问题：即把租佃的农地保持在一个正常的和健全的最低限度上。

近三十年来，美国的租佃农地一直是在增加。在全部农地中，佃农租用土地的百分比在 1880 年是百分之二十五点五六。在 1890 年，这个数字就上

涨到百分之二十八点四，在 1900 年上涨到百分之三十五点三，在 1910 年上

涨到百分之三十七，在 1920 年上涨到百分之三十八点一。上涨率的下降可以认为是一个可喜的趋势。例如，在某些象缅因那样的州里，佃农租用的农地现在还不到百分之五；但其它的州的百分比却是很高的，例如在大多数的南方诸州，佃农占用的土地就超过全部农地的半数①。然而这些租佃农场的数字并不说明实际情况的全貌。就整个美国来说，在 1920 年的全部改良地中，有百分之四十二是出租的。从得克萨斯州一直往北到北达科他州那一连串的各个州的农地，大约有一半改良地是出租的①。

把这两套数字并在一起来看，就不难洞悉作为一种地权形式的佃农制度，其真正意义的所在。东北各州佃农的百分比在下降，其出租的改良地的百分比也较低。中西部各州，其佃农的百分比日渐上升，其出租的改良地的

① 见附录第 7 表。

① 见附录第 8 表。

百分比亦大。新英格兰各州在和土地更肥沃的中西各州的竞争中，丧失了农业优势，这个损失给它带来的是它的土地无人耕种和地价降低，使佃农更容易成为地主，因为他们现在不是租地耕种，而是以二十到三十元一英亩的低价买进他们能够耕作的一切土地。在那所谓“国家的粮仓”的地带，农事异常兴隆，地价上涨，凡开始从事稼穑的青年人必须充当佃农一样的学徒，以便积累资金可以尽量购买一百到二百元一英亩的土地来“搞成”自己的农场。同样，还有许多地主，他们借助新的机器，能够耕作的土地比他们能够买得起的土地还要多，因此，他们在买下那块改良地之前，就暂时租用它，因为地价高，需要有一笔相当大的资本才能够把它完全买下来。事实上正如这些数字所表现的那样，佃农制乃是“农业阶梯的一级”。而且在那些地价甚高、需要投资一万五千元或二万元才能开始经营一个农场的地方，它乃是一个被日益使用的“梯级”。对于多数有志气的青年农民来说，佃农时期只不过是积累经验和资金的一个阶段，通过这个阶段他就可以达到完全的自耕农的地位。

从这方面来看，农地租佃制并不是一个完全不如人意的制度。但并不是所有的租佃制都具有这种性质。有些佃农现在没有、将来也决不会有充分的能力，可以自己单独办好一个农场。这种人如果同时又是拙劣的工人的话， 那他们就是这个行业的负担而不是它的财富，倒不如把他们淘汰出去，安插到旁的更适合于他们的才能的岗位上去；可是，还有一些其他的佃农，他们虽没有本事自办农场，但在适当的监督和指导下，他们都是一些出色的工人。属于这一类的，大多数是南部的“分益”佃农，其中大半是黑人和“笨拙的白人”，这些人，如果让他们单干的话，就是不中用的工人和易受欺弄的人。不过，我们应该保护和鼓励的，乃是那些把租用土地当作是过渡到自有土地去的青年农民。

在这个国家的农村里，几乎很少致力于改善地主与佃农之间的关系。有些事情是非做不可的。例如，由于佃农的租约通常是为期很短的，所以，他们没有得到改良土地的鼓励，因为他们知道，租约满期时，改良的好处会变成别人的。毫无疑问，短期租约比长期租约更适合一些，因为前者的灵活性要大一些，也更能适应物价的变动。但在短期租约的条件下，如果地主不自己进行土地改良，则佃农也决不会进行改良，因为土地改良对别人比对他们自己更有利。这样一来，农地就停滞下来得不到改善。在短期租约的情况下， 为了奖励佃农进行土地的改良起见，对于未消耗完的改良成果，给与佃农以补偿的办法是有必要的。英国有一种法律强迫地主在佃农离去的时候，根据估价者的判断，付给佃农对土地所作出的改良中尚未耗完的价值。英国的这个榜样是值得仿效的。格雷博士也曾提议过：佃农的租约应当根据科学来制定，不应当用敷衍塞责的方法，草草了事；在教育方面，应当加倍努力，激励佃农更有效地进行土地的改良和提高农作效率。同时，通过教育和树立良好的地主风尚的示范作用所导致的发展，将有助于减轻某些南方地主对他们那些无知无识的、无依无靠的“分益”佃农所施加的极其严酷的压迫与剥削①。总之，农地租佃制的缺点，在许多场合里，是它在执行方面的缺点，而不是制度本身固有的缺点。一个管理得当的租佃制，在一个理想的农地所有制中是有它的地位的，主要是，让我们记住，把它作为一个达到自有土地的手段。

① 格雷博士（L．C．Gray）：《农业经济学引论》麦克米伦，1924 年，第 207—311 页。

  1. 移民与农业信贷——其它一些帮助人们自置农场的方法也是应当采用的。在这些方法中，有移民和一个适当的农业信贷制度；这些也包括在土地所有权的政策之内。

在制定移民政策时，必须记着的是，土地所有权、特别是农地所有权， 从国家统一的立场来看，是很重要的。凡是密集地聚居在一起而其中没有美国人的移民团体，它们有可能保留它们旧大陆的风俗、语言和传统至两三代人之久。这种情况，当然无论在城市和乡间都是一样的；但一个外国的移民集团，由于享有人口密集的农业地区土地的所有权，他们就完全控制着那个地区的政府和机关。所有的镇和郡的政府、学校和教堂通通都归它们控制； 而美国人的理想、语言和传统渗入这样一个集团是很缓慢的。

专管安置外来移民集团的殖民公司现正设法解决这个问题。把一个波兰移民安置在完全是美国农民居住的地方，这是不适宜的。他们两者之间的差别太大了，而且新来者和那些能够了解并关怀他的问题的朋友失掉了联系。另一方面，一个密集的波兰人、德国人或其他任何外国人的居留地也不适宜， 其理由刚才已经说过了。把外国移民团体合理地分配到其他外国人集团和美国人中间去，这就是殖民者应当自觉地争取的一个目标。然后，通过适宜的公共礼堂的影响、通过和邻人的应酬、通过学校、图书馆和其它教育机构， 使这些语言不同的外来移民能够逐渐地美国化。

在生活标准大相悬殊的地方，一个集团往往会把另一集团排挤出去。我们也可以把这样一些事情认为是当然的：某些种族的和国籍的集团不愿意互相混在一起和互相通婚，并在社会方面，甚至不喜欢混在教堂里做礼拜或在学校里读书。在这样的场合里，生活标准低的购买土地大概就意味着生活标准高的将被排挤出去。出现这样变化的地区，其地价下跌并且当地的社会政治生活也受到破坏。这种情况的最尖锐的形式，发生在太平洋的沿岸，因为在那里，东方人在农地方面获得了一个立足地。加利福尼亚和华盛顿两个州已通过了法令，禁止东方人在那里享有土地所有权，并规定他们租地的期限不得超过三年。美国最高法院已判决这些法令为符合宪法①。这种措施看起来似乎太苛，但是沿太平洋岸的每一个操英语的国家都有类似的法令，而且日本本身也采取了限制外国人在日本拥有和租用土地的措施。

  1. 外国人的土地所有权——外国人的土地所有权不符合地主是国家稳定的骨干的概念。只有地主是本国公民的那种地方才可望得到这种稳定。也许完全禁止外国人的土地所有权是不合适的，因为我们的公民也在外国享有土地所有权。不过，外国人的所有权容易引起隔阂，特别是在土地所有者又是一个不在的地主的时候。

  2. 土地所有权与土地登记——和鼓励土地私有制有关的最后一个应当谈到的因素，是土地所有权与土地登记制度的改善问题。如果土地的转让比较简便和明确，则人民对取得土地的愿望更有可能得到满足，而地产也会越来越有流动性。这样，就更容易使人口合理地分配在土地上，以收人尽其才地尽其用之效。

关于土地的所有制和农地的有效利用之间的既密切而又重要的关系，我们已作了足够的解释。在旁的地方，我们也谈到城市居民是怎样要依靠农业来供应粮食。如果农业没有尽到它应尽的责任，或者说，没有起它应起的作

① 波特菲尔德-韦布一案，44 最高法院 21（1923 年）；特雷斯-汤普生一案，44 最高法院 15（1923 年）。

用，则城市居民一定得降低他们的生活标准，挨饿或回到农村去。我们不断地面临各种促进农业更大效率的计划。其中有些计划和它们要制止的那些弊端，正如我们在第七章所见到的那样，是从农业的本性中产生出来的。有很多人提议改良乡间的社会状况和保持城乡人口之间的合理的平衡。可是，我们可以看出，任何一个计划、建议或政策都少有，如果不是完全没有的话， 提出对于租佃与自有自耕的混合制度（以后者为主），应当作出根本的改变。换句话说，以自有自耕为主、以某种程度的租佃为辅的农地制度，就整体而论，是推动农民在一个国家和全世界的经济中起有效作用的最好方法。

林地和矿地的所有权——我们一直主张，能够满足市地的进一步开发和农地的更有效生产的公共需要，其最好的方法就是土地私有并附以某些方面的私有公管这个制度。但在讨论林地的时候，情形就完全两样。听任一个私有制下的采伐政策自由发展，其极端的后果就是目前的木材恐慌。我们曾经着重指出，我国每年补植的林木不及每年砍伐的林木的四分之一。因此，当前的问题是：什么样的所有制才最能够对维护森林和林木更新提供足够的推动力呢？

根据以往的经验，我们知道私有制并不符合这个公共需要的标准。过错主要不在于私人业主方面而在于所有制和林木收获的特性。抚育一座森林需要许多年的功夫，在那个漫长的岁月里，那块林地就非由业主来维持不可， 而这些业主当然是唯利是图的。当他们看不见利润的时候，他们不会种树来更新他们所砍掉的林木。很清楚，要付出目前这样高的维持费，包括税款在内，利润是看不见的。诚然，有些森林更新方面的私人努力是有结果的；在这项工作中领先的是造纸业。但更新的总量和为了保持将来木料和林产的充分供应所需要的总数相比，那就差得很远了。

如果在私有制度之下，缺乏足够的诱导育林的力量的话，那末，除了公有制外，是没有其它办法的。对私有森林业主加以公共管理，会有助于保存林木的现有供应，但却不能很好地强迫他们生产出新的供应。林业税的改革对于防止砍伐现存的林木，多少会有些帮助，但维持费的减少和林业税的改革的程度，都还不足以刺激业主大量地从事森林更新。纸浆制造业和造纸业正在培植一些速生的次等林木为它们自己使用，但如果要等待七十五到一百年甚至一百五十年的功夫来维持林地直到高级林木成熟的时候，这只有政府才办得到。因之，保护森林资源的公共需要，迫使林地所有制的政策应有所改变。最能符合公共利益的办法是把大片适宜于抚育森林的土地划归公有， 而这就牵涉到私有的森林砍伐后的迹地和其它土地的收归公有问题。

把保护资源的措施应用到矿地开采上去的迫切性，不如把它应用到林地上去那样大，因为我们对于矿藏是否已被全部发现尚无把握。可是矿业生产的特性就是必须对矿藏加以仔细的保护。一个重新补充林木供应的政策是可以实现的，但矿物的新的供应是生长不出来的。它们一经从地下掘出，就无法补充，唯一增加供应的可能办法就是新的矿藏的发现。石油业就是一个突出的例证，说明了严格地保护矿产资源的公共利益的重大需要。在某些场合里，矿地的公有公营制是适宜的；在其它的场合里，私人向公家机关租地经营则更适宜一些。不管矿地是公有或是私有，为了保护公共利益，对它加以切实的管理是很重要的。

水权的所有制——在西部半干燥地带，水权大抵是和林、矿地权属于同一类型。不过，这倒并不是因为水的供应正在日益减少和无法补充。水权的

公有制一般是比较适宜的，因为相对于需求来说，水的供应是稀少的，而象水这样一种对于广大群众极端重要的资源，除了公共管理以外，再不能找到与此同样有效的管理方法。正如我们在第 9 章里所说的那样，水权的私有私营制已经试行了，私营公管制正在试行，并且水权公有但附以适当管理的私人专用的制度也正在试行。毫无疑问，在这三种制度中，当水是很需要、很稀少象在我国西部某些州那样的时候，水权公有和私人的合理使用结合起来，是最能适应保护水的资源的迫切需要的。不过，当由于年深日久而发展成另一个不同的制度的时候，某些既得权利就会出现，那时，要想用转为公有的方法来消灭那些既得权利，往往是困难的和不方便的。

私有财产的社会方面——要制定一套支配着土地的公有制或私有制的一成不变的规则这件事，即使是适宜的，也是很困难的。这个问题基本上是一个如何提供最好的诱导，以解放或者保护土地的劳务的问题。一般说来，对土地的劳务需要越大，保护这些劳务的需要越迫切的时候，就越应侧重于公有制。除了完全转为公有以外，公共利益只能通过对私人权利采取适当的管理措施来得到适当的保护。如果所有的地主都持有这样的观点：即私有财产乃是社会的一种信托，而使用土地的私人权利乃是为社会服务的一个机会的话，那就大可不必采用管制措施了。由于许多人还不情愿承认私人财产的社会方面，所以我们不得不希望将来在越来越大的程度上，能够迫使他们承认公共利益。无论如何，这似乎已成为目前的一种趋势，这种趋势表现在管理私人利用土地的规章（总的包括在所谓对私人利用土地的管辖权力的范围以内）的日益增加。