第十三章 土地利用的社会目标

以上各章构成了一个基础，使我们能够来研究土地利用的目标。如果土地使用于某些方面导致了不良的社会后果，那就是一种不良的利用，就应当改变。例如，如果自有自耕并辅之以适当的最少的佃耕（主要是作为自有自耕的辅助）趋于带来更好的生产方法和较高的生活标准的话，那就应当予以鼓励。如果市地区划有助于稳定不动产价值并保持生活环境的愉快的话，那就不应该让少数追求个人致富的人的私自打算从中作梗。这些事情都属政策的范围。现在立法者、不动产商人、投资者和经济学家所谋求的、终归都是这种政策，以便在有关自然资源的日常交易中，能够对他们起指导作用。再说一遍，一个土地政策就是规划自然资源的利用，使其达到令人满意的目标。土地政策的目标，构成了衡量任何一种土地利用是否明智和有无效率的准绳。

土地利用的个人目标——在我们现代经济制度中，利润普遍地被认为是私人企业的动力。但我们应当注意的是，大家所追求的目标并不是毛利润， 而是扣去成本以后的纯利润或纯收益。这种刺激私人利用土地的进取心的动力，是每个人都存在的。比较不这样明显的是住宅所有人的净收益的性质。他没有从他自置的住宅中得到货币的收入。不过，他所得到的是另外一种安居形式的收益和从居住愉快中得来的心理上的满足。从卖主的观点来看，这些愉快就等于货币收益，因为买主愿意花钱去取得并享用它们。

如果我们只考虑个别私人的愿望，则产生最高纯收益的那种土地利用， 就是最令人满意的利用。事实上在一百年前，这已成为经营企业的理论与实践。它所根据的信念就是：凡是对个人有最大好处的事情，也对社会有最大的好处。

目前持有这种见解的人没有那样的普遍了。在以往的五、六十年中，人们已认识到个人并不是孤立的一个单位，而是社会的一个单位，而且，个人利益和社会利益并不总是一致的。这种改变态度的证据，就是政府施加于私营企业的越来越多的限制。在我们的法典里，现在有谢尔曼和克莱顿的反托拉斯法，一系列的铁路法规，一大套的劳工法和许许多多有关企业事务的其它法规。对土地问题特别重要的有：宅地免税法，不动产经纪人的特许证法， 城市规划和土地区划法，租金管理法，以及其它。其中有些法律是对不动产事业有利的，但那并不是立法者的中心目标；至于那些旨在仅仅使一个较小的集团有利的法律，乃是属于违反宪法的阶级立法的范围。上述这些法律的用意在于把互相冲突的私人利益加以调整并使之调和起来，在于保护公共利益免受漫无限制的唯利是图的影响。换言之，立法者所考虑的是某些比个人致富更为重要的公共目标。

土地利用的社会目标——土地利用的社会目标是：（1）财富的生产与分配的平衡；（2）自然资源的保护；（3）增加有赖于土地利用的生活乐趣。我们对这些目的作何解释并如何促其实现？实际上目的与手段这两个问题是分不开的，但为了便于分析起见，我们现在把它们分开来讨论。

最好的财富生产，从经济的观点来看，不一定是任何一种商品的最大生产。把最大的生产看成是一切经济企业的目标，这是一个普遍错误的看法， 因为人们认为，这样一来，每个人都将分到更多的一分财富。我们今天的许多所谓经济的不幸或失调都是这个错误看法在作怪。这个错误看法起源于我

们对经济制度的误解，因为它忽视了这一事实，即生产和交换都是以一个巧妙地调节着的价格制度为基础。我们所需要的不是一个尽可能大的财富生产，而是一个平衡的生产——既不太多也不太少的煤、小麦、房屋、或者任何其它一种商品或劳务。换句话说，当商品的供给和对它们的需求均衡的时候，或者说，当生产和消费得到调整的时候，就出现平衡的生产。我们再次用小麦市场的例子来说明这一点，因为它的历史很好不过地说明了对最大生产的错误概念。在大战期间，一切努力都被用来获得小麦的尽可能大的供应。据现在估计，我们使用在麦田方面的过多的土地大约有一千万英亩，并且麦价也低。农民的破产、产麦地区的银行的倒闭所造成的储蓄的丧失，以及由于其它种种原因给社会带来了重大的损失。关键在于：如果那时的目标是谋求一个平衡的而不是一个尽可能大的生产的话，这种损失本来是可以大大减少的。1923 年的油类市场，马铃薯市场，玉米和生猪的市场都同样地揭露了人们那时把最大的生产和平衡的生产混为一谈。

要获得一个完全平衡的生产体系是很少可能的；我们现在的制度经常是处于趋向平衡的过程中。从对产品的需求观点来看，这基本上是由于人口的变动和人口的需要的变动的原故。从商品的供给观点来看，我们不平衡的生产主要是由于缺乏对物价运动的知识，由于不能准确地预测将来的成本和收益的趋势，虽则在农业生产方面，这些缺点又因大自然的神秘莫测、类如意料不到的天气变化而弄得愈加复杂。虽然我们似乎不可能达到一个平衡的生产，但它是值得争取的一个目标，因为它给社会带来的浪费最少而利益却最多。

正如尽可能大的生产并不常常都是对社会最适宜的一样，对每个人平均分配财富也不是最适宜的。财富的分配有两种意义。经济学家惯于把生产说成是财富基金的创造，而财富的分配就是把基金分给那些创造它的人。经济学的传统是把财富看成是劳动、资本、自然资源（由管理部门把它们结合起来成为生产单位）的产物，并把这个产物视为是用工资、利息、土地收益（地租）利润的形式，分别按照他们对生产所作出的贡献的比例，分配给工人、资本家、地主和经理。这是一个财富的生产因素分配，应当和个人分配有别， 因为后者所指的是个人收入的大小，不管他是工人、资本家、地主或是经理。我们现在使用的“财富的分配”是指后者的意义。

关于理想的财富分配，有两件事是重要的。第一，每一个人所分得的国民所得的那一份，应当足够维持一个适当的生活标准。第二，财富基金的总额应当依照比例分配，使其提供的生产性努力刚好达到平衡生产所必要的数量。维持一个相当大的超过贫穷线的生活标准，这显然是财富分配的理想。不过第二点还有进一步加以阐明的必要。

几年来，农业工人都向城市工厂跑。他们主要是受到了高额工资的吸引， 因为他们在农村干活拿不到那样高的工资，这种人口的移动说明了劳动的收益和土地的收益没有按照比例来分配。表面上看，我们没有足够的工厂劳动来满足对它的需求，而更确切的是农村的土地过多，不能使每个农村工人的生活都赶得上其他许多职业中工人的生活。我们迟早可能有那么一天：农业劳动报酬相对于工厂工资来说，相当优厚，足使从农村往城市的移动大为减少。这样，通过影响私人积极性的作用来平衡财富分配，就可以做到生产的平衡。社会会不会、或者能不能采取合理的行动来帮助生产与分配达到平衡呢？这是我们即将讨论的一个问题。

保护自然资源是明智的土地政策的第二个大目标。我国森林资源的枯竭，一天比一天变得更明显。在矿产方面，其枯竭的危险性倒还没有那样迫切或突出，也许海军用油的供应是个例外；但从长远的观点来看，其迫切性也正相同。在干燥的西部地区，水是一种价值极大的商品，因为它是很稀少的，现已采取步骤来把它保存起来。即使许多自然资源的供应还可以满足今后两三代人的需要，但把现在用节省的方法就能消除或推迟的匮乏留待后人来担负，这往往是一种“小事聪明大事糊涂”的行径。

由于森林产品愈益稀少，我们有削减消费以维供应的必要。虽然我们决不会达到绝对枯竭的地步，但在使用林木方面，我们必须接受大大地削减了的标准。在估计我们的森林只能再维持四、五十年的寿命时，人们大半忘记了由于匮乏增加，消费就会减少的这个趋势。如果现在这种砍伐和消费的速度继续下去，这个预言就有应验的可能。但砍伐与消费是不会按现在同样的速度继续下去的，因为林木的日渐短绌，势将引起价格的提高，从而导致它的消费的下降。可是，从没有人认真地顾虑到将来木柴、煤、油或其它任何自然资源的价格由于缺货而高涨到非大量地削减消费不可的日子。因此，尽量设法避免这种将来可能发生的局面，乃是一个全面土地政策的无可争辩的一部分。

土地利用的第三个大目标是增加生活的乐趣。我们不应当把乐趣这个辞的意义弄混乱了。正如已经解释过的那样，乐趣包括美丽的景色，宜人的环境，和蔼的邻居，讲究卫生的邻近地带，爽心悦目的家园。这几点所产生的， 基本上是具有心理形式的收益，但它们也是土地收益的一部分，因为有人愿意出钱来买它们；如果没有它们的话，土地的价值就要打折扣。大多数的人都是把他们大部分的时间消磨在自己的家里。这就是土地、尤其是宅地的环境宜人之所以那么重要的原因。它们的增加不仅对个人有利，而且也对社会有益。

近年来，都市生活的乐趣比农村的增加得更快。这个趋势部分地说明了城市人口集中的原因。如果都市生活比农村生活继续具有更多得多的吸引力的话，将来总有一天，由于农村人力缺乏，会发生粮价的显著上涨，这并不是不可想象的。怎样预防这种可能发生的事，乃是一个达到土地利用的社会目标的方法与手段问题。我们现在就要谈到这个问题以及如何平衡生产、如何保护自然资源的附带问题。

为了达到这些目标对土地利用所采取的社会控制的手段——这些社会目标要用什么方法来完成呢？社会目标就提示我们要用社会的方法，即政府的管理、立法、管辖权、课税、把财产的私有变为公有、或公有变为私有的方法。问题在于采用那些在财产私有制度下能够完成这些目标的方法。

1. 由政府固定价格或管理收费比率——在某些形式的土地利用中，作为社会控制方法的固定价格是合理的，而在其它形式的土地利用中，则完全是一个不适当的政策。不过在所有的情况下，国家把这种权力当作一种临时紧急措施来使用，比把它当作一个持久性政策来使用更为合理。公用事业是利用土地的重要方面，而管制它们的收费率和价格，也是政府的职责，这对于公用事业的利益和公众的最大利益来说，都是适宜的。一般说来，土地为垄断事业所利用的时候，就有规定价格的必要；而当某些土地被人把持着、或者很稀少的时候，类如码头和船坞所使用的土地，如果不是采用把它收归公有的办法的话，价格管理就很值得称道。

但政府的这种权力时常被人滥用。我们说，我们要的是生产的平衡，并指出我们有一千万英亩过多的种小麦的土地。结果是麦价低落，使农民遭受损失。就目前的形势而论，这不能完全归咎于农民的错误判断。大战期间， 由政府规定小麦价格，以资鼓励生产。“粮食将会赢得战争”的口号和公家对小麦的持久需要，鼓励了农民生产这种主要作物，他们有时并没有得到物质的利益。忽然战事结束了，情形马上改变了，农民们发觉他们种小麦的面积太大，但在短时期内又无法缩减。尽管在大战期间人们有过政府规定价格的惨痛经验，而今天在某些方面还有人主张用同样的计划来救济遭受损失的种麦农民。很明显，为了保证一切种小麦的农民至少不会亏本，就把麦价“固定”在比目前市价较高的某一点上，这只会加剧小麦生产的现状和可能增加所利用的土地面积。政府把价格固定下来，并不能平衡生产而只能保持不平衡的生产的现状，因为它将会鼓励农民保留比供应市场需要还多的土地来种小麦。

调整价格使需求恰好得到满足，从而产生生产的平衡，这是一件很困难、很细致的事。这种情况特别存在于产品是在国际市场出售、又是由分散在一个国家内很多地方的经营者生产出来的场合里。规定市地租金的困难，看来似乎是不可克服的，不过，由于这种规定所涉及的只是当地市场和一种不能分开的劳务，我们完成这个任务应该比成功地固定农产品价格要容易得多。

1. 传播有用的消息——因此，政府在争取已经建立起来的农场的生产平衡时，必须把自己的任务限于收集材料和说明趋势，使生产者在选择作物和牲畜的事业中有所遵循。这样，政府就可以避免对农民提供人为的刺激， 而只帮助他估计物价的自然运动对他所产生的刺激力。

2. 调整国内移民政策和其它政策使其适应实际需要——就目前存在的农业生产的普遍过剩而论，政府也可以暂不出售公地，并对开荒、排水、灌溉以及各州开拓森林砍伐后的迹地暂不给与资助，直到需要更多的土地时为止。许多州都设有移民部门，以设法利用更多的土地为目标。一个明智的土地政策（联邦政府和各州应当共同协作），应调节这些部门的活动以适合于土地的需求，并防止不适当的广告宣传和官方的高压兜售。在这里我们又一次看到这样一个原则：为了增进全体的福利，一个土地政策有可能，并且就其本身性质来说，一定会妨害私人事业。许多私人和公司都投资到潜在的农地上去，他们都希望把那些土地开发出来，然后以高价出售。“开发”这个字的意义很广，包括高级的移垦到仅仅是为了地价看涨的一种投机。通过各州移民部门办理的刺激移民的公共政策，是在间接地资助那些买卖潜在的农地的人的事业。他们的广告宣传，又因通过各州、各大城市和象铁路局、商会那样半公半私的机构的宣传，而变得更加强更有力了。通过农学院的研究与推广工作，通过郡经理系统的协助，他们的顾客公开地得到帮助。据说，成千上万的移民就这样通过受到公共机构帮助与支持的私人机构，被安置到边际以下的土地上去。教育机关的态度是，“穷人已经有立足之地了；让我们来援助他们吧”。就其所有这一切都是属于一个自觉的或不自觉的公共制度，或者说是一个行动的哲学这一点而论，它也可以算是一个土地政策。

目前，人们对于官方警告不要再用边际以下土地移民的方法来扩展农业的这种倾向有怨言，因为这就等于干涉私人事业并妨害农村将来的发展。这件事情的真象是：这种土地多数应当用来发展森林，并须教育群众也看到这一点，以便为将来准备一个能够合理利用土地的土地政策，铺平道路。我们

不久就会面临着一个森林产品的生产不足，其表征将是林木本身的价格昂贵，木材使用的削减，房屋的供应减少和生活水平的降低。这里的问题是一个生产过剩和生产不足的问题，要解决它，就需要一切政府机构的合作和使用比以上所述的更加严厉的社会手段。

1. 政府的管辖权力——管辖权，连带土地征用权和课税权是一个法律上的名辞，它的意义和范围已在法院的判决中作了解释①。照它最广泛的意义来讲，管辖权是政府为了维护公众福利，用以规定生命、自由和财产使用的权力。这是规定个人凭自己意志自由行事的范围的限制性立法的基础——事实上就是政府的一般立法权力的基础。实际的情况是，立法者为执行社会控制政策所制定的法律，是要受到法院的复审的，因此，对立法者在管辖权力之下可以做或不可以做什么的准确判断，乃是司法的职能。换句话说，管辖权要由法院来规定。由此可见，管辖权力，就其比较狭义的和更正确的意义来讲，就是美国宪法付托给法院的那种权力，法院根据这种权力，必须使产权和契约适合于社会现状，而要做到这一点就得解决这个问题：社会管制对于财产可以无需补偿地把负担加重到何种程度。规定不动产掮客必须领取特许执照的法律乃是一种管辖权的规章，这些规章无疑地干涉到每个人从事合法经营和采取任何手段以获取最高收益的自由，但法院支持这些规章，认为它们是为了维护公共利益的管辖权的合理行使。同样，土地区划的法律，在某种程度上，也限制了财产权和从而得到收益的机会，但这些法律也得到某些法院的维护，因为它们为公众利益而控制财产的使用。

管辖权规章，通过对取得较高收益机会的限制，间接地影响到财富的分配。这些规章也被用来保护自然资源，特别是用来保护或增加土地的宜人环境。这些规章的直接效用是控制私有地权的范围，以便实现这些社会目标的这一或那一部分。发给特许证的法律，旨在保护公众免受不动产商人的诈骗； 土地区划的法律旨在保持地价和增加土地给人的乐趣；管理租金的法律旨在保护广大租户免受不法房东利用住房供应不平衡的机会向他们盘剥；建筑的法律旨在树立难免不影响到生活乐趣的最起码的标准来维护公共安全和健康。

我们在前面曾提请大家注意这个事实：很大一部分农村人口正在被吸引到城市里去。有好几百万的农民和农业工人都已离开农场到城市去了，目前， 城市吸引力之大——即“赚钱”的机会（也就是分得较大一部分财富的机会）

——由此可见一般。城市因此而出现的人口密集，引起了许多土地利用的困难问题，并且，如果这种移动长时期地继续下去，将来在农业方面发生人力缺乏是有可能的。这种迁移将会继续到城乡吸引力达到平衡的时候为止。要挽救这种局面，我们能够部分地、并且只能够部分地把希望寄托在物价的变动上面。一个增加农村生活的吸引力的公共政策将会补充私人的积极性。这样的一个政策已经在某些地方实行了，它就是利用政府的管辖权来通过农村设计法令，或者利用政府的课税权来完成公路的改进。毫无疑问，现在正在使用或者将要提倡使用政府权力的其它方法来增加乡间生活的乐趣。

1. 土地征用权——土地征用权就是政府把私人土地征收来作为公用并

① 库利（T．M．Cooley）：《宪法的界限》利特尔·布朗，（Little，Brown），第 7 版，莱恩，1903 年， 第 16 章。

给与私人以公平的补偿的权力①。这在实际上不同于管辖权力。管辖权的规定实际上是拿走私人产权，而这种“财产的拿走”，通常对于个别私人是不给与补偿的，因为这种规定是管辖权的一个合理的行使。不过，即使行使这种管辖权是合理的，政府也可以核给补偿以示宽厚，象对消灭有病的动物那些法律所规定的那样。还应当注意的是，管辖权的种种规定拿走了个别私人的产权，但这样拿到的权利，政府却并没有使用。另一方面，政府根据土地征用权拿去产权的时候，它为了公共利益而使用那些产权，因此，它必须补偿那些被剥夺了产权的个别私人。法院在允许使用征用权方面所能达到的极端限度，可以见之于那些支持对马萨诸塞州限制波士顿城的科普利广场四周建筑物的高度的意见。按照法令的规定，对于上述受到影响的建筑物的私人业主，给予补偿。那个州的最高法院说：“⋯⋯如果法令仅仅是为了维护个别私人业主的利益，那末，旨在保存那个广场的建筑对称的目标就不能成为违反地主意愿而攫取其土地权益的理由。但是，如果议会立法机关为了公共利益，谋求增进一个州的首府公园的美观和吸引力，谋求防止对这个公园原已得到的阳光和空气的无理侵犯的话，那我们就不能说立法机关不可以作出这样的裁决；这是一件与公共利益极有关系的事，有支用一笔公款的必要，并有收用私人产权的正当理由①。”这个裁决后来也得到美国最高法院的支持②。类似这样限制公共广场周围建筑物高度的一个企图，在 1923 年被威斯康星的最高法院否决了①。不过这个法令却是一个管辖权法令，因为它没有规定付给补偿费。法院的一个既定的成例，就是不能仅仅因为审美，也就是说为了增进市容之用而引用管辖权来管制财产。这种用途需要使用土地征用权。

对于土地征用权只能为公共利益而使用，决不能为私人利益而使用的规定，我们在两个成为显著对比的有关公用事业的案例里可以看出。第一个案例是某铁路公司为了建筑一条通到一个私人工厂的支线而没收了私人的土地。如果情况就是这样简单的话，则这种没收本可以被宣布为非法的。但这条支线又被用来停放车辆，以便减轻广泛影响货运主的运输拥挤。这条支线的受益范围的扩大就把私用土地变为公用土地，并使土地征用权的实施合法化了②。第二个案例③是经缅因州议会特许的某一电灯电力公司和单独一家经营制造业的顾客订了合同，除保留一部分电力作为供应用电灯的顾客需要外，它把全部电力都出卖给那家经营制造业的顾客。这个公司想收用土地来延长输电线路，以便为这一顾客服务。在这个案例里，公司援引土地征用权的要求被拒绝了，因为从这种征用土地所得来的利益将归给私人企业而没有归诸公众。

土地征用权用来把私产转变为公产。我们曾经指出，土地征用权是怎样可以用来增进市容，即增加土地给人的乐趣的。但把这种权力作为保护自然

① 见前引书，库利（Cooley）：《宪法的界限》，第 15 章。

① 检察长-维廉斯一案，174 马萨诸塞，476（1899 年）。

② 维廉斯-巴克一案，188 美国，491（1902—1903 年）。

① 派珀-伊肯一案，180 威斯康星 586（1923 年）。建筑物高度的限制后来得到支持，因第二个法令是适用于全国的，并且是提倡卫生和保护公共安全的一个合理的规定，即防火规定。阿特金森-派珀一案， 195N．W．544（1923 年）。

② 海尔斯顿丹-维尔铁路公司一案，208 美国，598（1908 年）。

③ 布朗-杰拉尔得一案，100 缅因州，351（1905 年）。

资源并偶然地作为平衡生产、特别是在林产方面的一个手段来使用，也许是更为重要。如果把这种权力用到森林砍伐后的大片迹地上去，那将是特别有意义的，因为这样的土地一般都认为是在依照“由林而农”这个公式在转变， 但实际情况却是许多这样的土地明显地只适宜于抚育森林而不适宜于其它用途。

照拥有林木和矿产的个别私人来看，保护资源就等于推迟目前的砍伐。那就意味着，利息、税款和其它固定成本等维持费将堆积起来。如果他能见到将来的价格会高涨到足够抵补这一切费用的话，那他就愿意保护这些资源以备后用——否则他是不愿意的。这就是在这方面的课税、利率和其影响到维持费用的因素之所以如此重要的原因，也是政府之所以有必要采取行动和给于补助的原因。我们在这本书的旁的地方曾经指出，目前的课税对各地砍伐森林和采矿所发生的影响。政府的地位使它可以比一般人借款的利率要低些；由于这一点和其它的原因，我们认为政府有责任维持某些自然资源，直到国家需要它们的时候为止。至于这些自然资源的开发和采伐的工作，则可以留待私人自己去做，而由政府加以适当的管理，以保障公共利益。全世界的经验都肯定地证明，尽管某些新的课税政策产生了补救的效果，但许多适合于植树造林的土地必须成为公有财产，以便使林木的保护及供应和其它产品相对地保持平衡。要使这样一种保护政策生效，就要求行使变私产为公产的土地征用权。

征用土地的权力不应当轻率地使用，因为它除了对社会发生更直接的影响外，还间接地影响到财富的分配。林地成为公有财产之后，显然没有任何人能够从它的所有权中得到私人收益，正如没有任何人能够从美国邮局的所有权和管理权中获利致富一样，尽管有些外国的邮局是一种私人企业①。因此，把私人土地转变成公有的公园，和把铁路的路权从一个私有主转让给另一个私有主也构成了财富分配的变化。

到目前为止，在我们所作的研究中，我们曾经指出哪种财产所有权是最适宜于获得各种土地的最高生产。例如，私有财产有助于导致农地的最好的生产的原因，是由于分配对生产起反作用。当生产失去了诱导力的时候，生产就会缩减或停止。当俄国农民被告诉说，他们的土地在一个共产主义社会里是属于公有财产、并且超过被认为是足够维持他们生计的一定数量的任何产品都将被国家拿走的时候，他们就不肯生产比那个数量更多的东西。这个想用剩余粮食来养活城市工人的方法证明是失败了，于是不得不另想一种新的、很象我们所知道的土地私有制的方法。在了解到这些影响之后，美国法院在批准使用土地征用权来把私产收归公有的时候，是很谨慎的；除非公有的利益很明显，并且若不消灭私人权利，就无法得到那些利益的时候，它们才使用那个权力。

1. 课税权力——政府课税的权力，主要是用来获得国家的收入，很少是深思熟虑地用来达到财产的社会控制的目标。但是，目的在于国家收入的课税，通过它的间接影响，已成为一个社会控制的方法。增加某些形式的财产的租税负担，已妨害了对那些事业的投资，并且，反过来说，减轻租税则鼓励了对那些事业的投资。由于课税的影响很广泛，由于法院授给政府课税权的应用范围很宽，这个权力，即使被限制得很狭，也是一个实现社会控制

① 伊利（R．T．Ely）：《财产与契约》，麦克米伦，1914 年，第 82 页。

政策的合宜的工具。

纽约州有一条法律，授权各市区，到 1932 年为止，准许新建房屋免税。这就是有意识地用课税来对财产使用加以社会控制，使生产得到平衡的一个例子。这个法律的最后目标就是诱使人们建筑更多的住宅来解救房荒。可是， 这个法律在实施方面并没有达到一切尽如人意的结果，因为房屋的免税只不过增加了土地赋税的负担。不仅在这个例子里，而且在其它土地税相对地超过了它种形式的财产税的城市里，想获得土地来作为住宅使用的诱导力也减弱了。建筑成本高，或许是决意不建筑新房的一个最有力的因素，但赋税重， 却使局势更加恶化，并且往往起决定性作用。在许多地税负担很重的农村里， 也发现类似的趋势。

政府课税权起了重新分配财富的作用，这在各方面都是显而易见的。累进所得税向收入大的个别私人取去更多的钱，但政府用这笔收入为每人所作出的贡献却都是一样多，并不问其收入大小而有所轩轾。在地产方面，我们以后就会看到，它比动产负担的税更重，然而两种财产都受到政府的同样保护。这乃是财富的分配在起变化——取诸甲而给于乙。因此，要紧的是，我们对于由使用课税权所产生的财富的重新分配，要仔细地加以研究，务使这种重新分配能够真正地达到理想的社会目标。

林地和矿地的课税使自然资源的保护政策受到了不良的影响。某些州了解到这一点，因而改变了它们的课税政策；在某些矿产方面，以一种所谓“分采税”来代替一般财产税，而在林地方面，则以一种所谓“产额税”，来代替一般财产税。在这些例子里，与其说课税是国家收入的手段，不如说它更多地是社会控制的手段，尽管这种区别只不过是一个程度的问题。

直接或间接地运用课税权，可以增加从土地利用所得来的生活的乐趣。当政府举办公园、娱乐场或改良公路等免费的公共事业时，其维持这些事业的经常费用，通常取自于很重的地价税的收入。这乃是课税权的直接使用。但是为了应付政府这些日益增加的社会福利支出，是不是就应该由土地来担负较大部分的地方税款呢？这个趋势看来迟早是会对土地利用产生不良后果的。公共政策的这个方面，尤其在关于使用课税权来改进公路这一方面，我们将在第十五章里加以更详细的讨论。就税负的高低可以增减对土地的最好利用的吸引力而论，课税权的使用也间接地影响到土地给人的环境上的乐趣。

要事先确定，应当用哪一种政府权力和在什么时候使用它，以便得到土地利用的圆满结果，这是一件困难的任务。以上所述的政府的每一种权力都直接或间接地、或多或少地影响到土地利用的社会目标。在有些情况下，仅用课税权就能奏效；在其它的情况下，就有采用更严厉的管辖权或土地征用权的必要；而在很多的例子里，则只用传播经济消息的方法即可得到最好的效果。如果要制定法则或原则以便运用这些政府权力的话，那就需要积累事实和对那些事实进行详细的和科学的分析，但那些事实我们不能在这里列举。不过，我们能够指出两个社会控制的一般原则：（1）当个别私人无力完成大家所公认的土地利用的社会目标、或对于完成这些目标的需要漠不关心的时候，就可以使用上述的任何一种或各种政府权力；（2）社会控制政策的需要随着人口密度的增加而增加。

土地政策的性质——手段对目标和政府权力对私人积极性的正常关系， 乃是一件细致的调整工作，也是土地利用政策的核心。过去，美国对于私人

积极性的活动范围放得很宽。不过，近来政府权力的范围已扩大到使今天的个别私人感到遇事掣肘的程度。所有这一切都属于使社会目标的完成更趋肯定的过程的一部分。就政府的各种权力而论，它们在这一过程中所起的作用， 是对人们的活动划定界限，在这个界限以内，私人的积极性可以更准确地向着预期的目标推进，或者是在私人努力遭到失败的时候，由它们来补充私人进取精神的不足。随着经济生活日趋复杂，可以预料，社会控制的范围还有扩大的可能。