第十四章 土地移垦与开发政策

几年来，报纸和刊物上发表了许多有关城市住房缺乏和农民疾苦的文章。在制订土地移垦及开发的经济政策时，这两个问题是有考虑的必要的。 1923 年是美国建筑企业最兴旺的一年。根据铜研究协会的估计，花在建

筑上的钱大约有六十亿元——比 1922 年多十亿——；这个数目的百分之四十是用来建筑私人住宅、公寓和旅馆的。然而目前住房仍感缺乏。全国住房协会宣告说：“今天在美国还缺少住房八十到一百万所”。①与这个宣告相一致的是美国劳工部的报告，它说，1923 年美国全国平均每一户人家花在住的上面的钱比 1913 年多百分之六十三点四，这是到目前为止，房租上涨所达到的高峰②。同时，纽约房产局的报告说，房租高、卫生条件坏、空气不流通和住的人很挤，这些都是纽约市的租房的特色。

因此，“给我们更多的住房吧，”这个呼声甚嚣尘上。已经制订的计划和采取的政策是多种多样的。纽约和哥伦比亚地区已首创了一个管理房租的紧急政策。全国房屋协会也推动银行放出超过房屋价值百分之五十的贷款， 号召营造商满足于较小的利润，以资鼓励建房，并促使各大城市改良郊区土地、安装下水道、总水管和电灯，使那些土地适合于建筑住房之用①。建筑业、广大房客和政府机关都显然地深信，城市宅地的迅速发展是既有必要又很适宜的。由于在战争期间缩减这类建设所造成的住房缺乏，应当填补起来；生产应当平衡。

我们可以把这类情况和农业发展的政策对照一下。联邦政府从前处理大批公共土地的时候，其移垦政策是以迅速开发为基础的。宅地法令使获得一块公地很容易。因此，中西部的农业区移垦很快就完成了。联邦的灌溉政策也具有同样的基础。另一方面，新西兰的移垦政策是以“较慢的开发”、“有限制的垦殖”为目标的。这是受到了所谓韦克菲尔德理论的影响的结果。按照这个理论，对于新辟土地应该索取“足够的售价”，尽量少卖，以便等到劳动者有了足够的经验和足够的资本、使他们真的能够成功地在那儿安家立业时再购买土地。

战争期间，美国农业的发展加速了。政府特意用了固定价格和其它刺激的方法来鼓励小麦产地面积的扩张。过去三年所发生的事件证明新的土地开拓得太快了。自从世界大战结束以来，某些农产品的售价比农民所耗成本还低，许多农产品根本找不到销路，并且把谷物用来作柴烧。代替政府战时扩展生产政策的有这样一些紧急的救济措施：政府向遭受痛苦的农民发放贷款、恢复战时金融公司并且鼓励出口、合作运销以及农业的多种经营。许多农地商人的个人政策在很多方面都跟联邦的公共政策背道而驰。有些私商是靠开垦新地和鼓励向农地移垦来赚取利润的。农民也并不时常都清楚地了解他们应该减少播种面积的原因。他们说，让旁的农民去减吧！结果，旨在阻止农地发展太快的公共政策遭到许多方面的不满，这是不足怪的。因此，公共机构也不情愿违反公众意见。不过西部的某些州近来采取了不鼓励在现时再继续向农地移垦的政策。威斯康星的农业厅长说：试图诱导人民把边际以

① 《文摘》，1924 年 1 月 26 日，第 16 页。

② 《劳工评论月刊》，1923 年 11 月，第 100 页。

① 《文摘》，1924 年 1 月 26 日，第 16 页。

下的土地作为农业生产之用，这是一个严重的错误。有时这种政策的动机是真诚地想增加生产，因为城市人口的巨大增加，使人民认为粮食有缺乏之处， 并且为了维持生产与消费的平衡，这些边际以下的土地有加以开发的必要⋯⋯我们所需要的乃是一个稍为健全一点的头脑和一个承认我们现在已经有了足够的耕地的健全政策”①。

在我们写这本书的时候，一般的情况是生产不平衡。一方面，在很多城市里都有住房生产不足的现象；另一方面，某些粮食又有生产过剩的现象。在两种情况中，都应当部分地、如果不是大部分地归咎于发展土地利用的公共政策。确实，住房的缺少部分地是由于在战争期间，政府对于一切建设， 除了明确地为了战争用途之外，都加以抑制。也差不多同样属实的是，农地利用的扩展受到了政府在战争期间的固定物价政策的很大鼓励；并且，在一个为时较久的期间，联邦政府的宅地政策和州政府的移民政策显著地促成了西部的迅速发展。其纯粹的结果表现在生产不平衡，都市房租高涨和很大一部分农场的破产。

根据积累的经验，我们可以明显地看出，确定土地开发的适当进度，对于粮食生产和住房生产的健全的、有利的平衡是很关重要的。因此，开发的速度是制定土地重划或土地移垦公私政策的一个重要开端。在确定开发的适当速度时，应当充分地考虑物价的趋势和一般的经济情况。鉴于经济循环， 即周期性的和范围较广的物价波动，我们认为把农业发展的速度降低到比美国迄今所经历过的那种速度还要低的程度，也许是更明智的。

重划政策的原理——市地发展的政策主要是“重划”的政策。总的说来， 市地重划所直接影响到的人也许比农地移垦所影响到的还要多，而其结果， 在住房所有权方面的重要性，也不亚于对公共福利的重要性。重划的最广泛的意义，就是把从前作为一个单位来处理的东西分成几个部分。但在通常的习惯中，它指的是一个城市已经建设好了的各个地区附近的土地的开发。重划不同于农地移垦的地方，在于它所涉及的几乎完全是地基的座落和它的提供，而与土壤的肥沃和粮食的生产完全没有关系。

我们曾经提请人们注意到这样一个事实：政策有公共的政策和私人的政策，而计划也有公共机关的计划或个别私人与私营公司的计划。在本书的旁的地方，我们使用的“政策”这个辞多半是和公共机关的计划有关的。在本章的其余部分，我们使用的这个辞也指个别私人或私营公司的政策而言。只有在这个辞的双重意义可能有引起混淆的危险时，我们才特地指出对那个政策负责的那种机构。不过大部分的土地重划政策都是指私人政策。

（1）重划类型的确定——在选择开发都市的土地时，重划必须首先确定他们将要采取的政策是什么。事业能否成功以及对公众是否有利，都全凭所作出的选择是否能地尽其用为转移。首要的任务是选择土地的正确使用。这就须对城市的成长和新增人口的特点加以仔细的分析。重划者可以选择的是

  1. 用于工厂地基的工业重划；或（2）宅地的重划；在这种地面上可以建筑高级住房、中型住房、工人住房、两家分住的住房或公寓式住房。应予开发的宅地重划的类型，假使城市发展到有扩展的充分理由的话，那就要以新增人口的需求来决定，而这种需求又以人口的收入为基础。如果城市的发展具有工业的性质，则易于接近工厂区的工人住房的重划就比高级住房的重划

① 《威斯康星州日报》，1924 年 2 月 12 日。

更为适宜。如果城市的发展主要是商业的性质，那或许要以中型住房的重划为最适宜。如果那个地方具有成为郊区的性质，那就会有高级住房的需要。

  1. 为时过早的重划的危险性——在规划一个重划政策的过程中，为时过早的重划是一个很大的危险。虽然就整个国家来说，住房可能是缺少的， 但这不一定意味着每个城市都需要更多的住房。按照当地的需要，平衡住房的生产，其对土地政策的重要性，正和按照全国或国际的范围，平衡农业生产的重要性相同。许多小城市部分地发展起来的重划，就是没有重视这个事实的结果。

由于我们还没有建立一个直接控制重划的公共政策，对于我国为时过早的重划的唯一阻碍就是不动产商人对其将来可能获得的纯收益的估计。如果重划者看不见一个从中获得利润的好机会，他是不会着手进行一个重划的。这在许多例子里都是一个有效的抑制。但是如果能够体会到轻率的重划对社会的后果的话，那将是更有效的一个抑制。有些德国都市，在一个城市扩张计划经过批准之前，禁止发展。加拿大对于过早的重划是“用未经规划的农地课税从轻，而一切规划了的并由农地利用变为市地利用的土地课税加重的办法来加以抑制的”。①如果从事重划的人们把他们的发展计划奠定在对社会的需要和趋势所作的科学分析的基础上的话，那末，在这个国家里，我们既用不着禁止的政策，也用不着加税的办法。

  1. 土地的选择——适应社会真正需要的重划政策一经着手进行，接踵而至的就是选择需用的最好土地的问题。在这方面，我们必须考虑到许多因素。首要的问题是：要使地产易于出售，需要具备哪些使人愉快的条件。如果建筑的是高级住宅，则空间的开阔、美好的景色以及富有吸引力的建筑就能令人满意。这些特点通常出现在一个城市的丘陵起伏的地段。如果需要建筑的是工人住房，那就要求距离工作地点近和地价低这两个重要条件；但这些住房也应具有吸引力。宜人的环境可以增加住房的价值和销路。

选择土地的另一因素是区划法令。个别私人在这方面一定要调整他的政策，使其符合于政府机关已经制定的公共政策。重划土地的地点必须参照已规划的地区来作出决定。用于高级住宅的重划土地的地点选定在工业区的附近，将会减少这种住宅应有的价值。另一方面，邻近工业区，是工人住宅区的一个理想条件。同样，重划者应当考虑商业区对住宅价值的影响。

选择土地的第三个重要因素就是交通条件。由于交通运输的便利与否未得到充分的考虑，一个重划土地可能完全失败。往返工作地点的交通便利， 是对工人区的一个重要条件，而往返购物区的交通便利，对其它重划土地来说，也是同样重要的。工业重划地段大概是位于铁路线的附近。这个因素的重要性，可以从沿运输线财产价值的变化中看出。在发展宅地时，如果那里的交通不便，重划者通常就不得不在一段时期内对一条“公共汽车”或电车路线的延伸付给津贴。凡是交通路线相当便利的地方，财产价值就比较高， 而重划的土地就会很快卖去，如果其它方面都是以健全的原则为基础的话。

  1. 土地重划的规划——土地重划的规划应以适合居住的需要和社会的福利为标准。有些地皮往往被分成很零碎的地块，使建筑在上面的房屋既见不到阳光，又不通空气，妨害公共健康，并在发生火警时，也危及安全。在决定街道的地点时，要紧的是注意交通的需要。错误常常发生在街道辟得太

① 费歇尔（E．M．Fisher）：《不动产业务原理》，麦克米伦，1923 年，第 204 页。

宽，不适合社会的需要。这不仅是浪费地面，而且在提供必要的公用事业方面，也成为增加开支的原因。客货往来的自然方向和密度，应当事先估计， 从而决定街道的宽度。避免使用不规则的土地或者把这种土地辟为公园或运动场所，将大有助于简化住房的建筑。学校、商业区（如果需要的话）、还有公园和公共集会中心地区的地位如果都很适当，也会有助于增加人们的愉快，因而也增加财产的价值。

关于土地利用的社会控制的好处，我们还可以在城市设计与区划机构， 和从事于重划土地的机构之间的关系中找到另外一个例证。如果重划者事先同象城市设计委员会那样的官方机构商量一下然后才作出重划的话，则不整齐的地块是可以避免的，并且公园、运动场、零售中心和公共集会中心的位置适当也是做得到的。那些建立了公共机构来重划土地的德国城市，它们通过这些机构，已获得了对于这些事情的合理控制。由于美国的重划土地主要是由私人企业来进行的，其防止不协调的和降低价值的发展的方法，部分地是靠通过区划法令、城市设计和执行少数公共政策的建筑法规来达到的。如果私人政策的制定符合于这些公共政策，则无论对公对私都有莫大好处。

  1. 改进土地重划——改进土地重划的私人政策是多种多样的。有些重划者在规划土地、分块、分级并标明街道之后，就此了事而不问其它。其它一切都留待买主来做：建筑他们自己的街道，交涉装设下水道，安排水电和煤气的供应计划以及建设他们自己的住房。不过一般的趋势是对买主提供更多的设施。目前，一个买主可以找到许多的重划土地，在那里，他只须在选定他自己的住宅和订立财务方面的合同之后，就可以搬进去住。从社会的观点来看，这种充分发展的重划土地的优点是，它能够作为一个协调的单位来进行设计并使其实现。并且，重划者能够更好地为他的顾主服务。就一件事情来说吧。一切公用事业由重划者提供，比顾主自行出面同市政当局交涉办理所花的时间要少些，如果费用并不减少的话。在使住宅富有吸引力方面， 改良土地的重划者将这个区域作为一个整体，就能把使人愉快的环境全部保存，但若让一两个只顾自己利益的个别私人自己去做的话，那就可能降低宅地的质量。

  2. 财产的限制——对土地利用施加限制，是一个保存愉快环境和稳定价值的便利的方法。最普通的限制是：（1）所谓“后退区”，即同街道保持若干距离的一条建筑线，在这条线的前面不准建筑房屋；（2）建筑的类型和外观的限制。

起码的财产限制，当然是有关土地开发方面的公共政策的一部分，而这些限制又可以借转让土地契约上所载的限制性条款而纳入私人政策里去。属于公共政策一部分的那些限制多半包括在建筑法规和土地区划与城市设计法令里面。建筑法规制定了有关卫生设施、通风、防火材料的使用、建筑物距离街道的“后退区”、建筑物占地面积、建筑物的高度等等的最起码的条款。土地区划和城市设计法令可以直接地限制或规定土地的用途。通过控制土地利用，它们又可以间接地限制建筑物的类型。当某些地区被限制为工业或商业使用的时候，其建筑物的类型显然也受到限制。

重划者的私人政策包括对财产的附加的限制。为了使住宅区的地面开阔，重划者可以在他的卖契上规定要留一个比建筑法规所要求的还要远的“后退区”。在设计利用新的地面的时候，可以禁止在街道转角处设立杂货店和汽车间，因为这些都是趋于使住宅区地价下跌的讨厌的东西。不过有些重划

地区离开商业区很远，因而有提供这种方便的必要。在那种情况下，保留一定地面来作为这样的商业用途，乃是一个良好的重划政策的一部分。

由私人加在建筑物的外观方面的限制，意味着防止重划地区有不雅观的建筑物出现。要做到这一点，就得在土地契约和契纸上注明这样一个条件： 一切建筑物必须达到某个最低费用数，或者一切建筑计划都必须事先经过重划者的核准。在防止难看的建筑物出现方面，后一方法具有更大的效力。

和建筑的“后退区”及建筑的限制同时存在的，还有某些旨在保护整个重划土地的观瞻和宜人之点的限制，往往包括在私人重划政策之内。在每块公用事业用地的后面，保留一片土地是有好处的，因为这样就可以避免为修理而拆毁街道。还有，每一个重划地区通常都留出一块一定大小的地面，以备建筑公园或运动场所、学校、消防站或公共集会地点等公共使用。市区以内的重划，其维持这种公共土地的费用一般是由市负担，但在市区以外的， 则由重划土地的每一所有主分担一笔固定的维持费用。

在实际使用中，还有许多其它种类的由私人所加的限制。以上所列举的， 都是些通常使用的限制，并从社会福利的观点来看，都是最重要的。它们的用意是要使重划地区的特色或质量更能吸引将来的买主和稳定重划地产的价值。最好的限制政策，不管是公共的或私人的，都必须具有充分的灵活性以适应城市生活的变化。在许多情况下，不论是属于哪一种的财产限制，都限制了房地产的销路；但是归根到底，在一个宣传为时髦的土地重划中，为了保持房地产的价值，这常常是必要的。

  1. 资助重划的费用——实现重划的费用虽然在一切重划的政策中是一个应予考虑的基本问题，但我们一直还谈得不多。在设计这项事业的时候， 开发一块土地的费用往往是很大的，因为这块地可能是低洼地、丘陵或多岩石的土地。有时，重划的需求并不十分迫切，不能带来足够补偿开支的收益， 在那种情况下，我们可以说，重划那块土地的机会还没有成熟。要实现重划， 不仅要花钱来提供公用事业和以上所述的其它事项，而且也要花钱来买地， 把它分块、改良、准备契纸、出售、缴税和支付借款的利息；这一切都是收支对照表中的重要部分。如果没有偿付这些开支的确实希望的话，那末，这个计划无论从个人或社会的观点来看，都是有问题的。

关于私人开发政策中有关财务部分的定则，我们已从经验的积累中得到某些教训。人们常说，重划者开发了他的土地之后，就可以用出卖土地的钱来作为维持重划的费用。这是一个不稳健的政策，因为很难预测究竟需要多长的时间来维持那些地段。如果重划者采用这种政策，他就会被迫把一些地段减价出售，但这就会影响到其余一切地段的价格。因此，对重划者来说， 比较好的办法是，不但他自己应有现款、或将来可望得到款项来从事购进、发展和售出土地，而且还应当有维持重划直到全部地段售出时的款项。

财务政策的另一方面是那个有关出售空地时所使用的制度。过去，把空地卖给那些臆测它们将来会涨价的投资者，这并不是不常见的事。不过愈来愈明显的是，那些投资者也并没有了解到持有空地所带来的一切费用。为了使投资者免受愚弄，为了对提高自置住宅的百分比这方面的公共利益作出贡献，一个良好的计划是或者由重划者自己出资来建筑住房，或者由他资助买主自建住房。凡是有社会观点的重划者，他们制定政策的时候所抱的理想， 都是以公共建筑和住宅自有为标准的。

  1. 土地开发的私人政策和土地利用的社会目标的关系——由于大多数

的重划土地都具有宅地的性质，因此，它们对社会的财富的贡献，就是通过住房的生产。应当一再说明的是，宅地的生产过剩和农产品的生产过剩同样是不良的政策。对社会最有利的贡献就是住房的平衡生产——即在有需要的时候才供应住房。怎样能够达到这个理想的社会目标呢？是要靠私人的积极性呢或是靠某种形式的社会控制呢？住房的市场范围几乎完全是地方性的，而农产品则可能是全国性的或国际性的。目的在于平衡生产的一个控制土地利用的全面公共政策，如其市场范围是全国性的或国际性的，那就比它的市场范围是地方性的要容易制定得多。有些地方的住房供过于求，而有的地方又求过于供。因此，一个刺激住房建筑的广泛政策，可能缓和一个地方的局势，而同时也可能加剧另一地方的局势。任何一个市地开发的社会控制的有效政策，在实施方面都必须是地方性的，如果在范围方面不是地方性的话。除了有关建筑、土地区划和城市设计的这些只是间接地影响到住房生产

的法令而外，关于其它直接控制住房生产的州的、或地方的公共政策，我们只能举出个别的例子，除非把任何一个政策都没有，也解释为一种“听其自然”或“好自为之”的政策。我们主要依靠个人的积极性来开发土地，而土地开发事业的私人控制则只限于说服，即打动个人的克己心的办法。通过说服的控制是用市场分析的方法来进行的。各个组织都对住房作过了研究，并且不动产商会全国协会近来已对市地市场作了有系统的研究。根据这些研究所揭露的事实来看，个人在他们的开发市地的计划方面，在某种程度上受到抑制或得到鼓励；但这很难叫做一个有效的控制方法，正如许许多多遭到惨败的重划所证明的那样。

当土地重划增加生活的乐趣时，它们也是有助于增加社会的财富的。一向认为是奢侈的那些劳务，现在却被列为是必需的；越来越多的地方的、各个州的和全国的收入都被用来提供这些“必要的”公共劳务。土地的环境宜人也同属此类。鉴于拥挤的居住条件有妨害健康和生命的危险，人们对环境宜人的要求也越来越多。同时，我国城市人口日益密集，与住房所有制有关的，为那些密集人口提供生活的宜人环境这一问题也变得愈益迫切。

最后，管理适当的土地重划可以增加或保持财产的价值。设计不当的重划完全有可能减低它的经济价值，但是，如果有合理的政策，那它就标志着稳定的财产价值的增加。

实施社会控制的目标，在很大程度上是增加环境的乐趣与稳定财产的价值，并且这些目标要比住房生产的平衡受到更多的社会控制。建筑法、土地区划和城市设计法令，显然直接地把从前认为是有钱的豪华者才能享受的乐趣一变而为每天的必需品。公园、运动场、公共集会中心、讲卫生的和空气流通的房屋，多半都是通过公共的行动才有的。同时，区划法令也有助于稳定或保持财产的价值。这些目标都是有关市地的利用和开发方面的公共政策的一部分。这和平衡住房生产方面缺乏一个建设性的公共政策，是一个鲜明的对比。

农地移垦政策的原理——当我们谈到农地开发的时候，我们发现公共政策在这方面比在市地发展方面所起的作用更大。不过，在这个问题的某些方面，许多农地商人的首要人物的方法，比某些公共政策对社会更适宜些。

  1. 用于移垦的土地的选择——农地移垦政策的主要要求之一是：选择最适宜的土地来满足移民和社会的需要。目前有四种可以开垦的土地能够作为移垦的用途，即（1）必须加以灌溉的土地；（2）可以排水的土地；（3）

必须先行开拓然后才能耕种的土地；（4）未改良的放牧地和牧场。西部现有大约三千万英亩可以灌溉的土地尚待开发。而只需要排水的湿地也有三千万英亩，其最大部分（二千七百万英亩）则位于东部。只需要开拓的土地将近五千万英亩大部分也在东部。而需要排水和开拓的则为六千万英亩。末了， 还有未经改良的放牧地和牧场一亿二千七百万英亩，这些土地一时或许不会改变用途。

在选择这些土地的任何一种来作移垦使用时，首先要考虑到使土地能有利利用的花费，即在时间上、劳力上、金钱上的花费。开拓费和灌溉费往往为数过巨，没有外援的个别移民无力担负。有时，就连私营的移民公司也无力担负这样大的费用。大多数可以灌溉的土地都有这种情况，并且近年来， 凡是重要的灌溉计划都由公款开支来完成，随后由移民陆续归还。这种对用于移垦的土地的联邦“津贴”政策并不一概都是成功的，这很大程度上是由于没有考虑到后来加在移民身上的这种费用的负担。私人移民的范围大半是森林砍伐后的迹地和排水土地。

即使在准备土地以供利用的费用比较低的时候，由于运销情况的缘故， 有时对移垦新地也是不利的。如果目前生产的麦子已足供需求，而我们还在移垦新的麦地，那就未免太愚蠢了。现在和将来的供求平衡，是任何一种移垦政策得以成功的极其重要的因素。如果新辟土地的产品找不到销路，或不会给移民带来一种收益，足够抵偿费用并给自己一笔纯利的话，则那种移垦政策将不会是一个成功的或合宜的移垦政策。这样一种纯收益的前景，不单是一个市场对产品的需求的问题，而且也是土壤的肥性、运销的便利和准备土地以供利用的费用的问题。

  1. 移民的选择——许多移民计划的失败是因为没有选择合式的移民。到未开发的农地的“新边疆”去的人们，通常都是资本少、知识浅的人，他们多半没有什么大本领和力量能够解决重大的问题。不仅仅满足于“买卖成交”的移民公司，对于未来移民的经验与品质是要加以详细调查的。各个州的移民部门在劝告移民实现它们的计划之前，要访问他们；加利福尼亚州在进行它的公共移民计划时，对于移民的选择是很慎重的。拓荒者的生活是十分艰苦的，因而越来越重要的是：在选择移民时，要选那些具有耐心、不屈不挠的精神、苦干的能力、掌握农业问题所必需的智慧和至少具有开创事业的小额资本的人。

  2. 为移民个人选择土地——移民最基本的需要也许是指导他如何选择土地。许多移民是从大城市、外国和美国其它地方来的，他们不知道，土壤所需要的是什么化学制品，或者在地形和气候方面，他们会受到哪些限制。为了适应这种需要，许多移民公司、美国各个州以及加拿大的艾伯塔州都向移民提供了说明土壤性质与其最适宜的利用形式的各种土壤地图和土壤测量报告。

  3. 确定土地保存量的大小——在规划一片农村土地的移垦的时候，要紧的是按最经济的规模，把土地分成许多农场。在第七章里，关于农场的经济规模，已经作了一些详细的讨论。在这里，我们还要提出一些一般性的说明，即使这些说明有重复之虞，但我们仍要加以讨论，因为这个问题对公私农地移垦政策都极关重要。

确定农场的经济规模，必须考虑许多因素。首先应当记住，我们要讨论的单位是家庭农场。第二，从纯经济的观点来看，一个农场的经济规模，就

是给经营人带来最大纯收益的那个规模；但这样的经济保有规模不见得对社会来说是适宜的。当它要求大规模经营时，结果可能得到大量的生产，但同时它趋于在农村人口中形成一批佃农和雇农，并且损害了在很大程度上以土地所有权的广泛分布为基础的经济稳定①。

农场规模的决定，从前是一种试着瞧的办法，或者是由立法去确定。宅地法规定了农场的标准化的规模，而没有考虑经济上的要求如何。遗产法的影响很大，特别是在英国，爱尔兰和法国。目前，当对大地产所征收的税率较高（象在新西兰的那样）、或者对土地的征课不合理的时候，农场规模的大小，又受到租税的影响。

最后分析起来，农民个人的能力是判断农场大小是否合宜的重要标准。譬如说，近来对威斯康星州牛乳场农民所作的一次调查证明，他们当中的最优秀的农民，实际上以同样的劳动力，能够经管四倍于效率最低的农民所经管的乳牛”。①如果不考虑个人能力这个因素，不管是土壤和农作物专家、或者是经济学专家所作出的科学判断，都可能有错误。

  1. 移垦的规划——七十五年前，对开拓大草原和将其用于生产，很少有加以规划的必要，因为那时移民基本上都靠自给。而今天的公私移民机构都从事于乡村的规划工作。他们先是取得一块成千英亩以上的土地，（一般是以四万英亩为较妥），然后把它分成若干农场，敷设道路以期便利运销， 建筑市镇，学校，教堂和公共集会中心，并向移民提供一个农场的家和其它建筑物、装备，并在发展的头几年中，向他们提供专家的建议。移民机关之所以做这些事情，一半是因为需要这样做来使新的土地迅速地利市三倍，一半是因为没有一些象这样的社会的愉快环境，就不能招■移民，不能阻止他们不为城市的诱惑力和舒适所吸引。

乡村的或地区的规划的需要，并不只限于新的移垦地。就是移住了好多年的地区，如果加以更好的社会组织，也是有很大好处的。随着城市规划运动而来的推广乡村规划的运动正在发展，因为乡村的公众也开始认识到，如果他们要抑制乡村人口向城市移动，他们就非把他们的环境弄得更吸引人不可。

  1. 为移民筹备资金——新的移民最迫切的需要之一就是贷款。加利福尼亚州出现了公营移垦，是因为私营的移垦缺少资金。情况是这样：（1）地价很高，移民一点小小的资本只够留作添置设备之用；（2）规定还清地价的三至八年的期限太短；（3）规定的利率是百分之六到十，而不是象某些国家的公共移垦所规定的百分之二点五到五。政府有力量克服这些缺点，就是对价格相当低廉的农地减低利率，并把偿还地价的期限延长到三十年。事实上， 这就是公营移垦胜过私营移垦的主要优点。不过，那些资本充足并打算长期经营此业的最好的私营公司，也完全和公营的一样能够满足移民的这些财务上的需要。

国家对公私移民的关系——关于农地移垦所制定的公共政策，主要是从两方面来满足移民的需要：（1）保护根据私人移民计划招■的移民；（2） 由公共机构执行移民计划。

保护移民的方法很多。大概有十四个州和英属哥伦比亚都有法律规定，

① 这个问题的其它方面的讨论，可参看本书第 7 章。

① 考克斯（A．B．Cox）：《一个农业社会的社会和经济分析》，威斯康星大学哲学博士论文。

从事不动产行业的人必须领取执照，并且，如果查出某一经营不动产的商人有不法的欺骗行为时，就可以吊销执照。这些规定并不意味着，一切城乡不动产商人都在对投资者进行诈骗。不过，虽则有许多不动产商人都尊重公共利益，但也有只图“买卖成交”以便“钱进腰包”的商人。规定领取执照的法律，就是保护新的移民和保护农地抵押放款的投资者免上那些不法商人的当。例如，威斯康星州不动产经纪人商会在 1923 年吊销了一家不动产商行的执照，因为它的虚伪的广告给了人们这样一种印象：它可以为那些通过它购买抵押单的人，代收抵押利息。

西部各州大都设有管理移民迁入的部门，它们的任务是：访问愿意迁入的移民和对他们提供意见，提供土壤地图和进行土壤测量，并在移民迁入后， 同他们保持联系。还有，这些州多半都在各个郡派驻代理机关，其中很多都办理示范农场。所有这些保护移民的方法，尤其是提供土壤地图和土壤测量都是很需要的。但是，如果对经济和物价的趋势加以分析并且根据这个分析的结果，及时告诉新来的移民在什么时候他的产品将会碰到一个供应已经充分的市场的话，这些管理移民迁入的部门的效率就有提高的可能。

在美国只有加利福尼亚这个州在尽量地致力于把移垦事业当作一种公共企业来经营。加州在这方面的成就还很平庸，虽然公共移民事业在加拿大、澳洲和欧洲各国都有了某种程度的成功。鉴于很大一部分新来移民都因为经济困难而遭到失败，加州举办两个实验移垦区，一个在达勒姆计六千三百英亩，一个在代里（Delhi）计八千七百五十英亩。两个实验区都以低利率的长期贷款政策为基础。后者不如前者那样顺利，多半是因为农业萧条，也因为土地的选择比较失当。

移民与土地利用的社会目标——当广泛地存在着增加农地的需求和必要以便平衡生产的时候，无论公私移民都是合理的。我国的公办移民目前尚在试验的阶段，还没有确实证明它的优越效能，尽管在农村的规划方面，它已表现出有较大的成功可能性。不管那一种形式的移民，只要对社会福利有最大贡献，就都有资格坚持自己的立场而不受它种形式的妨害。不过公私移民如果同时进行，使一方从对方的错误中吸取经验教训，那也没有多大害处。

将来，成功的移垦政策的限制因素有两个：（1）增加农业生产的需要；

（2）乡村生活的乐趣。如果农业的生产不平衡，因而需要农地面积的扩展， 则其限制的因素就只是乡村生活的乐趣。由于与城市生活形成了很生动的对比，将来的移垦计划必须提供更多的社会吸引力，才能把移民维系得住。这就意味着能够满足移民心理上的需要的更多和更好的乡村规划。

农地发展比市地发展所受到的社会控制的范围更为广泛。联邦政府对灌溉计划提供资金，对农业实验给以津贴并通过农业部供给大批有用的参考消息。通过正规的农业贷款银行体系，或者通过紧急的战时金融公司，它也举办发放农贷的业务。各州政府创办农业学校和试验农场，并且，不但通过学校、而且也通过各州管理移民迁入的部门和农业部门传播很多消息。

不过上述种种活动所表现的公共政策，主要是为了帮助定居之后的农民，从而间接地鼓励更多的人在农地定居。美国农业部和某些州管理移民迁入的部门和农业部门都深知这种公共政策，对于农业的真正疾患来说，只能算是补救的而不是预防的。整个美国已经推动了一个速度很快的农业发展， 这是由来已久的。现在在某些方面，农地的开发似乎太快，因而公共机关正在把它们的注意力转移到以平衡农业生产为主要目标的公共政策上去。象这

样一个政策，与其说是将有助于补救已经出现的弊端，不如说是将有助于阻止和预防土地利用的过快发展。