第六章 市地的利用

一个普通的城市居民，或许一直要等到他在为坐车寻找一个停车地点， 以便他可以步行到一个铺子里去买东西的时候，才想得起眼前的土地问题来。那时，他感到要找一个停车的隙地的困难，继而又感到要找一个散步的地方也不容易，然后这个城市居民才开始认识到，最尖锐的土地问题莫过于为城市人口提供容身之地。这个认识可以说有一部分是正确的，但也只有一部分，因为城市人口要靠农地、林地和矿地的产物来养活他们，这也是同样重要的一个问题。市地经济学本身是一个课题，但又不是一个孤立的课题， 因为市地利用的问题不能够完全脱离别种土地的利用问题。

很奇怪，一些土地问题学者对于市地经济学，似乎比较忽略，这无疑是由于他们把各种不同的土地都列为一类，而把农业土地作为这一类土地的典型来看待的这种倾向所造成的。假使我们只凭经济学作家们对市地的看法来判断它的重要性的话，那末，它在土地经济学中所占的地位就是次要的，但这是和现代社会中都市土地的真正地位不相称的。

现代文明社会中市地的重要性——我们当中有好多人考虑过，居住中心从乡间转移到城市的影响是什么吗？当城市的居民自豪地指出他们那个城里最近的人口数字时，当各商会生动地叙述每一个城市的远景来鼓励它进一步的发展时，试问他们知不知道要找个容身之地的重重困难呢？美国已经把五千四百万人集中在一千万英亩的地面上。换言之，半数以上的人口都挤在占全部土地面积一百九十分之一的都市里。这意味着什么？

一方面，这意味着美国已不复是一个以乡村为特色的国家。从下面的表中可以看出城市的人口已超过乡间的人口，而且它在公共生活中的影响也相应地扩大了：

第四表①

1880—1920 年每十年城市与乡村人口对照表

年代 城市人口 乡村人口 占人口总数的％

另一方面，这意味着庞大的财产价值都集中在城市里。关于土地的估价， 有一个历时已久的粗略的并不常是准确的规律——那就是人口最密处地价也最高。美国的全部财富中几乎有一半是城乡不动产。城市不动产的价值估计是八百四十亿元。农村的是六百亿元。而各种财富的总和是二千九百四十亿元②。

还有，城市是制造业的中心。由于在社会的全部劳动中，用在制造业方面的那一部分逐渐增加，乡村的过剩人口就被吸引到城市的劳力供应中来。

① 《美国第十四届国情普查》，1920 年，第 1 卷，第 43 页。一切聚居地区以及在马萨诸塞，罗得岛和新罕布什尔的一切城镇，居民在二千五百人以上者都算是城市，其余的则算是乡村。

② 金（W．T．King）：《美国储蓄的净量》，《美国统计学会杂志》，1922 年 9 月，第 322 页。

同时，城市也是金融、商业和住宅的中心。

市地对农地的关系——城市比乡村人口较多也加重了城市人口对农地、林地和矿山产物的依存性，这种依存性有两个方面。第一，城市是乡村的市场。城市不能自给；它们不能生产自己的粮食，种植自己的林木或开采自己的矿产。这就是农民的机会。他们在城市居民中找到他们产品的逐渐扩大的销路。第二，城市要靠乡间供给粮食和原料，这就使商品的分配和在那种分配中的运输因素更加重要。任何一个相当大的城市一旦同乡村断绝交通，则仅在短短的几天之内就会出现粮食缺乏和与之俱来的真正的物质上的困苦。这是常被雪所封锁的纽约市最了解不过的一件事。愈近城市农地价值就愈上涨的那种趋势反映了运输的重要性。农民离市场越近，他花的运费就越少， 并且，如果其它情况相同的话，使他的农场获利的机会也就越大。土地价值简单地说来就是获利能力的资本化。那末，通过运费的减少使利用某块土地的利润增加，自然会引起那块地的价值上涨，并且也许会引起旁的地的价格的下跌。

就地理和经济两方面来讲，市地要依靠农地。城市地面的扩张，须要取之于农地。由于人口的愈益集中以及城市的日益发达，土地的需要也有了增加。有两种方法可以满足这个日益增加的需要：扩充市地的面积，或者在同一地面上把建筑物加高。一个正在发展的城市首先是把它的地面从市中心向市外农业地区伸展。同时，市中心区的土地变得对商业更有利，因而也更值钱。在这个发展的阶段，新来者就得作出选择：出高价买进离市中心区很近的土地，或者出较低的价格买进离市中心区较远因而也就要忍受不方便的土地。当距离远比高地价的支付更便于对付时，城市的边缘就继续推进到更远的农业地区去。象这样波浪式的继续发展下去，农地就变成了市用土地，而在市中心区的建筑物也造得越来越高了。因此，农地是市地的潜在来源。

在一种意义上，农地虽然是市地的补充，但在另一方面，两者的利用又是互相竞争的。一般说来，适于市用的土地并不完全都适于农用。当然，这种说法是有例外的。建筑房屋的土地通常是很肥沃，能够生产农作物的，但是由于旁的用途的需要把它的价格抬得很高，如果用作农地是不划算的。在市区里我们每每看见有种蔬菜的园地，但我们很难把这说成是严格的农业利用，除非是为了牟利而把它的产物当作商品去出卖。我们间或也看见在市区里有种商品蔬菜的园地，但在大多数的情况下，如果不是在每种情况下的话， 这些都是多年来的菜园农场，城市就是围绕着它们而成长起来的。有时，也有按照城市的规格，事先把土地分成区段，准备供应城市将来发展的需要， 但后来由于所预期的发展没有实现，那块土地就又恢复了原来的农业利用。农地利用和市地利用起着互相竞争的作用，这大概是正确的，原因是市地的价格高，把它当作农地利用，成本未免过高，殊不合算。

市地的特点——市地的首要特点就是它的位置的极端重要性。做生意的人在商业区寻觅办公地址的时候，就懂得这一点。的确，位置是决定农地价值的要素之一，但它不象在市地的场合里那样，是一个首要的要素。有时在同一方向或另一方向相隔两三英里远的农地，其价值的大小是没有多大的出入的；而市地那怕只相隔几百英尺，面街土地的价值就有五百元一英尺的差别。事实上，位置是市地的租金和价值的关键。经过街道转角的人要比经过该段中心的人多一倍，因此，在前者地面上的商店比在后者地面上的商店的顾客也可能多一倍。两者之间的价值关系，已经在一些百分比图表里算出来

了。例如，按照克利夫兰的计算表，如果在边街的位置和在正街的位置的价值相等的话，那末一块转角地皮比正街里边的地皮要贵百分之七十二。

位置的优越反映在市地的高价里。近来有人说，芝加哥商业闹市有一家大旅馆租下了与它的现址连界的一块 99×90 英尺的地皮，租期为九十九年。全部租金为六百二十一万六千元，平均每年租金六万二千七百八十七元。按百分之五年率计算（资本化），这块地的出租价值就是一百二十五万五千七百五十七元，或者说，出租价值是一万二千五百五十七元一英尺①。一个闹市区，其每英尺地皮的价值等于衣阿华州普通农地六十英亩的价值。

地价腾贵的第一个后果是，使人们不得不高度集约利用土地。那个芝加哥旅馆所租的那块地，如果作为农地，或者甚至作为住宅或工厂使用，都不可能有什么钱赚，要应付庞大的支出，就得有一笔巨大的总收入，而这样大的总收入只有从类如办公大楼、商店或旅馆的集中性用途中才能得到。

第二，面积对市地比对农地所起的限制作用要小得多。一个农场范围日渐扩大，有效的管理就日益困难。结果到了一点，农场的面积太大成为限制管理的因素。如果是市地那就没有这种趋势，因为较小的地面往往就需大宗金钱的投资。例如，管理纽约市价值一亿元的财产比管理价值一百万元的农业地产还要容易。这显然是由于一笔钱所能买到的市地面积比农地面积小得多，因而也容易管理得多。

市地的第三个特点是它对交通运输的依赖性，因为交通运输不但可以引起，而且也可以减少人口的密集。纽约市的脊柱就是一排循着第一条地下铁道路线的那些摩天大楼。甚至有人说，如果不是为了满足人口住得众多的地区，根本就不会建造一条地下铁道。地下铁道造好之后，较高的大楼就马上利市三倍。在这里有一个恶性循环，如果不加控制，其结果就可以在纽约市的金融区看出，在那里各家公司下班的时间必须错开一下，以免在一天的工作完毕时，成千上万的人一涌而出把那些狭窄的街道都挤满了。对于市地价值所作的种种研究证明，同电车或公共汽车路线相隔三、四个地段的距离是一个非常重要的因素；但在乡间，同电车或长途汽车相距的同样距离是比较不大重要的。

市地的第四个特点是市地利用的固定性，一座现代化的办公大楼可以用四十到六十年，在那个期间，想要改变地基的现在用途从而损毁楼房的效用， 由于费用庞大，事实上是办不到的。把一座住房改成商店自然比较容易而且花费较少，然而即使这样，入们还是时常发现一些旧的，建筑得好的，还可以当住宅用许多年的房屋依然存在，尽管它们四周的环境都已有所改变。另一方面，一个农场主每隔二三年就可以改变他的土地的利用，如果他的土地适合于新的用途，并且他有钱废弃旧机器和购买适合于新用途的机器的话。

第五个特点是市地本身的价值跟它上面建筑设施的价值容易分别开来。在农场里，其房屋、围墙以及类似这种设施的价值是包括在农场的价值里面的。还有施到土壤里的肥料和其它化学药品已和土地混合在一起，不能分开。没有这些东西，它就不成其为农场，只不过是一块荒地而已。然而在城市里， 建筑物和地基的价值往往是分开来讲的，这就便于把对某一种东西征税的影响分开，在讨论课税的那一章里，就可以看到这一点①。

① 《芝加哥论坛报》1923 年，10 月 10 日。

① 参见本书第 15 章。

市地地址的选择——城市地址的选择是试图把土地的市用和其它用途分别开来的第一个行动。我们浏览一下城市的历史，就会发现人们之所以把城市建立在它们现在的地址上的原因，而这些原因又转而跟目前的地产业务发生关系。

在远古时代，选择城市地点的首要动机是为了得到保护，在群居的人们想要最妥善地保护自己免受野兽或敌对部族侵害的时候，他们就建立起一个城或镇。直到人类开始有了最早的记载时，又发现城镇大都位于王宫和神庙的周围。毫无疑问，得到保护是一个首要的动机，但其中还有其它的原因。神庙是宗教活动的中心，而王宫又是社会、政治和经济活动的中心。

古时希腊的城镇就是商人集合的地方，他们只要哪里最容易得到商业上的利益，他们就在那里形成市镇。这些商业城镇的地点是在优良的海港的沿岸，或者通向内地的商旅路线的交叉点上。随着宗教和政治动机的减退，商业动机就越来越重要，虽然自卫的动机仍旧是一个重要的因素。在那个时期， 其它的城镇则在农产中心区建立起来，它们可以叫做农业城镇以别于商业城镇。开拓殖民地也是许多城镇出现的原因。中世纪的城镇的起源也是从商业和自卫的动机出发的。

美国城市不象欧洲城市那样有悠久的历史。因此，影响选择它们的地址的那些动机并没有搀杂着传统的因素。除了以上所举的因素之外，还有两股力量使大多数的城市座落在它们的现址上。这些力量可以称为（1）商业的和

1. 工业的力量。在美国的初期，象在古时的希腊那样，商业的力量起了很大作用。所有的城市都是建造在行旅或运输的自然路线的关键地点上——即沿河两岸，旧的军事要地以及两个运输路线的交叉点。铁路出现时，城市就沿着它两旁的重要地点建立起来了。在铁路出现以前，芝加哥、底特律、辛辛那提和圣路易早就沿着那些行旅路线出现了。

美国城市的后期发展大概要归因于工业的因素。印第安纳州的加里就是这种种因素的一个很好的例子。这个地址是由炼钢业的人们挑选出来的，因为它接近原材料的来源地—一密执安和明尼苏达的铁与俄亥俄、印第安纳和伊利诺斯的煤。这个城是工厂主建立起来的。越来越多的趋势是，工厂主们从大城市迁到小村镇，这些村镇由于受到这样的刺激而成长到逐渐同城市一样大小。这种情况在下述例子里特别显著：在纽约市工会所主持的历时六月之久的一次罢工之后，该市男子成衣厂迁走了。这些工厂搬到新泽西州的某些小村落去，有的又搬到赫德森河的地区，以便避免劳工纠纷。纽约市的劳工可能是稀少的，或者是工资高的，或者是有高度的组织的和好斗争的；所有这一切的力量都趋向于把工厂主推出大城市外去。地价和地方税的高昂， 也趋向于迫使工业迁到小村子里去，那些小村子最后也可能发展成城市。这些只是可以援引的许多例子中的两个例子，说明在选择城市基址和城市发展过程中，工业因素所起的作用。

除了商业和工业的动机而外，还有其它例如政治因素等等导致建立城市的原因。由于美国本身的发展是从一个海岸到另一个海岸的扩张，其自卫的重要性比较少，而商业，工业，农业和政治却有更重要的影响。

受到制造业影响的城市成长——由于制造业是现代美国城市成长的主要因素，我们不妨在这里指出城市的几种吸引制造企业的特点。这些特点就是：

1. 能以较低成本收集原料；（2）有大量的劳动力供应；（3）能以合理的价格得到电力的供应；（4）能够获得有弹性的信贷供应以资度过季节性的和

长期性的难关；（5）地租公平，税率合理；（6）运输便利，便于产品的分配；这些因素不但影响到对总的地区的选择，例如，新英格兰各州，或者西方中部各州，而且也影响到对某一城区范围以内的某一厂址的选择。总的说来，又好又便宜的运输是最理想的条件，但地价贱税率低也变得越来越重要， 这一点可从把一般的新工厂刚好设置在大城市的外围或小村镇里的这种日益增长的趋势中可以看出。

我们还可以看出：由于各种不同的原因，某些城市趋向于专门从事某些制造行业。例如，由于传统的，或者首创的原故，新英格兰成了纺织业的中心区；特殊的劳工条件使新泽西州和宾夕法尼亚州成为现在的丝业中心区的所在地；由于接近原料产地的原故，西方的中部成了罐头业的中心地点；对于广大的消费群众的易于接近，包括出口的便利在内，可以说明一般东部城市的工业性质。这一切原因都有助于美国现代工业城市的发展。

市地的分类——市地的分类对于它的利用设计是很重要的。其实分类乃是城市区划法令的核心；而且私人业主或者地产商人都是在这些法令所规定的范围以内作出自己的计划的。同样，分类也是地产商人买卖土地的基础。一般的人都习惯于只想到商业的、制造业的和居住的这三类土地，忽视了土地的公共利用和市区的水面。下面所拟议的分类，比市政设计当局所使用的分类要全面些：

Ⅰ．已利用的土地： 1．陆地面积。

a．公用：（1）娱乐用地。

1. 交通运输用地。

2. 市政公用事业用地。

   b．半公用：即学校、教堂、私有市内铁道、医院等用地。c．私用：（1）商业。（a）批发区。

（b）零售区。

1. 制造业。（a）重工业区。

（b）轻工业区。

1. 住宅。（a）独家住宅区。

1. 一宅两户住区。

2. 公寓区。

3. 公寓旅馆区。

4. 平房区。

1. 水面。

a．公用：公园，港口等。b．私用：水力。

Ⅱ．未利用土地。1．公有。

2．私有。

还有其它的分类有时也是有用处的。人们往往把土地说成是市地和郊区地（或重划地）。不过这种分类只特别适用于较大的城市，它是市地的进一步的细分。也时常有人把土地说成是汽车行驶区，戏院区，或金融区。这种分类在经济分析中是有用的，并且，在必要时可以附加地作为商业区域的一个细分。

市地的各种不同用途的分配——调查市地资源所发现的若干事实，各大城市是很少注意的。市政官吏和市民关于该市如何使用他们的市地，特别缺乏好奇心，这只能被解释为他们没有了解这种调查的重大意义。随着市地区划法令和城市设计的发展，这种调查的重要性已越来越得到公认。然而，即使在目前，尽管多数大城市已经被规划过或者分划过了，但有关市地利用情况的基本材料却很少被收集起来。土地经济学和公用事业研究院近来发出了有关市地利用的调查表，对于这些问题，就拿美国的七十个最大的城市来说， 其中也只有极少数的城市能够向该院详细报告出未利用的土地的数量。

下面的三个表所列举的是在明尼阿波利斯、旧金山，和俄勒冈州的波特兰三个大城市所进行的调查的结果，主要是用以指出在对城市作出分区规划与设计之前应做些什么，而不在于对市地利用作一个一般的描述：

第五表 旧金山的市地利用,1922 年①

这

① 对土地经济学与公用事业研究院提出的调查表的答复。82

① 对土地经济学与公用事业研究院提出的调查表的答复。

根据明尼阿波利斯市政设计委员会的报告，该市土地利用的分配如下：

第七表 明尼苏达州明尼阿波利斯市的市地利用,1923 年②

种类 面积（英亩） 占总面积的％

续表

面积（英亩）

当然，总面积的分配比例，一个城市和另一个城市是各不相同的，并且， 在作出更多的调查之前，任何关于市地利用的叙述都是不全面的。不过有意义的是从以上三个表中，可以看出街道所占的市地面积都很接近百分之二十。这些百分比只不过是近似的数字，可能随着陆续的调查而有所变更。许多城市的公地面积都达到总面积的三分之一。关于住宅面积和工商业两者的面积之间比例，此刻尚不能够多谈。在俄勒冈州的波特兰市，工商业所占面积为住宅面积的三分之一；在明尼阿波利斯市，则不到四分之一；而在旧金山则只有六分之一。当然，这种比例要看房屋是一家独住，两家合住或者几家共住的人口比例而有所差别。

市区的自然区划——由于城市是在没有区划法令或者没有全面市政设计的情况下发展起来的，因此我们从中可以看出某些地区有专门用于某些用途的趋势。我们把这种过程称为自然的区划，以别于按照某一公共政策由公共机关控制的那种区划。例如，某个城市的高地往往容易吸引人们把它用来建

② 前引书第 95 页。

筑住宅，低地用来建筑工厂。良好的运输条件往往把一些工厂吸引到城市的一部分去。凡是交通路线互相交错的地方，贸易企业就应运而生。批发商号， 为了顾客的方便起见，往往依照各自经营的货色分别集中在一个地方。

一个城市中市地某些用途自然地集合到该市某区或一个以上的地区，完全是出于私人自发的举动。由于市政官员缺乏用区划法令或城市设计规定所赋与的权力，因此他们在这种发展中所起的作用是微不足道的。地产商人为了发展他们的财产所作出的计划和铁路公司对于市内电车路线或货车停车场位置的决定，可能使自然区划受到某种程度的影响。此外，无疑地还有其它有力的因素，但就全体而论，这种区划是没有受到任何统一的，或全面的社会控制的。

市地利用的社会控制——放任一个城市“自然发展”所引起的不良后果， 是市地利用需要社会控制的最好不过的证明。想从私人财产所有权中追求利润的没有节制的愿望，每每使人目光短浅。例如，城市地主总是想把他们的地皮使用到建筑法令所规定的最大限度，但到十五或二十年后，他们才发现他们没有为光线和空气留出足够的空间，归根到底，你在一块地皮上把建筑物挤得满满的，而同时假如你的邻居也如法炮制，这是一件不合算的事。其结果就是象纽约市异常拥挤的那些地区一样，到处都挤满了人。在这些地区里现正开始增设小型公园，但这笔费用极大而且工作也进行得缓慢。

工厂生产发展方向的影响，提供了另外一个自然发展的后果的生动例证。我们不知道看见了多少次，美好的老住宅为扰人的工厂煤烟所熏黑！在那些正在迅速发展的工业市镇里，曾经作为那个市镇的开拓者居住的豪华而高价的宅第的那些房子现在贬值了，在它们的周围建立起许多廉价的房屋或工厂。没有一个晓事的人会希望这种发展能完全消除，因为，如果那个市镇真的要获得进展的话，那就难免要牺牲某些区域；但是，假使对城市发展早就加以控制，则这些损失掉的价值的一部分是可以避免的。归根到底，把这种发展放在追求利润的个人手里而不加以限制，是不合算的，因为在发展初期，他们为巨额利润打算的诱力是很大的，而到了以后的年代里，这种打算的结果就有造成一种不应有的贬值速度过快的趋势。

补救这种自然区划的不良后果的方法，就是土地利用的某种形式的社会控制。在德国有些城市，这种社会控制的形式，是由市政府自己来开辟新市区，在美国则依靠私人的积极性，同时援用市政设计法规和市地区划法令来对它加以调节。换言之，美国的社会控制政策就是按照发展全部市地的预定计划来限制私人的利用。

城市的区域划分是靠通过私人和立法途径而起作用的舆论压力来完成的。曾经有人说过，“你那个城市的命运和发展大抵受土地重划者的眼光的影响①。”地产商人规划、兴建和重划土地能够增加土地的宜人的环境，并且， 通过对地产的限制——如果没有其它办法的话——能够稳定土地的价值。事实上，地产行业的成员们是处于最方便的地位，以通过私人努力来完成市地区划。虽然地产商人有这种可能的并且有时是实际的势力，然而私人业主并不受到他们这个行业准则的约束。为了这个原因，以及其他原因，城市的未来发展，不应当完全置诸私人之手，而应当委之于一个城市规划专家委员会， 这个委员会是以区划法令为后盾并且获得地产经营者所代表的舆论的积极支

① 尼科尔斯（J．C．Nichols）：《地产的重划》，美国公民协会，续集，第五册，第 6 页。

持。越来越多的城市已开始了解这种市地利用的社会控制是一个明智的政策。

受到控制的区划——受到控制的区划就是公共机关遵照预定的城市计划，把土地的各种不同用途限制在城市的某些区域。当一个城市规定工厂只许设在某些地区，或者不许把公寓设在某些住宅区里的时候，这就是有了所谓受到控制的区划。首先这种区划要求把能够利用土地的几种用途加以分类，并进行分级，以免产生彼此不相协调的用途发生抵触。其次，这种区划要求一个城市的全面设计，其目的在于取得市地的最经济的利用和一个能够尽量稳定地价的合理发展。

稳定地价的主要因素之一，是以适当的区划来维护土地的宜人环境。环境宜人的意义就是有美丽的景色，有赏心悦目的环境，有意气相投的邻居， 以及其它有助于增加住处的愉快和舒适的一切事物。凡是房主都情愿为这些宜人的环境付出代价。在农地方面，如果农场是作为住家兼生产单位之用的话，景色也是构成它的价值的因素，但在农地价值中的这种宜人的环境的经济意义和在市地价值中的相比，就显得不大重要了。城市的不合理的区划能够把这些宜人的环境减低到几乎等于零，因为那种区划，举例说，放任工厂区的那些令人讨厌的东西存在于住宅区里。煤烟，嘈杂和污物的侵害是使住宅地价迅速降低的一个主要原因。因此，在进行区划的时候，这是一件应予提防的事，因为区划的首要作用就是稳定地价。

城市设计的原理——不以一个全面的城市设计为基础的区划是注定要失败的。城市设计的第一个原理和主要的目标就是要达到城市建设的统一性。要达到这个统一性，就得把工厂建设在最方便、最适宜的地方，把办公处所和商店建设在对它们最有利的地区，把住宅建设在风景美丽的地带。这一切都是区划的含义，它也应考虑到公共房屋和公用事业的位置问题，并把公园和广场设置在对群众最容易接近和最便于利用的地方，以及在最迫切地需要娱乐场地、阳光与新鲜空气的地方。总之，建设的统一性就等于市地的有效率的、有利的和有吸引力的利用。

为了达到城市建设的统一性就专断地蹂躏私人业主的权利，这是不值得的。事实上，一个追溯既往的，或一个过分地侵犯私人产权的区划法令是不会得到法院的批准的。这就提示了城市设计的第二个原理：即凡是在城市设计尚未确立之前，其已经发展起来并且具有明确用途的那些地区，应当予以保留。换句话说，凡是在一个地区已经建立起来了的那几个工厂，用不着为了严格遵守区划设计的原故，就把它们搬到别处去。

第三个原理是城市设计不应代庖城市建设方面的工作。如果认为市地的公共发展是必要的，那么实际的房屋建筑工作和房屋基地的准备工作，通常是留待城市设计委员会以外的某种公共机构来进行的。签定建筑房屋合同， 厘定等级或铺设下水道等项任务不属于设计委员会的职责范围。它的责任只限于草拟计划和提出能够保证计划实现的那些规定，至于房屋建筑的一切细节，也应该留给执行建筑法规的行政机关和私人企业去解决。一个良好的城市计划，在管理建筑工程中所起的作用，充其量也只限于限制建筑物的高度， 限定建筑物占地面积的大小，或对地面上的建筑设施作出最低价值的规定而已。不过设计委员会通过它区划土地用途的应有权力，实际上也间接地控制着建筑工程。

第四个原理是城市设计必须始终走在土地的实际利用的前面。还未想好

任何计划之前，就让一个城市发展起来的害处，在各方面都是明显不过的。即使一个城市已经决定开始对它的将来作出计划，但这个计划也许只能算是局部的，或许它只适用于市属的公园，运动场地和公共建筑，而市地的最大部分还会受私人业主的不加限制的经营的影响。如果我们说，一个城市计划应该提前三十到五十年为城市的情况着想，并不能算是过分。这并不一定需要在作设计时，为尚远在数英里以外的农地内的那些地区作出详细的计划。但至少应当把通衢大道和限制使用的那些地区列在计划中，虽则在地面上毋须对它们作十年或二十年的规划。

上述的第四个原理引起了城市设计的范围问题。关于这个问题，有一位专家这样说：“为了保持统一，我们的设计应当尽可能包括并且协调下述这些因素，不论是公共的、半公共的及私人的：类如街道的体系及街道的建筑线或其绿化区水沿及其设施，公园及其它公共的空地；公共的和半公共的建筑物及其地基，本城的和远距离的运输体系及其各自的客货站与终点站；煤气、水、电和类似的公用事业的体系；建筑土地的重划以及与建筑占地大小的比例，和它上面的建筑物的用途相关的高度、面积的规定等等①。”

以上列举的那些原理与其说是城市设计的技术原理不如说是经济的原理。而且即此四原理也没有把问题完全说尽。当前的目标是要使市地利用效率最大而浪费最小。利用效率，还包括对维护土地的环境宜人予以应有的注意。因此，上述四个原理的性质就是从土地的最经济的利用观点出发，把它们作为判断城市设计是否适当的标准。

市地的扩张——运用区划和城市设计问题明显地还涉及应当如何并且在什么时候扩张市用土地面积的问题。时常有人认为一个适当的城市计划既经作出之后，扩充问题就会或多或少地自行发展起来。正相反，许多象密尔沃基这样的大城市，很难自己掌握它们的扩展，因为适于发展的土地是在另一个独立的政治单位的控制之下。恰好在城市外围许多村镇成长起来了。因为这些村镇的行政管理是独立的，因此这些村镇范围以内的土地利用并不受城市计划的约束，于是依照城市计划所规定的协调的线路进行的市地扩张就受到阻挠。克服这种困难的方法之一，是由城市当局在满足当前需要的范围之外，提前获得一大块土地的政治管辖权。如果要取得更完全的控制，就得由城市当局自己出资买进土地以备市区的发展，这是一个从前佐治亚州的萨凡纳市曾经使用过的方法，也是德国乌尔姆市仍然采用的方法。象这样的一种公共行动，特别是作为设计更有效的土地利用的一种手段是很有理由得到支持的。

然而在目前，我们是靠私人企业来扩张市地的，因而肯定的说我们还不能不要私有制和私人的努力。不过私人的主动性有时会引起不明智的扩张， 这是不能否认的。

在人们当中流行着一种偏见，即用不以为然的眼光，把大多数的土地重分都看作是具有投机的性质，因为把资本投入某些价值既不能确定又无法计算的土地上去，确实有很大的风险。这种印象在某些人当中颇为深刻，原因是有些所谓“立即致富”的地产商，以浮夸的宣传和有奖拍卖的方式，展开了土地出售的竞赛。在另外其他的一些人中间，则不抱有这种流行的偏见， 他们对于投机的看法比较正确，即能辨别好的投机与坏的投机，或者说，能

① 威廉斯（F．B．Williams）：《城市设计和区划法规》，麦克米伦，1923 年，第 27 页。

够辨别具有投资性质的投机和只为个人致富而带有赌博性质的投机。操地产业者惯行的高尚行业规范和管理地产业的法规中的种种法定准则，是消灭目前流行的“投机意识”的强大力量。

在一般人的观念中，投机是一个极混乱的字眼。它通常是和很大的风险、损失惨重的危险和贪图厚利这些概念联系在一起的。我们有时说到，对土地投资是对社会有好处的而同时又警告人们，特别是妇女们，不要参与土地投机的时候，在我们心目中所指的正是这种想法。数年前，纽约市一位著名银行家说：“在价值得到证实之后购买股票就是投资。试图猜测将来的价值如何就是投机①。”把金钱投放到一个新的土地的重分上面，总是涉及到有关未来价值的某些猜测。只要它仅仅是一个猜测而不是以社会趋势的科学分析为基础，它就是一种坏的投机。一个市地面积的扩张，不管它是私人机构或公共机构所进行的，总不能够马上在它上面盖起房子来。随时都应当保留一部分空地，这是大家都同意的，并且，只要做得不过分，那些置有土地，为它作计划并设法合理地及时地把它加以利用的人就可算是作出了一种贡献。通常一个人由于财力不足，总不能买一块地皮让它空着，直到时机成熟时才去使用它。另外一个人的手头宽裕，他把那块地买下来后不加任何设施，而让它空着一直到有一个人准备利用它的时候。我们可以说这就是投机，但这种投机究竟是好的呢还是坏的呢？如果投机者抢在使用者之先买下了那块地皮，因而毫不费力地把那一部分原应归诸使用者的价值攫为己有，则他对社会所做的不是一种贡献而是一种损害；因为，一般的说来，把这项价值归诸使用者，即农场主和宅地业主，是对社会更有利的。在上面这个例子里—— 它是市地发展中的一个极普通的例子——如果买下那块空地而不加以设施的那个投机者向使用者索价之高竟至使这块地皮产生收益的能力归于乌有的话，那末，我们就可以称他是一个坏的投机者，或者说，是一个对社会无补对合法的投资者无助的人。另一方面，我们则可以称他是一个好的投机者或者更正确地说，一个投资者，如果他的索价使土地利用者仍然有理由希望从它的利用和发展中得到利润的话。换言之，坏的投机不仅仅是冒大风险和臆测将来的价值而已；它是在买卖土地或任何其它经济财货中赚取利润而没有对社会还报以贡献。换句话说，坏的投机是和大风险或大赔大赚、纯粹的臆测、对公众和别人没有丝毫贡献这一切联系在一起的。好的投机或者说投资是以自由买卖为依据的经济制度中必要的一部分，是和合理的风险、合理的盈亏、科学的预测、对旁人作出贡献这一切分不开的。

如果市地的扩展是适应增加住房、工厂、商业地基的真正需要，那它就是合理的。在这种扩展中，经常有一个不确定的因素存在，原因是人类的判断难免发生错误和有关社会发的消息不灵通。但是由于对人口的增加和移动、对反映住房、工厂和商用地基市场情况的价值变动趋势进行细致的分析， 这个不确定的因素有可能减少并且正在减少。只要地产商人和地产业主能够采访并且利用这方面的更全面的消息，他们对社会需要所作的预测就会更准确，而以这些预测为基础的市地发展就会变成是投资而不是坏的投机。

土地的待时使用和土地利用中的待时费用——土地脱离农业用途，不马上使用，直到有人来购买作住房或工厂地基时才开始使用，这种土地就叫做

① 巴顿·赫伯恩（A．BartonHepburn）：《切勿投机，切勿听信关于股票的‘秘密消息’》，美国杂志，

1919 年，11 月。

待时使用的土地，正如逐渐成熟的作物等待收割的情形一样。按照理论上的解释，待时使用，就是持有土地现时不作利用，等到能够以较高的形式更有利地使用的时候才使用它的意思。在目前，它可能会带来农业利用上的报酬， 但它有带来市地利用上的、更优厚的报酬的可能。要把一块农业土地转变成一块市用的重分土地，是要花费时间和需要等待的。如果市地的重分是社会所必需的，那末，这个等待，或者说待时的过程也是社会所必需的。

关于等待时期的一个重要事实，是一般人对它的误解，和投资者没有考虑到等待时期将要付出的代价。一般人的看法是任何一块在实际上空着和没有利用的土地，就不能算是真正在利用的土地，而仅仅是把它保留下来作为投机之用。的确，今天有些被保有的土地是用来作为获得与社会无补的投机报酬的。但是，假使对于这种土地的较高用途有真正的，或者说经过合理的证明需要，则其待时过程就可算是市地发展的一个合宜的与正常的阶段。而且，这是一个投资的待时过程，它可以同在新企业的发展中，把所得盈余重新投入企业而不把它与当作红利分配的那个过程相提并论。在这些论述中， 我们已经对实际费用作了综述并且对那个所谓土地利用的待时费用的规律作了简略的叙述。

由于低估了待时费用而遭到失败的投资者是太多了。他们把金钱投入等待较高的和更有利地利用的土地上，并且希望在短期内就把本钱连同利息与利润一并收回。有一种乐观的心理使人们低估了税款、特种估税以及如果在旁的事业中投资，可能得到的利息等等积累起来的费用。到末了，收支对照表所揭示的，往往是亏本而不是赚钱，因而引起了人们的一种想法，认为诸如此类的投资完全是投机。如果我们充分地了解到，把土地的待时过程坚持到底的费用是那么大，必须要有充裕的财力和健全的远见，才能使这种特殊的经济使用成为有利可图的话，那么这种想法就没有多少根据了。